最高行政法院99年度判字第395號判決

裁判字號：最高行政法院99年判字第395號判決

裁判日期：民國99年04月22日

裁判案由：採購

最高行政法院判決
99年度判字第395號上訴人甲○○○被上訴人臺灣電力股份有限公司新營區營業處代表人乙○○訴訟代理人 陳玫瑰 律師
陳君漢 律師上列當事人間採購事件，上訴人對於中華民國97年5月8日高雄高等行政法院95年度訴字第250號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人提供臺南縣○○鎮○○段○○○○號土地1筆〔採購代號編為丁(Ｇ)地〕參與被上訴人辦理之「鹽水配電變電所用地」採購案（下稱系爭採購案），因不服被上訴人民國92年4月25日所為決標結果，向被上訴人提出異議，經被上訴人於同年6月6日以電業字第09205000511號書函駁回上訴人之異議。上訴人不服，向行政院公共工程委員會（下稱公共工程委員會）提出申訴，經該會以92年12月25日訴92292號審議判斷將原異議處理結果撤銷。嗣被上訴人重為異議結果，於93年6月9日以D新營字第09306060621號函仍維持原決標結果之處置；上訴人不服，再提起申訴，經遭審議判斷駁回；遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：被上訴人於系爭採購案未成立評選委員會，且評選項目及評分比率未事先明定於招標文件中，均有違政府採購法及最有利標評選辦法之規定；又被上訴人所列各項評比項目中，地價因素未考慮位置、土地分區、市價、公告現值，配電因素漏列配電成本表等事項，明顯違法不公；再者，依協商地價情形，上訴人最先辦理議價，顯然上訴人所有土地評選應列序位第一等語，求為判決撤銷申訴審議判斷及原處分，被上訴人應作成決標上訴人提供徵選之臺南縣○○鎮○○段○○○○號土地之行政處分。
三、被上訴人則以：系爭採購案得標廠商 黃守義 所提供之臺南縣○○鎮○○段271、272、273、274、275地號等5筆土地〔採購代號編為丙（Ｅ）地〕在各項評比結果上（包括地價因素、輸電因素、配電因素、土地使用分區因素等），列為第1順位，且得標廠商所提供土地之總價僅為新臺幣(下同)30,012,500元，亦遠比上訴人所提供之丁(Ｇ)地54,174,900元，相差2千4百餘萬元之巨額差異。故被上訴人基於維護採購效率、公共利益及得標廠商之利益，就系爭採購維持原決標結果，並無任何不法等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)系爭採購案經被上訴人評選後決定購買訴外人黃守義所提供之丙(Ｅ)地，業於92年4月15日辦理決標，由被上訴人與黃守義簽訂買賣契約，黃守義並於93年2月10日將上開土地所有權移轉與被上訴人，有土地登記簿謄本附卷可稽，足見系爭採購案業已執行完畢，縱經審議或審判之結果，亦無從補救或回復，經審判長行使闡明權後，上訴人仍堅持原訴訟類型，是上訴人請求撤銷被上訴人所為維持原決標結果之處分，並請求被上訴人作成決標上訴人提供徵選土地之行政處分，自屬欠缺權利保護必要。(二)縱認上訴人之請求具備權利保護必要，然查公共工程委員會訴92295號審議判斷係以：「系爭招標文件之『用地應徵須知』第4條有關勘選評估及決選原則，明定土地價格為勘選評估項目之一；該『用地應徵須知』第6條稅費負擔，亦明定『土地增值稅由賣方負擔』。……由此可知，各投標廠商之投標價格，對於其是否取得決標，具有關鍵因素，而土地增值稅係由招標機關或由投標廠商負擔，當然影響投標價格之數額，其關緊要。被上訴人於91年5月招標時，應徵須知既已明定土地增值稅由賣方（即投標廠商）負擔，則被上訴人在91年10月及l2月間依序與各適合需要之廠商進行議價時，始告知本案依規定免徵土地增值稅，並於協商紀錄中同意如需繳納亦由買方（即被上訴人）負擔，係屬變更招標文件之內容，招標機關卻仍予決標，顯屬違本法第48條規定第1項第1款之規定。