高雄高等行政法院97年度訴字第442號判決

裁判字號：高雄高等行政法院97年訴字第442號判決

裁判日期：民國97年09月16日

裁判案由：徵收補償

高雄高等行政法院判決
97年度訴字第442號原告甲○○
乙○○丙○○被告高雄縣政府代表人丁○○縣長訴訟代理人己○○
庚○○上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國97年3月28日台內訴字第0970048952號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告甲○○及乙○○經合法通知未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告之聲請，此部分由其一造辯論而為判決，合先敘明。
二、事實概要：緣原告共有坐落高雄縣○○鄉○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地），面積157.84平方公尺，經被告於民國96年10月17日府地權字第960240186號公告徵收作為交通部公路總局辦理臺一線鳳山至屏東段381k＋473-382k＋250.8拓寬改善工程用地。原告對地價補償有異議，於公告期間提出異議書，請求依95年度之公告土地現值加4成計算地價補償費。被告提交高雄縣地價及標準地價評議委員會（下稱地價評議委員會）以96年12月27日96年第4次會議復議作成決議：「大寮鄉第15、16及568區段96年公告土地現值復議維持分別為每平方公尺33,000元、35,000元、26,270元，照案通過。」被告乃於97年1月10日以府地權字第0970013184號函復原告。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）被告及訴願機關內政部認系爭土地之公告土地現值由每平方公尺52,000元，調降為每平方公尺35,000元，係基於合理反映地價動態及並經調查搜集地價動態詳情，以系爭土地依96年徵收當期之公告土地現值加3.5成後，作為徵收之補償，已達一般正常交易價格云云。然依撰寫人高雄縣政府地政局 傅秀梅 、洪文雀、 鄭一仁 所撰：「高雄縣95年第1、2、3、4季之地價動態」中，有關系爭土地所在地之高雄縣大寮鄉部分，敘○○○鄉○○○路（請見起訴狀所附地圖，該路與本件徵收之原告土地極為接近）○○○鄉○○路連接高架陸橋通車後，帶動光明路延線及周邊土地交易價格在平穩中成長，由於捷運主機廠施工進度順利．．．並吸引建商路續在後庄段、翁公園段（按即為拓寬臺一線所徵收全部土地所在地段）等地區推出興建個案，銷售情行良好，另本鄉工業區○○○區○○道路便利性，其價格仍維持平穩成長」等語，是被告所屬人員經實際調查結果，自承系爭土地附近，土地價格維持平穩成長。又上開人員另撰「高雄縣96年度四季之地價動態」報告，其第一季之報告稱：○○○鄉○○○○○路一帶，位於高雄市、屏東地區、鳳山市．．．交通必經之道，大寮後庄、中庄地區鄰近鳳山市及捷運站，且有公共工程進行開闢，諸多優勢條件吸引建商投入，陸續推出成屋銷售，銷受成績良好．．．」等語。其第二季之報告稱：「大寮鄉後庄、中庄地區位於連接高雄市、鳳山市○○○市○○○○道上，近年來因捷運站之興建及公共工程相繼完成，吸引建商持續對該地區投資，位於鳳屏一路上與四維路之間的東京市近百棟開發案，大致銷受狀況良好，大寮鄉．．．大部分地籍已整理完畢，道路設施完備，農地價格仍處高檔位置。」等語。其第三季之報告稱：「．．．目前中庄、後庄之鳳屏一路正計劃徵收，開闢40米之道路，此地區因接近鳳山市、屏東市及後庄火車站，具有優勢之條件，吸引建商陸續推出成屋，銷受情況不錯，．．．其他地區．．．其土地交易價格仍維持平穩。」等語。其第四季之報告稱：「40米鳳屏一路中庄部分計劃道路已徵收完成，準備開闢作業，若開闢完成，從高雄經中庄至屏東之交通應可流暢，區域因素條件佳，預期能帶動地方繁榮，．．．目前大寮鄉．．．土地交易價格維持平穩發展。」等語。由上述被告所屬地政局所撰「高雄縣95年度四季之地價動態」及「高雄縣96年度四季之地價動態」報告配合以觀，顯然係實際調查高雄縣境內之各鄉鎮之實情所撰寫而成，其可信度自較被告處分書僅依書面為之者為高。95年至96年度系爭徵收土地所在之大寮鄉之土地價格，均顯示維持平穩發展，不見有衰退之情形，再配合下述四所述內政部公布之96、97年之高雄縣97年度之「公告土地現值調幅」分別調升「0.64%」、「1.19%」以觀，被告將系爭徵收土地之公告現值從95年度之52,000元，於96年度大降為35,000元，一年之內大降17,000元，降幅為32.69%，其不合理，昭然若揭，被告之處分不符現實狀況，自不足採。
