臺北高等行政法院101年度訴字第324號判決

裁判字號：臺北高等行政法院101年訴字第324號判決

裁判日期：民國101年07月17日

裁判案由：國軍老舊眷村改建條例

臺北高等行政法院判決
101年度訴字第324號101年6月26日辯論終結原告 王若麗 被告國防部代表人 高華柱 （部長）住同上訴訟代理人 張靈秀
劉俊男 上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國100年12月14日院臺訴字第1000108579號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告之父 王珍修 為國軍老舊眷村○○○〔中華民國（下同）99年12月25日改制後為○○○〕○○○○（下稱○○○○）原眷戶，於93年10月5日死亡，王珍修之配偶 譚潔芳 於99年
3月25日死亡前未申請承受王珍修之原眷戶權益。原告迄99年7月8日始檢具國軍老舊眷村改建權益承受申請三聯單（甲聯）等資料，申請承受王珍修原眷戶權益。被告以99年11月3日國政眷服字第0990014953號書函復原告，王珍修之配偶譚潔芳未依行政程序法第131條第1項及辦理國軍老舊眷村改建注意事項（下稱改建注意事項）貳之十七規定之5年請求權時效之規定，申請承受王珍修原眷戶權益，已喪失權益承受資格，而否准原告辦理承受王珍修原眷戶權益（下稱前處分）。嗣被告依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第5條及改建注意事項貳之十七規定，於100年8月2日以國政眷服字第1000010901號函原告，註銷原眷戶王珍修之眷舍居住憑證（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告母親譚潔芳久臥病榻，自90年起至99年1月因老年失智及憂鬱症連續前往○○醫院就診，經○○醫院診斷出除上述症狀外，另患有巴金森氏症（椎體外症候群），依據○○醫院100年4月19日所開診斷證明：「病人日常生活
仰賴家屬照料，亦屬實」可證明譚潔芳於93年王珍修去世至98年10月5日間已喪失行動能力，智能惡化，生活不能自理，承受眷舍居住權事宜亦不能自理，參照臺灣高等法院臺中分院98年重訴更（一）字第3號裁判：「……原告主張其因車禍後喪失意識，故不可能知有損害及賠償義務人，是以請求權時效不應自94年4月18日起算，自屬有據……」，譚潔芳既自90年起已患有失智症，即不可能理解自王珍修往生後5年內須辦理權益承受，依上述裁判意旨，其請求權時效不應自93年10月15日起算，原告長期在外就業，於父喪後，母親又無自理行為之能力，迄至辭去工作為其亡母處理遺產時，始經友人提醒辦理權益承受，故請求權時效應自原告成為譚潔芳繼承人時起算。故有關眷舍居住權益承受之5年時效，應自譚潔芳往生，原告成為繼承人時起即99年3月25日起，起算5年，始屬公平合理。
（二）查眷改條例第5條第1項配偶承受原眷戶權益之規定，並無未遵期申請承受即喪失權益之法律效果，亦未授權主管機關頒布行政命令加以規範之明文，改建注意事項貳之十七規定逾越母法範圈，且增加母法所無之限制，有違授權明確性及法律保留原則，且未經公告之合法程序，亦有違信賴保護原則。
（三）被告及所屬機關未踐履宣導，致眷村居民及辦理眷村改建事宜之自治會長疏於輔導眷戶有關權益承受之規定，惟眷村改建屬自治會之主要業務，其亦承認因失職未主動輔導譚潔芳辦理承受王珍修之原眷戶權益，致原告之眷舍遭註銷。原告既自知悉時起已依國軍老舊眷村改建原眷戶死亡權益承受作業規定聲明承受，應無罹於時效而喪失承受原眷戶權益情事。
（四）眷舍居住憑證係被告本於原眷戶之軍人身分所發給，使原眷戶取得居住眷舍之權利，為既得權之一種，與原眷戶之配偶或子女是否因特定身分關係而得承受原眷戶依眷改條例所享有之權利應屬二事，兩者無必然關聯，非得謂原眷戶之配偶或子女已無從承受原眷戶權益，即生得撤銷原眷戶眷舍居住憑證之當然結果，原處分顯有違誤。
（五）並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯則以：
