裁判字號：高雄高等行政法院89年訴字第770號判決
裁判日期：民國90年07月24日
裁判案由：有關補償事務
高雄高等行政法院判決八十九年度訴字第０七七０號
原告甲○○○○○訴訟代理人庚○○被告澎湖縣政府代表人乙○○縣長訴訟代理人己○○被告澎湖縣馬公市公所代表人丙○○市長訴訟代理人丁○○
戊○○右當事人間因有關補償事務事件，原告不服台灣省政府中華民國八十九年九月二十一日八九府訴二字第一二八四二五號訴願決定，請求給付訴訟部分，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告於民國（下同）六十八年一月十六日起，即經申請核准於澎湖縣馬公鎮（改制後為馬公市）俗稱草蓆尾「白沙尾地先」及同鎮俗稱草蓆尾「烏代仔地先」經營養殖業，最後一次申請核准之漁業權有效期間至八十三年二月二日止。原告於八十三年二月一日重行申請漁業權執照，經被告澎湖縣政府於八十三年二月二十五日以八三澎府農漁字第０九五二五號函否准所請，原告不服，多次申請准予繼續經營魚塭養殖場，並發給漁業權執照。被告澎湖縣政府均未准所請。嗣系爭養殖場於八十八年五月六日經澎湖縣馬公市公所強制拆除，原告乃轉而請求發給補償費，雖被告澎湖縣政府與馬公市公所就補償機關有所爭議，惟被告澎湖縣政府於八十八年五月十日以八八澎府農漁字第二六一三０號函中說明三業已明示原告漁業權於八十三年已無繼續核准，漁業權執照失效時其漁業權亦同時消滅，故不再適用漁業法第二十九條規定請求給予相當之補償，否准原告補償之請求，原告並未提出訴願，於八十九年二月九日向澎湖區漁會申請，申請書載明「民經營之元福養殖場區劃漁業權執照被停發，致受甚大損害，經協調亦償不成：：」，澎湖區漁會將原告申請書轉被告澎湖縣政府辦理，被告澎湖縣政府於八十九年三月二十一日以八九澎府農輔字第一二五四二號函及原告於八十九年四月六日向行政院農業委員會漁業署陳情，該署轉被告澎湖縣政府辦理，被告澎湖縣政府於八十九年四月二十九日以八九澎府農輔字第二０九一八號函，均以前函內容通知原告歉難辦理，原告不服，經向行政院農委會提起訴願並移請台灣省政府審理，遭訴願決定駁回，乃提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）原處分及訴願決定均撤銷。
（二）被告應連帶給付原告新台幣（下同）壹仟玖佰零陸萬元，及自本書狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。又被告澎湖縣政府應給付原告新台幣伍佰參拾肆萬元，及自本書狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
（三）訴訟費用由被告連帶負擔。
二、被告（即澎湖縣政府及馬公市公所）聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點
壹、原告起訴意指略謂：
一、被告即澎湖縣政府部分：
（一）原告於六十八年起在澎湖縣馬公市俗稱草蓆尾「白沙尾地先」及「烏代仔地先」兩地之海灘潮間帶，開闢「元福養殖場」養殖魚塭，並依法向被告申請區劃漁業權經核准在案，嗣漁業權存續期間屆滿，原告均逐期重行申請經營獲准有案，直至八十三年間，漁業權存續期間屆滿，原告再向被告申請繼續經營並請求發給漁業權執照，案經台灣省政府農林廳漁業局八十三年八月四日漁一字第三０四一一五號函復被告並副知原告，係以「關於貴縣觀音亭附近原有區劃漁業權位於觀光局開發計畫範圍內是否准予繼續經營案，依據貴縣沿岸海域漁業利用規劃結果，觀光及環保單位既均尚未開發，自應繼續核准經營，以維護原有經營者之權益」等語。