（二）被告認徵收補償地價已接近一般正常交易價格，惟所謂「一般正常交易價格」究為多少，被告稱系爭土地所屬之第16區段土地之一般正常市價約為每平方公尺45,000元云云，並舉大寮鄉地政事務所職員戊○○為證。茲據證人於準備程序稱○○○鄉○○○段○○○○○○○○號於95年6月間交易、磚仔2351-6、2351-8地號於94年12月間有交易，結證有實際買賣，並當庭供證所謂之「交易金額」云云。惟該證人所稱之交易金額，僅提出「土地增值稅（土地現值）申報書」為證，並未據提出買賣當事人間之「買賣契約」為證，其上所載之金額，並非買賣當事人間之「實際買賣金額」，洵不足採信。按一般民間不動產之交易情形，買賣雙方除訂立「買賣契約」（即俗稱之私契）外，為節稅起見，向主管機關申報納稅，均另外以「不動產移轉契約」（即俗稱所謂「公契」）向主管機關申報，而此之「公契」上之「買賣金額」，係以「公告土地現值」或與之相接近之金額，作為申報買賣價格，而非以實際之交易價額作為申報買賣價格，此為眾所皆知之事實，無庸原告舉證。以該證人所提出○○○鄉○○○段○○○○○○○○號為例，其所提出之「土地增值稅土地現值申報書」記載，該筆土地係於95年6月間之申報移轉現值為23,000元，而該土地之95年度之「公告土地現值」亦恰為23,000元，顯然「土地增值稅土地現值申報書」申報移轉現值，完全依該土地之「公告土地現值」而為申報，至臻明確。從而，土地之「實際之交易價額」與向主管機關「申報買賣價額」，二者之間必然有相當大之差距，故該證人之證言，要難作為有利於被告認定之依據。
（三）證人戊○○所○○○鄉○○○段○○○○○○○○號土地，並不在本次土地徵收之列，該土地係○○○鄉○○○段3855地號分割而來，而另筆被徵收○○○鄉○○○段3855-85地號土地，亦同屬○○○鄉○○○段○○○○○號分割而來，該二筆土地之土地公告現值分列如下：3855-56地號（非徵收土地）0000-00地號（徵收土地）93年度每平方分尺分別為23,000元、53,000元；94年度每平方公尺23,000元、52,000元；95年度每平方公尺23,000元、52,000元；96年度每平方公尺22,000元、35,000元，有高雄縣土地公告現值查詢系統查詢結果表可證。該二筆土地同屬分割自3855地號，而3855-56地號位○○○鄉○○村○○路○○○號，然被徵收之3855-85地號則○○○鄉○○村○○○路上（即省道臺一線之大馬路上，亦即在原告所有坐落之鳳屏一路房屋之左前方），不在徵收之列之3855-56地號土地，其95年及96年之土地公告現值相較，僅減少1,000元，減少幅度為4.3%；而在徵收之列之3855-85地號土地，95年及96年之土地公告現值相較，大降17,000元，降幅超過32.69%，兩者相較，未被徵收且較偏僻之翁公園段3855-56地號，於同一時段降幅為4.3%，位在鳳屏一路上較為繁榮之被徵收之翁公園段3855-85地號降幅卻超過32.69%，其差異之大，除為徵收故意降其幅度，實無任何理由。
（四）被告處分及訴願決定之理由，與首揭內政部於網站所公布之「歷年公告土地現值調幅」表示調幅，自相矛盾，而不可採。依內政部於網站所公布之「歷年公告土地現值調幅」表，高雄縣公告土地現值在95年度調升0.62%，96年調升0.64%，97年調升1.19%，是在徵收之96年度，高雄縣「公告土地現值調幅」為調升0.64%。公告土地現值調幅既為調升，系爭土地於96年度竟大幅調降32.69%，其理由為何，未見被告或訴願機關內政部於其處分或訴願決定書中略置一詞，僅空言謂依法律之規定及依法定之程序，完成公告土地現值之評定及復議，未說明使人能信服之理由。
（五）系爭土地位在臺一線省道鳳屏公路之路邊，而鳳屏公路為鳳山往屏東主要之唯一大道，原路幅已屬寬闊，除四線之汽車車道外，其旁尚有二線慢車道，本即為寬廣之省道，徵收系爭土地作為臺一線之道路用，如經拓寬，即成為40米之寬敞省道，自非一般之鄉縣可比，每日車水馬龍，尤其上下班時間，壅塞異常，此為眾所週知之事實，即使在北部，亦常藉由收音機收聽到警察廣播電臺有關鳳屏路塞車擁擠之路況報導，由此亦可證明系爭土地所在之鳳屏公路交通之重要性，實非一般之其他路段相提並論，被告竟將系爭之徵收土地劃歸其所謂○○○鄉區○○○○路線價區段），其不合理，彰彰明甚。又系爭土地所在之省道臺一線鳳屏公路為高雄縣鳳山通往屏東市○○○○道，已如上所述，道路兩旁商店林立，有銀行（企銀）、學校（樂育高中、和春技術學院、後庄國小、中庄國中小學）、醫院及各種商店，經濟繁榮，數年來非但並無衰退，反而益發榮盛。何況將於本年8月通車之高雄捷運橘線即經過系爭土地之旁，而其主機場即設於相鄰之高雄縣大寮鄉前庄村，而該捷運橘線即將於本年通車後，在可預期之短期將來，必帶動此一地區之繁榮，附近土地地價必然直線高漲，是本件徵收土地價額之上揚，當屬必然，而地價評議委員會竟作出與現實環境完全相反之評議，復於原告聲請復議時，不依現況發展之實際情形加以更正，作出維持原評議之決議，令人難以理解。又同一路線之鳳屏公路近高屏橋部分早於87年間，即被徵收並拓寬作為道路使用，當時原告所共有之高雄縣○○鄉○○村○○○段○○○○○○○號土地亦被徵收，係以公告現值每平方公尺53,200元加4成為徵收補償標準，此為被告不可否認之事實。