……」為由，而撤銷原異議處理結果。公共工程委員會前開審議判斷作成後，被上訴人確認本件得標廠商辦理其土地過戶登記予被上訴人時，無須繳納增值稅，有得標廠商黃守義土地增值稅免稅證明書附卷可稽，故對上訴人而言，其所提供之土地原具有免徵土地增值稅之議價優勢已不存在，且又因得標廠商提供之土地在其他各項評比結果上，均為第l順位，被上訴人基於維護採購效率、公共利益及得標廠商之利益，而決定就系爭採購仍維持原決標結果，揆諸前揭規定，並無不合，上訴人指稱被上訴人於重為處分時，應以其為決標對象，尚屬無據。
(三)上訴人主張系爭採購案未依法成立評選委員會，違反最有利標評選辦法之規定云云；惟查「臺電公司購置鹽水配電變電所用地應徵須知」壹、4、勘選評估及決選原則載明：「依實地勘查結果，就變電所設置、輸配電線路進出等技術面、民情面、土地價格、各項施工成本及費用等作效益分析及初步協商後，訂定底價，以最適合需要者逕行議價及決標。」故本件採購係依據政府採購法第22條第1項第11款及機關指定地區採購房地產作業辦法第3條規定，經依所需條件公開徵求，勘選認定適合需要者後，採限制性招標方式辦理，並非最有利標之採購，且公共工程委員會所編印之最有利標作業手冊就機關指定地區採購房地產作業辨法辦理房地產勘選之作業程序設有下列附註規定：「本作業係依所需條件公開徵求勘選認定需要者，因非屬評選，無採購法第94條之適用，故毋需成立採購評選委員會。」故被上訴人就本件採購未依最有利標評選辦法成立評選委員會，而僅成立購地評估小組以進行土地之勘選，尚難謂有違反政府採購法令，是上訴人此之主張，並無足採。(四)再者，系爭採購案共16筆土地參與投標，被上訴人依據「臺電公司購置鹽水配電變電所用地應徵須知」所定之勘選評估及決選原則規定，勘選出10筆適合需要之土地且按適合需要評比序位後，依序與各土地所有權人進行議價。按被上訴人據以勘選用地之綜合評比項目為地價因素（30%）、輸電因素（25%）、配電因素（25%）、土地使用分區因素（20%）等4項，被上訴人雖未將該4類項目明定於招標文件中，惟據被上訴人陳稱本件之評分基礎係依變電所設置、輸配電線路進出之技術面、民情面、土地價格、各項施工成本、費用等相關效益分析之數據或結果，整合成該4項評分項目，被上訴人並提出所有參與投標土地之勘查紀錄，其中每一筆土地就技術面、民情面、土地價格、各項施工成本、費用等事項，均詳細記載其評估結果，足見被上訴人於勘選評估時，確實已依招標文件上所述各項為效益之分析，況查，該評選項目之評比結果，係決定被上訴人與廠商議價之先後序位而已，與最有利標之評比結果係決定得標廠商之依據，仍屬有間，故本件之評選方法雖得準用最有利標評選辦法，但兩者決標方式終究不同，尚難以招標文件未明訂前述4類評比項目，即認已屬違反政府採購法或其相關法令之規定。(五)又查系爭採購案係依據臺電公司公布之「變電所勘選用地綜合評比表」之規定進行評選，該評比表之內容包含變電所需求概況、土地坐落情況、可行性分析及適用地綜合評比，其中綜合評比項目為地價因素、輸電因素、配電因素及土地使用分區因素，該4項因素係依變電所設置、輸配電線路進出之技術面、民情面、土地價格、各項施工成本及費用等相關效益分析之數據或結果整合而成，足見應徵土地之位置、土地分區、市價、公告現值等因素均已列入評選參考，至於輸電因素係因考量預估成本、供電之可靠度、品質等均係以環路規劃供電，而由臺電公司系統規劃處及輸工處南區施工處專業人員就各應徵地依引接方式、線路長度、線路成本等項目予以評比，又變電所之設置位置與供電品質有關，土地使用分區係決定土地是否能蓋變電所之主要因素，被上訴人列入評選考量，並無上訴人所謂不公平之情形。次查，有關系爭採購案勘選用地綜合評比表，係由臺電公司所屬各單位派員進行勘查後，將勘查情形納入統計所得之結果，上開評比結果業經臺電公司購地評估小組第72次會議審議通過，並陳總經理核定，足見系爭採購案之評選均依相關規定辦理，上訴人主張被上訴人所列各項評比項目明顯違法不公云云，並不足採。