（一）按「（第1項）原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。（第2項）前項子女人數在二人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡之日起六個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益，逾期均喪失承受之權益。但於中華民國八十五年十一月四日行政院核定國軍老舊眷村改建計畫或於本條例修正施行前，原眷戶與配偶均死亡者，其子女應於本條例修正施行之日起六個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益。」為眷改條例第5條第1、2項所明定。因此，關於眷村改建之權益，原為原眷戶享有，如原眷戶死亡，則由其配偶承受，原眷戶與配偶均亡故，方得由子女協議一人承受。故倘若原眷戶之權益已喪失，或其配偶未請求權益承受，致因罹於時效而消滅，則原眷戶配偶死亡後，其已不存在之權益，自亦無由其子女辦理承受之可能。果如此，原眷戶或其權益承受人既已無參與改建之權益，則原眷戶受核配進住眷舍之居住憑證，自應註銷收回，此乃原眷戶權益喪失之當然結果。是以，改建注意事項第貳之十七明定「原眷戶死亡，無合法承受人或協議權人在二人以上無法於法定六個月期間內辦理權益承受者，應由軍種單位呈報主管機關註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益；原眷戶死亡，其配偶或獨子（女）自依法得承受之日起，逾行政程序法第13
1條所定請求權時效，未向主管機關提出申請權益承受者，亦同。」被告因原告對於否准其權益承受之決定，並無意見，遂本於上開規定，因而註銷王珍修之居住憑證，即於法有據。
（二）另按公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅，為行政程序法第131條第1項定有明文。而改建注意事項貳之十七規定「原眷戶死亡，無合法承受人或協議權人在二人以上無法於法定六個月期間內辦理權益承受者，應由軍種單位呈報主管機關註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益；原眷戶死亡，其配偶或獨子（女）自依法得承受之日起，逾行政程序法第一百三十一條所定請求權時效，未向主管機關提出申請權益承受者，亦同。」是以，原告向被告申請承受王珍修原眷戶之權益時，被告經審理後，認為依法王珍修之配偶譚潔芳，應於王珍修死亡時請求承受權益，方有嗣後由原告承受權益之可能。然王珍修於93年10月5日死亡，譚潔芳至遲於98年10月5日應向被告申請承受王珍修權益，然譚潔芳並未向被告為申請，其原得承受之權益，即因罹於時效而消滅。嗣後譚潔芳於99年3月25日死亡，雖由原告向被告申請承受權益，而此際譚潔芳得承受之權益早已罹於時效，自無可能因原告之申請，而忽然變為有效。更遑論原告對於否准其權益承受之處分，因未提出訴願而告確定，是以，被告依法自應註銷王珍修之居住憑證，並無疑問。
（三）眷改條例係經立法院通過，總統公布施行之法律，該條例於85年2月5日制定公布時，其第5條第1項即規定原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。是原眷戶權益，係以原眷戶為主體而專屬原眷戶所有，原眷戶之配偶及其子女僅有於原眷戶死亡後，依同條規定申請承受原眷戶權益之權利，況該條例並未規範被告或所屬各單位負有通知權益承受人申辦承受權益之義務，且當事人若未自行提出權益承受之申請，被告實無從得知原眷戶或其配偶死亡之事實，更無主動通知原眷戶之配偶或子女辦理權益承受之可能。因此，本件原告之母於生前既因未曾依據眷改條例之規定辦理權益承受，致其請求權罹於時效而消滅，且原告對於被告曾否准其本於子女身份請求權益承受之決定，亦無任何異議，致該行政處分因確定，則表彰王珍修原眷戶資格之居住憑證，自亦失其效力，已無存在之必要，被告依法自應予以註銷。
（四）並聲明求為判決：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本院判斷：
（一）按眷改條例第2條第1項規定「本條例主管機關為國防部。」第5條第1項及第2項前段規定「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」「前項子女人數在二人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡之日起六個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益，逾期均喪失承受之權益。」改建注意事項貳之十七「原眷戶死亡，無合法承受人或協議權人在二人以上無法於法定六個月期間內辦理權益承受者，應由軍種單位呈報主管機關註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益；原眷戶死亡，其配偶或獨子（女），自依法得承受之日起，逾行政程序法第一百三十一條所定請求權時效，未向主管機關提出申請權益承受者，亦同。」