僅因與之相連接之系爭土地（原稱為磚仔段1091-1地號，嗣地籍圖重測改為後庄段1082地號），當時未被一起徵收，始造成此道路壅塞之結果。系爭土地既非○○○鄉○道路可比，豈有為了徵收而於96年將公告土地現值大降3成再行徵收之理。其將系爭徵收土地劃「屬一般路○○區段」，其依據之上述理由，僅泛稱「依其土地使用限制、交通運輸、自然條件、土地利用現況及其他影響地價因素，劃屬為第16地價區段」等語，惟上述理由空泛無具體之內容，況本件所徵收之全部土地，均係在臺一線之道路鳳山往屏東之寬廣之「省道臺一線鳳屏公路」兩旁，地形平坦，交通運輸方便，自然條件極佳，土地利用現況或為空地（原告所有被徵收之土地即為空地），或其上為有簡單房屋（地上物已一併徵收，目前已因徵收而拆除），被告竟將系爭土地劃「屬一般路線價區段」，其理由應屬牽強而不合理，難昭折服。
（六）被告最遲於95間即開始徵收之作業程序，而於96年之徵收年度故意將系爭土地之土地公告現值每平方公尺由95年52,000元，降為35,000元。土地之徵收有法律規定之一定程序，而徵收經費必須編列預算，經過層層審核，是本件土地既係在96年10月17日經被告以府地權字第0960240186號公告徵收，則必須在95年即開始作業，並編列預算，此乃必然。再徵之交通部公路總局第三養護工程處里嶺工務所，未列日期文號之致立法委員 林岱樺 服務處函說明第2點稱：「該路段係臺一線381k＋473至382k＋250.8段（原告按即本件系爭徵收之路段）．．．本（95）年度未核列預算，明（96）年度中央核列3.61億元．．．」足見本件系爭路段之徵收，政府有關單位已於95年即開始作業，並非於96年才開始計劃徵收。而被告竟於96年之徵收年度，將本件系爭徵收土地之公告現值，由每平方公尺52,000元，降為35,000元，降幅逾32.69%，顯然為徵收而變相故意大降土地之公告現值。
（七）系爭土地公告現值自88年至91年共6年間，土地公告現值並無任何調降或調升，雖自92年起每年略有調降，但自88年至95年共8年間，系爭徵收土地僅降4,000元而已，平均每年調降約只400元而已，而94年及95年連續2年，並未調整，均為52,000元，但95年至96年，大幅調降17,000元，降幅超過32.69%，顯然違反比例原則、公平正義原則及衡平原則。就系爭土地87年至96年之公告土地現值與內政部於網站所公布「歷年公告土地現值調幅」表，對照比較。「公告土地現值」「歷年公告土地現值調幅」87年為57,000元、2.00；88年為57,000元、0.62；89年為57,000元、-0.69；90年為57,000元、-10.23；91年為57,000元、-3.38；92年為56,500元、-0.63；93年為53,000元、-9.57；94年為52,000元、-1.57；95年為52,000元、0.62；96年為35,000元、0.64；97年為35,000元、1.19。由上對照表以觀，雖90年至94年之高雄縣之土地公告土地現值調幅略降，但系爭土地之公告土地現值並未大幅降低，其中92年至93年「調幅」降9.57%，然公告土地現值僅降6%而已「計算式：（00000－00000）÷56500＝0.06」，而95年至96年土地公告現值竟大降32.69%。又自95年起，公告土地現值「調幅」即開始上揚，徵收當年即96年之公告土地現值「調幅」亦為調升0.64，97年則更調升1.19，公告土地現值「調幅」既然調升，何以96年之土地公告「現值」不升反降，自不符比例原則、公平正義原則及衡平原則。
（八）又與系爭土地同屬後庄村之高雄縣○○鄉○○村○○段○○○○○號及0062地號之土地公告現值如下，以之與原告所有之後庄段1082地號之土地公告現值作一比較。民新段0041地號及民新段0062地號93年8,300元；94年8,200元；95年9,900元；96年9,900元。民新段土地係位於後庄村成功路，係屬鄉道裏地，而原告所有之後庄段1082地號位在台一線省到鳳屏一路旁，從地理位置而言，何者較為重要，不言而喻。惟民新段上開二筆土地，自94年至96年其土地公告現值呈現上昇之情形，而反觀原告所有之在96年被徵收之後庄段1082地號之土地，其土地公告現值，自94年至96年不僅不昇，反而下降，而且一年之間大降32.69%，由52,000元遽降為35,000元，其不但違反公平正義原則，亦違反比例原則，更違反憲法保障人民財產權之原則。