(六)另上訴人主張：依協商地價情形，上訴人最先辦理議價，顯然上訴人所有土地評選應列序位第一云云。查被上訴人雖以勘選用地之評比結果決定被上訴人與廠商議價之先後序位，然在實務上辦理議價，仍須配合各投標廠商之時間，故上訴人雖係第一位辦理議價，並不表示其所提供之土地係最適合需要者，且上訴人提供之土地在綜合評比結果上，為第3順位，非第1順位，有鹽水一次配電變電勘選用地綜合評比表附卷可稽，是上訴人主張其評選應列序位第一云云，尚難採據。因認上訴人之訴為無理由，而將原申訴審議判斷及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院按：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第4條第1項、第5條定有明文，可知提起撤銷訴訟或課予義務訴訟，均須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟之利益為前提。倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益。而此種權益保護必要之要件，屬於狹義的「訴的利益」之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障（本院90年6月份庭長法官聯席會議參照）。再查，撤銷訴訟之目的在於撤銷違法之行政處分，以保障人民不受違法之行政處分繼續侵害。如在訴訟進行中，該處分因已執行完畢而不復存在，無從以提起撤銷訴訟而達上開目的，自應認該訴訟欠缺權利保護之必要。至司法院釋字第213號解釋所闡釋當事人因行政處分之撤銷而有可回復法律上利益時，仍應許其提起或續行訴訟之見解，應係指當事人得於訴訟中為訴之變更或另行提起確認之訴合併請求損害賠償，或逕行提起一般給付訴訟。良以現行行政訴訟法於89年7月1日施行後，已增加確認之訴及給付訴訟等訴訟種類，其第6條第1項後段所定「其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同」，已明示對於已執行完畢而消滅之行政處分，如原告有即受確認判決之法律上利益者（包括司法院釋字第213號解釋所釋當事人因行政處分之撤銷而有可回復法律上利益時），得提起確認之訴以資救濟。如當事人對已執行完畢而無從撤銷之行政處分，仍提起撤銷訴訟或課予義務之訴，顯無從因該訴訟而取得排除該違法行政處分之判決，法院應認該訴欠缺權利保護要件而以判決駁回之。經查，系爭採購案經被上訴人評選後決定採購訴外人黃守義之土地，業於92年4月15日辦理決標，由被上訴人與訴外人黃守義簽訂買賣契約，訴外人黃守義並於93年2月10日將上開土地所有權移轉與被上訴人，足見系爭採購案業已執行完畢，乃原審本於職權調查審認之事實，且為兩造所不爭，自得執為本院判決之基礎。則系爭採購案既經執行完畢，縱經審議或審判之結果而獲致不同之結論，亦無從補救或回復，本件上訴人起訴後，於97年4月24日言詞辯論期日經原審審判長行使闡明權並曉諭上訴人系爭採購案業已執行完畢，上訴人應變更訴之聲明或訴訟類型，方能達起訴目的。惟上訴人仍堅持原訴訟類型，是原審以上訴人請求撤銷被上訴人所為維持原決標結果之處分，並請求被上訴人作成決標上訴人提供徵選土地之行政處分，欠缺權利保護必要為由，而予駁回，於法即無不合。至於上訴人其餘實體之主張，原判決逐一論駁，雖屬贅述，與結論則不影響。上訴人提起本件上訴，對原判決以其起訴欠缺權利保護要件而駁回其訴之部分，未置一詞，其餘述稱各節，亦無非重述為原審所不採之陳詞，其上訴難謂有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年4月22日
最高行政法院第五庭
審判長法官黃璽君
法官曹瑞卿法官鄭忠仁法官吳東都法官陳金圍以上正本證明與原本無異中華民國99年4月23日
書記官王福瀛