詎同年八月二十二日，被告竟以八三澎府農漁字第四二一六二號函略稱「因馬公市之垃圾已無處可倒，亟需使用該處為垃圾掩埋場，待完成掩埋後再配合內海開發，故所請歉難照准」等語為由，駁回原告之繼續經營申請案，嗣經原告向台灣省政府農林廳漁業局陳情，該局八十三年十一月二十四日漁一字第四二七九０號函仍建請被告宜考慮原有區劃漁業權人之權益，繼續核准經營區劃漁業權云云。被告全然無視上級機關之函釋意見，仍一意孤行，違法駁回原告之繼續經營申請案，置憲法第十五條所定人民之生存權、工作權及財產權等基本權利應予保障之明文於不顧，嚴重侵害原告之權益。
（二）查八十八年五月一日，馬公市公所以澎馬清字第０五０二０號函通知原告，並於同年五月六日調配大量警力，以公權力強制拆除元福養殖場，致使原告十餘年來，從慘澹經營逐至擴大規模，並充實設備，以研發改進養殖技術，並於七十六年獲台灣省政府漁業局遴選為「新興海產種類示範養殖戶」之元福養殖場，毀之一旦，原告以借貸所投入之數千萬元資金一夕間付諸流水。
（三）次查，原告曾向被告申請協調補償事宜，惟因補償機關相互推諉，有被告及馬公市公所函可稽。乃農委會漁業署八十九年四月八日（八九）漁四字第八九一二０九七四四號函，暨被告八十九年四月二十九日（八九）澎府農輔字第二０九一八號函竟以被告並未對原告所經營之元福養殖場之漁業權進行變更、撤銷或停止處分，自無漁業法第二十九條之適用，所請歉難照辦等語，從而，被告及農委會漁業署上開所為之行政處分於法不符，顯已侵害原告之權益。
（四）本件原告於六十八年間即已取得區劃漁業權並經營養殖水產動物業近十五年，依漁業法施行細則第二十二條所定，漁業權執照有效期間屆滿時失效，如需繼續經營，應於期滿前六個月內申請「換發」，職是，原告於八十三年間向被告申請換發執照時，除非原告經營之養殖場有漁業法第十條、第十一條明定之「違法」事由，主管機關依法得對漁業權執照為限制、停止、收回或撤銷之處分外，否則，被告按諸法理即應核准原告之漁業權執照換發申請案。質言之，原告申請「換發」漁業權執照並非「重新」申請漁業權執照，故本件澎湖縣政府否准原告之換發執照申請案，以馬公市垃圾無處可倒云云為由，顯係適用漁業法第二十九條第一項所定之各項基於公共利益之需要規定。蓋需注意者係漁業法第十條、第十一條係基於人民違反行政法上之義務，人民具「可歸責性」所為限制、停止、收回或撤銷漁業權處分之規定；惟第二十九條第一項所定事由，則係以「非可歸責」於人民之情事者，人民係因「公益之需要而特別犧牲」，方有同條第二項之補償規定，此徵諸司法院釋字第四四０號明示：「人民之財產權應予保障，憲法第十五條設有明文，國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損矢，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償：：：。」等語，援引行政法學理所稱之「徵收補償」理論甚明。本件原告係因被告以（八三）澎府農漁字第四二一六二號函稱：「因馬公市之垃圾已無處可倒，亟需使用該處為垃圾掩埋場，待完成掩埋後再配合內海開發，故所請歉難照准」等語為由，否准原告之繼續經營申請案，顯係適用漁業法第二十九條第一項第八款規定有其他公共利益之需要為據，從而，原告援引同法第二十九條第三項規定請求被告及馬公市公所協調予以相當之補償，均遭駁回後，而向台灣省政府訴願申請予以對被告、馬公市公所或目的事業主管機關做成應於協調補償處分之申請案，同遭駁回，綜上所述，原告之權益自受有因被告違法行政處分暨依法申請作成協調處分之案件同遭駁回之損害。