（九）行政院97年5月2日院臺經字第0970014033號函訂定之「辦理重大公共建設計畫用地範圍地價調整注意事項」（下稱注意事項）之第6點規定：「直轄市、縣（市）政府對於重大公共建設計畫用地範圍，其每年之公告土地現值調整原則如下：（一）以不高於該直轄市或縣（市）平均公告土地現值調幅為原則。（二）計畫用地範圍所在鄉（鎮、市、區）平均公告土地現值調幅，較直轄市或縣（市）平均公告土地現值調幅為高者，以不高於鄉（鎮、市、區）平均公告土地現值調幅為原則。」內政部97年5月2日台內地字第0970076502號函亦重申上開行政院所頒之「注意事項」之意旨，該函意旨略以：「部門計畫中央主管機關於研擬重大公共建設計畫預估經費時，應考慮未來辦理土地取得之地價合理上漲幅度，於計畫核定後，應通知直轄市、縣（市）政府，並檢附該計畫之確定範圍地籍圖，敘明取得時程、取得經費。直轄市、縣（市）政府對於重大公共建設計畫用地範圍，其每年之公告土地現值調整原則如下：（一）以不高於該直轄市或縣（市）平均公告土地現值調幅為原則。（二）計畫用地範圍所在鄉（鎮、市、區）平均公告土地現值調幅，較直轄市或縣（市）平均公告土地現值調幅為高者，以不高於鄉（鎮、市、區）平均公告土地現值調幅為原則。」而如內政部所公布之「歷年公告土地現值調幅」表所示，高雄縣95年公告土地現值調幅為＋0.62，96年調幅為＋0.64，97年調幅為＋1.19，顯然逐年上昇，如依上開行政院公告「注意事項」及內政部上開函之規定，原告所有之土地，其96年度之公告土地現值，應較95年度為高，被告竟反向操作，由95年之52,000元，於96年遽降為35,000元，顯公然違背被告之上級機關行政院公告「注意事項」及內政部上開函之規定。又上開注意事項及內政部函，雖在本件系爭土地徵收之後，然該注意事項及內政部函所規定之原則，乃法理之當然，自應適用。
（十）平均地權條例第46條規定：「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告．．．」是土地現值之評定，須經調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價之程序。所謂調查地價動態，意即須調查土地「實際交易之地價」動態，並依此實際交易之地價，作為土地現值之評定依據，否則此一規定實毫無意義可言，此觀上開行政院所頒之「辦理重大公共建設計畫用地範圍地價調整注意事項」所定之原則，亦可得出相同之結論。而被告所舉之證人戊○○所提出之「土地增值稅（土地現值）申報書」，如前所述，並非「實際交易」之買賣金額，足見上開地價評議委員會之評定，係毫無根據，而違背上開法律之規定，其評議要難採信，而根據該評議所公告之「土地現值」亦當然違背法律。又人民之財產權應予保障，為憲法第15條所明定，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨，業經司法院著有解釋。而此之所謂相當之補償，當指相當於市價之補償方屬正解，否則，如以「公告土地現值」補償，即屬不相當，雖本次徵收時，雖再有依公告土地現值加3.5成，作為補償之金額，然被告係將原先95年之公告土地現值大降17,000元後，再加成徵收，而非以原先之「公告土地現值」52,000元為基數，加成徵收，實質係以迂迴違法及違憲方法，故意降價，而後再加成補償，仍屬違法。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分；被告應依95年度公告土地現值每平方公尺52,000元加4成作成徵收地價補償之處分，並補發不足之金額。
四、被告則以：
（一）按「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價」「本條例第30條第1項所稱徵收當期之公告土地現值，指徵收公告期滿次日起算第15日之公告土地現值。」土地徵收條例第30條、同條例施行細則第30條分別定有明文，原告以同一路線之鳳屏公路近高屏橋部分（高雄縣端）早在87年間即已被徵收並拓寬作為道路使用，當時係以公告土地現值每平方公尺53,200元加4成為徵收補償標準等理由，請求依95年度之公告土地現值加4成計算徵收地價補償，及撤銷被告徵收補償處分，與上開土地徵收條例規定不符。