而原眷戶權益承受之規定，係屬公法上請求權，於行政程序法施行後，自有該法第131條關於公法上請求權時效規定之適用，上開改建注意事項僅係重申法律之規定，提醒行政機關內部辦理人員注意，並未增加法律所無之限制。且眷舍居住憑證僅係核配眷舍之證明文件，依眷改條例第3條第2項規定領有眷舍居住憑證之國軍老舊眷村住戶固得取得原眷戶資格。惟眷改條例所規定原眷戶得享有申購依該條例興建之住宅及領取輔助購宅款之權益，為一身專屬權，專屬於原眷戶本人所有，不得為繼承之標的，亦非既得權。至該條例所定原眷戶死亡時，由配偶優先承受其權益，原眷戶與配偶均死亡者，亦由其子女承受其權益，亦係本於照顧原眷戶之立法目的，從而兼及其遺族所設，乃該條例賦予原眷戶配偶或其子女之公法上權利，並非繼承原眷戶之遺產。如原眷戶已死亡，又無人合法承受其權益時，基於管理之需要，自應註銷眷舍居住憑證，改建注意事項乃為辦理國軍老舊眷村業務細節性、技術性規定之行政規則，上開規定經核尚無違反法律保留原則或誠信原則，行政機關據以行政，應予尊重。原告主張上開改建注意事項違反法律保留原則、誠信原則及眷舍居住憑證為既得權之一種，與得否承受原眷戶權益無必然關聯云云，容有誤會。
（二）復按「行政處分除自始無效外，在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在。又有效之先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分時，則該先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效力。再者，當事人如以後行政處分為訴訟客體，而非以有效之先前行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則該先前行政處分之實質合法性，並非該受訴行政法院審理之範圍。」（最高行政法院97年度判字第1086號判決參照）。
（三）查原告之父王珍修為○○○○原眷戶，於93年10月5日死亡，王珍修之配偶譚潔芳於99年3月25日死亡前未申請承受王珍修之原眷戶權益。原告迄99年7月8日始檢具國軍老舊眷村改建權益承受申請三聯單（甲聯）等資料，申請承受王珍修原眷戶權益。被告以前處分函復原告，王珍修之配偶譚潔芳未依行政程序法第131條第1項及改建注意事項貳之十七規定之5年請求權時效之規定，申請承受王珍修原眷戶權益，已喪失權益承受資格，而否准原告辦理承受王珍修原眷戶權益等情，有戶籍謄本（見原處分卷）及前處分（見本院卷第66頁）在卷可稽。而原告並未對前處分（即否准其承受王珍修原眷戶權益之行政處分）提起訴願，此有行政院法規會101年6月19日院臺訴字第1010037745號函附卷可參（見本院卷第67頁），足見該否准原告承受王珍修原眷戶權益之行政處分已告確定。
（四）查前述否准原告承受王珍修原眷戶權益之行政處分既已確定，依前開說明，該行政處分即已生存續力及構成要件效力，該處分之相對人即本件原告、原處分機關即本件被告及法院均受其拘束；且否准原告承受王珍修原眷戶權益之行政處分既非本件之訴訟客體，其實質之合法性並非本院審理之範圍，是原告爭執應自其母死亡時起算申請承受權益之5年時效、被告及所屬機關失職未踐履宣導一節，並非本院所得審究。
（五）再按原眷戶權益乃基於眷改條例所創設者，並非主管機關以行政處分所形成，註銷眷舍居住憑證之處分固係不利於原告之行政處分，然原眷戶權益既非授予利益之行政處分，則其註銷處分，尚難認屬授益行政處分之廢止而應適用行政程序法第124條所規定之2年除斥期間（最高行政法院101年度判字第7號判決參照），併此敘明。
（六）從而，依已確定之行政處分，原告既已無法承受原眷戶王珍修之權益，原處分註銷原眷戶王珍修之眷舍居住憑證，於法即無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件撤銷訴訟，請求撤銷原處分及訴願決定為無理由。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。中華民國101年7月17日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官王立杰
法官楊得君法官洪慕芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國101年7月17日
書記官陳又慈