（五）揆諸漁業法第九條稱﹕為開發或保育水產資源，或為「公共利益之必要」，主管機關於漁業經營之核准時，尚且以得加以限制或附以條件云云，暨同法第二十九條第一項第八款稱：有其他「公共利益之需要」，主管機關得變更或撤銷其漁業權之核准，或停止其漁業權之行使云云足知，以公共利益之需要為理由，殊非執為「否准」換發漁業權執照之正當理由。再查，由被告八十九年二月二十五日八九澎府農漁字第０八三四二號函理由三稱：「 蘇君 經營元福養殖場係於漁業權執照到期後『再續發』期間：：：漁業權執照『停發』後：：：。」等語，亦足認被告確係基於做出變更、撤銷原告漁業權之核准，或停止原告漁業權行使之行政處分。
（六）按區劃漁業權之法定存續期間應為五年（漁業法第二十八條第一項一款），惟原告於七十九年五月間前所申請之漁業權執照存續期間，被告均僅核准每期為「三年」，八十三年二月一日前所核准之漁業權執照存續期間，更縮短為「一年」。足見被告上開核准原告之申請處分所准之漁業權執照存續期間，於法不合，實令原告無法安心經營。詎八十三年八月二十二日被告無視上級機關之釋示及原告十五年來所投資經營之養殖場權益，竟以「馬公市之垃圾無處可倒，亟需使用該處為垃圾掩埋場」等語為由，恣意否准原告之繼續經營申請案，使原告之財產權損失極鉅，嚴重影響原告之工作權及生存權。原告係向被告申請漁業權執照獲准經營，而被撤銷、變更或停止經營之權利，亦係被告所為之，理當由被告負責原告之損失。
（七）原告因被告澎湖縣政府否准原告繼續經營「元福養殖場」之申請所為行政處分致受有如下述之損害﹕
⑴關於馬公市草蓆尾「白沙尾地先」漁塭部分：
①所受損害部分：
１海灘潮間帶建設部分：包括築塭牆用土方計新台幣四百六十萬元，向對外海石牆用角石方計七萬五千元，水泥計十四萬元，碎石方計八萬元，砂土計六萬元，工資計六萬元，租用堆土機、怪手及卡車各一部計五十萬元，種魚池建築舍材料工資（建於海灘）二百萬元，上述合計為七百六十五萬五千元。２陸上設施部分：
含飼料工廠、辦公廳、實驗室及配電房計三十萬元，倉庫三十萬元，孵化池計十五萬元，緊急發電機房十萬元，冷凍庫、儲冰庫機房及冷凍機計七十萬元，電力設施計二十五萬元，淡水供水設施計二十萬元，以上合計二百萬元。
３工作用機件類部分：包括膠筏（含船尾機）計十萬元，絞肉機計二十四萬元，鼓風機計七十三萬四千元，抽水機三十七萬五千元，緊急發電機二十五萬元，餌料拌台機八萬六千元，以上合計一百七十八萬五千元千元。
４養殖魚塭池遭強制拆除時斑節蝦受損部分：含斑節蝦減收數量計一百三十六萬兀，及因不能照計劃出貨銷售所受損價格差額八十六萬元，合計二百二十二萬元。
５以上共計，原告共受有一千三百六十六萬元之損害。②所失利益部分：
原告前經營之「元福養殖場」魚塭池，通常每年可生產石斑魚三千公斤，每公斤利益為二百元，一年計六十萬元；每年可生產鯛類魚三千公斤，每公斤利益為一百元，一年計三十萬元，六年所失之利益共五百四十萬元。
⑵關於馬公市草蓆尾「烏代仔地先」九孔塭池部分﹕
①所受損害部分﹕建於海灘潮間帶之塭池無法使用，受有造價四百二十六萬元之損害。
②所失利益部分﹕原告通常每年可生產九孔六百公斤，每公斤利益為三百元，一年計十八萬元，六年合計所失利益為一百零八萬元。
⑶綜上共計，被告應賠償原告二千四百四十萬元。
二、被告即澎湖縣馬公市公所部分：被告馬公市公所因拆除原告所經營「元福養殖場」之關於馬公市草蓆尾「白沙尾地先」魚塭部分，亦應與另一被告（即澎湖縣政府）連帶負責如前述（八）⑴部分所述之損失，共計一千九百零六萬元。
貳、被告答辯意旨略謂：
一、被告即澎湖縣政府部分：