（二）原告共有坐落高雄縣○○鄉○○段○○○○○號土地，係交通部公路總局辦理台1線（鳳山－屏東段）拓寬工程徵收用地，因其鄰接已開闢之台臺縣省道，故地政機關辦理96年（徵收當期）公告土地現值調整作業，乃依照平均地權條例第46條及地價調查估計規則第18條、第21條等相關規定，將系爭土地與毗鄰之住宅區土地併同劃屬大寮鄉第1○○○區段○○○○路線價區段），復參酌調查蒐集之地價動態資料並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定為每平方公尺35,000元，並據以編製土地現值表後辦理公告，並無違誤。
（三）系爭土地所屬大寮鄉區地價，被告依照土地徵收條例第22條規定，於96年12月27日提交本縣地價評議委員會復議，經系爭土地管轄地政事務所估價人員列席說明調查蒐集地價動態詳情，及與會委員充分討論結果，咸認本案土地依96年徵收當期之公告土地現值加3.5成後，已達一般正常交易價格，乃決議該區段地價仍予維持每平方公尺35,000元。按縣市地價評議委員會乃為一合議制組織，其成員依法皆具有類似鑑定事實之專業能力，顯然對於公告土地現值評定或復議及徵收補償地價加成補償成數，自具有客觀公正之判斷，並係經由不同屬性代表，根據不同見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地，實應予以尊重。衡諸系爭土地96年（徵收當期）公告土地現值評定及復議結果均為每平方公尺35,000元，另加3.5成（即每平方公尺47,250元）作為徵收補償地價，當已達一般正常交易價格。
（四）影響地價變動之因素，雖包括土地使用管制、交通運輸、公共建設、工商活動、環境污染及發展趨勢等，惟該各項影響因素，終究反映在土地之交易價格上。而與系爭土地所屬第16地價區段毗鄰，且與系爭土地利用價值相近及同劃為一般路線價區段之大寮鄉區內土地買賣價格約為每平方公尺40,000元至43,000元之間，其96年公告土地現值評定為每平方公尺33,000元，另位於系爭土地所屬地價區段鄰近，且同屬一般路線價區段之大寮鄉區內土地之正常交易價格約為每平方公尺29,000元，其公告土地現值評定為每平方公尺22,000元，故系爭土地所屬第16地價區段土地之正常買賣價格，經地政機關就蒐集鄰近性質相似區段之土地交易價格資料詳填研析，認約為每平方公尺45,000元之較為妥切。而其96年公告土地現值評定為每平方公尺35,000元，亦屬合理，並兼顧相鄰區段地價估定之均衡。
（五）另按土地徵收條例第30條規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告現值，補償其地價。．．．前項徵收補償地價必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣市主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」等語。顯然上開「必要時得加成補償」之規定，乃是授權徵收補償主管機關按法定補償基準價格（即公告土地現值）與正常市價間之差異情形，來衡量加成數額，藉以彌補評定之公告土地現值與一般正常交易價格之差距，俾合理保障被徵收地主之權益，此觀該法條文字內容自明。至加成補償，就其性質應屬地價補償之範圍。衡諸系爭土地按其徵收當期公告現值（每平方公尺35,000元）加3.5成（即每平方公尺47,250元）作為補償地價，既已達一般正常交易價格（約每平方公尺45,000元），尚無悖上開土地徵收條例第30條之立法意旨，原告自無確實權益遭受損害可言。縱使本件土地96年公告現值為適切反映地價動態，由原每平方公尺52,000元調降為每平方公尺35,000元，惟平均地權條例第46條規定，政府每年查估土地公告現值，提經地價評議委員會評定後，於1月1日辦理公告，係同時作為申報土地移轉現值、課徵土地增值稅及補償徵收土地地價之依據。而公告土地現值之調整，係基於合理反映地價動態，於法尚非不可調降或提高，否則何需每年編製土地現值表。至公告現值既可依法定程序調整，則土地所有權人不因而即時取得或喪失何項權益，且政府機關按其公告土地現值，須依相關法定程序作業，不可能任意調高或降低，原告指稱被告機關刻意調降系爭土地徵收當期之公告土地現值乙節，顯屬誤解。
（六）被告96年評定之公告土地現值約佔一般正常交易價格（市價）之7成8，是故本縣自96年1月1日至96年12月31日辦理公告徵收土地補償地價之加成補償成數，概以徵收當期之公告土地現值加3.5成辦理，該加成補償成數亦提交本縣地價評議委員會於評議96年公告現值時評定通過，並告確定。再查政府依法徵收私有土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。現行土地徵收條例第30條第1項已有明定，而本案土地於96年10月17日公告徵收，被告機關按照徵收當期之96年公告現值（每平方公尺35,000元）加3.5成（即每平方公尺47,250元）核發補償地價，已達一般正常交易價格，顯為適法，堪稱允當。惟原告請求系爭土地按非屬徵收當期之95年較高公告現值（每平方公尺52,000元）加4成（即每平方公尺72,800元）作為補償地價，於法尚非有據。又公用徵收之地價補償，究與一般買賣有別，其補償金額之決定，非以應受補償人同意為必要，當事人自不能因不滿意補償地價之數額，而遽指為違法，有最高行政法院43年判字第5號判例可稽等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造爭點為被告96年10月17日府地權字第960240186號公告徵收原告所有系爭土地，其徵收補償費以96年公告土地現值35,000元加3.5成（即每平方公尺47,250元）計算補償地價，而未以原告主張之95年度公告土地現值每平方公尺52,000元加4成（即每平方公尺72,800元）作為補償，是否達一般交易價格，是否適法，此為兩造爭執所在。經查：
（一）按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」「其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。」「前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」「本條例第30條第2項所稱一般正常交易價格，指經由調查當年期一般正常交易價格所估計之區段地價。」「本條例第30條第1項規定之毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，指毗鄰各非公共設施保留地區段地價之平均數；於每年編製土地現值時，依平均地權條例施行細則第63條規定計算之。」分別為土地徵收條例第1條第2項、第3項、第30條第1項、第2項及土地徵收條例施行細則第30條第2項、第31條所明定。次按「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」為平均地權條例第46條所規定。復按「徵收土地應補償之地價，依土地法及有關法令之規定，原有一定之程序與標準，如已踐行法定程序並合乎標準，當事人自不能因不滿意於補償地價之數額，而遽指為違法。」最高行政法院48年判字第111號判例足資參照。
（二）本件原告共有系爭土地，面積157.84平方公尺，經被告以96年10月17日府地權字第960240186號公告徵收作為交通部公路總局辦理臺一線鳳山至屏東段381k＋473-382k＋25
0.8拓寬改善工程用地。原告對地價補償有異議，於公告期間提出異議，請求依95年度之公告土地現值加4成計算地價補償費。經被告提交地價評議委員會96年12月27日96年第4次會議復議作成決議：「大寮鄉第15、16及568區段96年公告土地現值復議維持分別為每平方公尺33,000元、35,000元、26,270元，照案通過。」被告以97年1月10日府地權字第0970013184號函復原告復議結果等情，有被告96年10月17日府地權字第960240186號公告、96○○○鄉○○○道路拓寬工程用地區段地價圖、被告97年1月10日府地權字第0970013184號函等附於原處分卷，洵堪認定。
（三）按首揭平均地權條例第46條明定直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應繪製地價區段圖並估計區段地價，提經地價評議委員會評定土地現值，於每年1月1日公告後，作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。而地價區區地價估計之方式，地價調查估計規則第18條第1項及第21條第1項則分別規定：「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。」「估計區段地價之方法如下：一、有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數為各該區區地價。二、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取二個以上使用分區或編定用地相同，且依前款○○○區段地價之區段，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目標地價區區地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其他地價區區地價修正之。估計區段地價之過程及決定區段地價之理由，應填載於區段地價估價報告表。」查地價調查估計規則乃依土地法施行法第40條授權所訂立關於地價調查估計之法規命令，其中上述規定乃關於如何劃分地價區區地價之技術性及細節性之規定，並未逾越授權範圍，且合於授權意旨，自應予以援用，於進行地價區段之劃分及區段地價之估計時予以遵守，因此查估之區段地價，則作為每年公告土地現值表編製之依據及日後徵收時主管機關補償徵收土地地價之憑據，先予敘明。