（一）按「漁業權存續期間如左：：：區劃漁業權五年：：：前項期間屆滿時，漁業權人得優先重行申請。」、「漁業權執照有效期間屆滿時失效。：：：漁業權執照失效時，其漁業權亦同時消滅。」為漁業法第二十八條及同法施行細則第二十二條所明定，而上開規定係「重行申請」，尚須經過有權機關審核核准。
（二）本案「元福養殖場」位於交通部觀光局澎湖風景特定管理籌備處「觀音亭休閒渡假區和遊艇港開發案」地點範圍內，被告惟恐影響該規劃案之開發而否准原告漁業權之申請。區劃漁業權為經營權，非為所有權，漁業法既訂有漁業權期限，被告於漁業權屆滿後否准其繼續申請經營，自無「漁業權」之爭議。又原告於八十四年至八十六年間均未見提出行政救濟，至八十七年間馬公市公所函請拆遷養殖場時，原告始再就補償費事件提出異議，被告為慎重計，亦專案請釋行政院農業委員會，經該會以八十九年三月七日（八九）漁四字第八九二一０六０六五號函釋「漁業法第二十九條：：：得對存在之漁業權進行變更、撤銷：：：其處分造成之損失，由請求處分者或主管機關協調予以補償。：：：本案貴府並未對 蘇進福君 所有之漁業權進行變更、撤銷或停止處分，自無漁業法第二十九條之適用。」被告據以正本或副本方式函知原告，因其未在取得有效漁業權期間遭停止漁業權之行使，不合首揭法條規定之補償要件，被告否准其請，並無不合。
（三）綜上所述，原告起訴為無理由，請求判決駁回原告之訴。
二、被告即澎湖縣馬公市公所部分：
（一）按經訴願程序之行政訴訟，其被告為駁回訴願時之原處分機關。行政訴訟法第二十四條第一款定有明文，查本案原告係對台灣省政府民國八十九年九月二十一日八九府訴二字第一二八四二五號訴願決定不服而提起行政訴訟，依前揭條文，應以原處分機關為被告機關。本案原處分機關乃係民國八十三年二月二十五日八三澎府農漁字第０九五二五號函否准原告漁業權執照申請之澎湖縣政府，故原告訴之聲明第一項被告應為澎湖縣政府，而與馬公市公所無涉，馬公市公所並非適格之被告。
（二）按漁業法第二十八條規定：「：：：漁業權存續期間屆滿時，漁業權人得優先重行申請。」又同法第二十九條第一項規定：「有左列各款情形之一者，主管機關得變更或撤銷其漁業權之核准，或停止其漁業權之行使：：：。」同條第三項規定：「因第一項之處分致受損害者，應由目的事業主管機關或由請求變更、撤銷、停止者，協調予以相當之補償；協調不成時，由中央主管機關決定。」惟漁業法第二十九條，係對現存之漁業權為變更、撤銷、停止者，始有其適用，此經行政院農業委員會（八九）漁四字第八九一二０六０六五號函釋在案。
（三）查原告前自六十八年一月十六日起陸續申請獲准於澎湖縣馬公市俗稱草蓆尾白沙尾地先及同市俗稱草蓆尾烏代仔地先（以下稱「系爭土地」）經營養殖業，其最終請准之漁業權有效期間至八十三年二月二日，其雖於同年月一日曾就漁業權重行提出申請，惟原處分機關澎湖縣政府隨即於同年月二十五日以八三澎府農漁字第０九五二五號函否准其所請，則援引前揭行政院農業委員會（八九）漁四字第八九一二０六０六五號函釋，其既非漁業法第二十九條第一項所指，係對現存之漁業權為變更、撤銷、停止，而是對重行申請漁業權之否准，自無同條第三項予以相當補償規定之適用；原告自民國八十三年二月三日起無權佔用系爭土地至今，更無理由向被告請求補償。
（四）退萬步言，即令本案確有漁業法第二十九條之適用，被告亦非該條第三項規定應協調給予相當補償之機關，蓋漁業法第二十九條第三項應協調予以相當補償者，乃目的事業主管機關，或請求變更、撤銷、停止漁業權者。查被告澎湖縣政府之所以否准原告重行申請漁業權，係因系爭土地已由交通部觀光局澎湖風景特定區管理籌備處規劃為「觀音亭休閒渡假區及遊艇碼頭」，與被告全然無涉，被告馬公市公所自無單獨或與澎湖縣政府連帶對給付金錢予原告之理。末查原告另以被告拆除其所經營「元福養殖場」於被告轄內草蓆尾白沙尾地先魚塭部分，請求一千九百零六萬元之損害賠償亦無理由，蓋系爭土地管理機關乃被告為興建應急垃圾掩埋場，被原告自八十三年無權佔用至今。