（四）經查，系爭土地因鄰接已開闢之臺一線省道，故被告乃依其土地使用限制、交通運輸、自然條件、土地利用現況等因素，將之劃屬大寮鄉第1○○○區段○○○路線價區段）。另系爭土地所劃屬之第16地價區區段○○鄰分別為14、15、17、76、376、440、492、493、514及598地價區段。被告於調查估計區段地價時，因查無第1○○○區段之買賣實例或收益實例，而以毗鄰及鄰近之第1○○○區段之磚子瑤段第2351-8地號、第1○○○區段○○○○段第2351-6地號及第44○○○區段○○○○段○○○○○○○○號土地之買賣實例，藉以估算大寮鄉第16地價區段之公告土地現值，有被告地價區段劃分參考圖及買賣實例調查表附於原處分卷可稽，並經證人即大寮地政事務所人員戊○○於本院97年7月15日準備程序期日證述無訛，核該地價區段之劃歸及估算地價之方式，符合上述地價調查估計規則第18條及第21條第1項規定。又查，原處分卷附之第17及442地價區段之三筆買賣實例調查估價表記載，第1○○○區段○○○○段第2351-8地號土地，土地移轉日期94年12月1日、土地合理買賣單價每平方公尺42,059元；第1○○○區段○○○○段第2351-6地號土地，土地移轉日期94年12月19日、土地合理買賣單價每平方公尺39,496元；第44○○○區段○○○○段○○○○○○○○號土地，土地移轉日期95年6月22日、土地合理買賣單價每平方公尺29,134元等情，有上開買賣實例調查表可考。上開三筆買賣實例係發生於估價基準日95年9月1日前1年內，亦符合地價調查估計規則第17條第3項「第1項估價基準日指每年9月1日」之規定，故該三筆買賣實例自得作為96年度地價調查估計之參考。又依卷附上開土地三筆之土地增值稅（土地現值）申報書所載，磚子瑤段第2351-8地號、磚子瑤段第2351-6地號義務人及權利人申報土地現值分別為48,999.4元；翁公園段3855-56地號申報土地現值23,000元，則被告依調查之買賣實例，估計出系爭土地所屬第16地價區段96年度之公告土地現值為35,000元，洵非無憑，且合於上述地價調查估計規則第21條規定。另該土地增值稅（土地現值）申報書為買賣義務人及權利人自行向稅捐機關申報之土地價值，並經稅捐機關查核後核定，原則上自得作為地價調查估計規則所稱之買賣實例。原告以該土地增值稅（土地現值）申報書僅為公契非私契，即謂其非買賣之實際交易價格，並據以爭執系爭區段地價之估計結果，核屬臆測之詞，尚難採取。
（五）此外，行政機關每年辦理公告土地現值調整作業，係依平均地權條例第46條規定，調查過去一年市場正常交易價格，以核實反映地價動態並考量地價均衡性，作合理調整。是系爭土地每年之公告土地現值在調整作業時，未必然調高，反之亦然，自不能以系爭土地經調降公告土地現值即認被告有故意調低公告土地現值再予徵收之事實。另依據平均地權條例與土地稅法規定，公告土地現值係調查土地市場價格變動情形，估計區段地價，於每年調整一次，作為課徵土地增值稅、遺產稅、贈與稅及土地徵收補償地價之依據。再者，公告現值係經各縣（市）地價及標準地價評議委員會評定後，呈報內政部審核並准予備查後，具法定之效力。而各縣（市）地價評議委員會，又係由有關機關代表與地方公正人士及專家學者等共同組成。本件系爭土地之公告土地現值，係依地價調查估計規則第18條第1項及第21條第1項規定先行估計區段地價，並經地價評議委員會95年第4次會議評定，於該年1月1日公告；而本件之地價評議委員會該次會議有踐行法定程序為評定一節，亦有該次會議紀錄及簽到單附訴願卷可按，且依上開所述，其所評定之現值亦無顯然錯誤之情，是就此評定之地價，該地價評議委員會自應享有判斷餘地，本院應予遵重。況系爭土地96年度公告土地現值，於該年1月1日公告後，因無人異議亦已告確定。至原告所舉被告所屬地政局所撰高雄縣95、96年度四季之地價動態報告及內政部公佈之96、97年公告土地現值調幅僅為概括通案，而非具體個案，自不影響前述具體個案之評定。故原告未具體指明被告在調查估計過程中有何違法之處，以致影響公告土地現值之評定結論，僅以公告土地現值與95年度比較有調降之情，即指摘96年度之公告土地現值不符比例原則、公平正義原則、衡平原則云云，即無可採。