（五）綜上所述，原告起訴為無理由，請求判決駁回原告之訴。理由
一、按「有左列各款情形之一者，主管機關得變更或撤銷其漁業權之核准，或停止其漁業權之行使：一、國防之需要。二、土地之經濟利用。三、水產資源之保育。
四、環境保護之需要。五、船舶之航行、碇泊。六、水底管線之舖設。七、礦產之探採。八、其他公共利益之需要。主管機關為前項處分前，應先公告，並通知各該有關之漁業人。因第一項之處分致受損害者，應由目的事業主管機關或由請求變更、撤銷、停止者，協調予以相當之補償；協調不成時，由中央主管機關決定。」漁業法第二十九條定有明文。又「漁業權存續期間如左：一、定置漁業權五年。二、區劃漁業權五年。三、專用漁業權十年。前項期間屆滿時，漁業權人得優先重行申請。」「漁業權執照有效期間屆滿時失效，如需繼續經營，應於期滿前六個月內申請換發。漁業權執照失效時，其漁業權亦同時消滅。」分別為漁業法第二十八條及漁業法施行細則第二十二條所明定。
二、經查，原告自六十八年一月十六日起，即經申請核准於澎湖縣馬公鎮（改制後為馬公市）俗稱草蓆尾「白沙尾地先」及同鎮俗稱草蓆尾「烏代仔地先」經營養殖業，最後一次申請核准之漁業權有效期間至八十三年二月二日止。原告於八十三年二月一日重行申請漁業權執照，為被告澎湖縣政府否准之事實，為原告所不爭執，復有被告澎湖縣政府八十三年二月二十五日八三澎府農漁字第０九五二五號函附卷可稽。查漁業權之取得，須依漁業法第二十八條第二項規定於期限屆滿時重行提出申請，主管機關對該重行提出之申請，應經審慎審核是否予以核准，即具有核准與否之裁量權，並非重行申請即應予以准許，是本件漁業權既經被告澎湖縣政府否准，原告復未提出行政救濟，則該否准案即告確定，從而漁業權自八十三年二月三日起即告消滅。
三、又依漁業法第二十九條規定請求補償者，須以變更或撤銷其漁業權之核准，或停止漁業權之行使為要件，此觀法條之規定甚明，復有行政院農業委員會漁業署八十九年三月七日八九漁四字第八九一二０六０六五號函附卷可參。本件原告之漁業權係因期限於八十三年二月二日屆滿，重行申請被否准，如前所述，即無所謂漁業權行使之變更、撤銷及停止之情形，自無該條規定補償之適用；況且原告對於養殖場之投資，自應審慎評估漁業權之許與否，主管機關既具有裁量權，且又有期間之限制等問題，非於投資後期限屆滿，主管機關即應負補償其損害之責，是原告請求被告等連帶補償其損失，顯屬無據。
四、綜上所述，本件原告就已失效之漁業權主張依漁業法第二十九條規定請求給予補償，被告予以否准，並無違誤，訴願決定予以維持，並無不合。雖被告澎湖縣政府與被告馬公市公所就補償問題，迭有公文往返爭論，惟並不影響本件事實之認定。從而，原告起訴請求被告澎湖縣政府及馬公市公所連帶賠償原告損害，為無理由，應予駁回。至原告其餘主張及被告馬公市公所其餘之答辯核與本件之判斷不生影響，不予贅述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年七月二十四日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官林茂權法官江幸垠法官戴見草右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十年七月二十四日
法院書記官藍慶道