此外，原告爭執系爭土地之地理位置優越及捷運橘線將通車，而主機場設於高雄縣大寮鄉前庄村，其位置與本件徵收土地相鄰或相近，捷運用地徵收時，曾大幅調升徵收價額，故系爭土地在可預期之短期將來，必因捷運通車帶動此地區之繁榮，地方建設益形發達，無土地價格下降衰退之情形云云，惟此不但僅屬原告之臆測之詞，且按土地徵收條例第30條第2項所稱「一般正常交易價格」，指經由調查「當年期」一般正常交易價格所估計之區段地價，土地徵收條例施行細則第30條第2項定有明文，是原告所提系爭土地97年度因捷運通車致地價上漲，乃影響97年買賣價格之因素，自不足作為本件一般正常交易價格之參考。況土地之價格，常因交易時整體經濟情況、市場預期、個別土地區位、使用性質、使用強度等買賣雙方主觀因素之不同，而有差異。故被告調查近1年（即94年9月1日至95年8月31日止）買賣實例之市場正常交易價格，以核實反映地價動態並考量地價均衡性，並無違誤。
（六）又按首揭土地徵收條例第30條第1項及土地徵收條例施行細則第31條分別明定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。」「本條例第30條第1項規定之毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，指毗鄰各非公共設施保留地區段地價之平均數；於每年編製土地現值時，依平均地權條例施行細則第63條規定計算之。」又「直轄市或縣（市）主管機關依本條例第46條規定查估土地現值時，對都市計畫公共設施保留地之地價，應依左列規定辦理：一保留地處於繁榮街道路○○區段○○○路線價按其臨街深度指數計算。但處於非繁榮街道兩旁適當範圍內劃設之一般路○○區段○○○路線價為其地價。」平均地權條例施行細則第63條第1項第1款規定亦明。查土地徵收條例第30條第1項後段規定在都市計畫區內之公共設施保留地，徵收時應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價，乃因都市計畫區內之公共設施保留地，其公告土地現值之評定往往低於鄰近之非公共設施保留地，故為保障此等土地所有權人之權益所為，而上述平均地權條例施行細則第63條關於都市計畫區公共設施保留地地價查估之規定，即合於上述土地徵收條例第30條第1項後段規定意旨，是同條例施行細則第31條後段規定關於本條例30條第1項後段所稱毗鄰各非公共設施保留地區段地價之平均數，於每年編製土地現值時，依平均地權條例施行細則第63條規定計算之，自與土地徵收條例第30條第1項後段規定意旨相符，故上述土地徵收條例第30條第1項後段及平均地權條例施行細則第63條第1項第1款之關於計算都市計畫區內公共設施保留地徵收地價之細節性及技術性規定，於本件即應予以援用。而系爭土地為公共設施保留地，位於鳳屏路之高雄地區市○道路，與市區道路之繁榮狀態相較，顯屬非繁榮街道，足認系爭道路處於非繁榮街道兩旁適當範圍內劃設之一般路線價區段。則依首揭規定，系爭土地被徵收時，應依路線價區區地價計算其地價。再者，系爭土地為公共設施保留地，惟依原處分卷附96○○○鄉○○○道拓寬工程用地區段地價圖所示，其96年公告土地現值較附近區段之地價，已屬最高，是被告亦無故意調低情事。加以土地之價格，常因個別土地區位、使用性質、使用強度等買賣雙方主觀因素之不同，而有差異，故原告以他筆土地95年度與96年度公告土地現值變化之差距，指摘系爭土地之96年度公告土地現值有故意調低之情云云，自無可採。
（七）末按土地徵收條例第30條規定土地徵收補償地價之核定，原則上係以徵收當期之公告現值為準，惟於公告土地現值與市價有差距時，為避免土地所有權人無法以補償金額另購回同等性質之土地，在不損及土地所有權人權益及兼顧順利取得公共建設用地原則，並使政府徵收民地給予合理補償之目的下，乃另規定得由直轄市或縣（市）主管機關參考「一般正常交易價格」，提交地價評議委員會，視其實際價格差距，予以合理加成補償（土地徵收條例第30條立法理由參照）。上開土地徵收條例第30條第2項規定所稱之所謂「一般正常交易價格」及「必要時」之要件，係屬「不確定法律概念」（ 吳庚 著，行政法之理論與實用增訂9版，頁116參照），行政機關適用此一不確定法律概念於具體之事實關係時，依事件之性質，容存有某種判斷餘地。其所為之判斷係對法律解釋或涵攝所得之具體化結果，實應予以尊重。此參最高行政法院91年度判字第1396號判決謂「地價評議委員會暨標準地價評議委員會係由包括地方公正人士、對地價有專門知識之學者、專家及地政主管、工務或都市計畫主管等人所組成，其對於地價（含市價）之評定係基於客觀專業知識，除其評定過程有未遵守相關之程序，或其判斷、評定有顯然違法或不當之情形，否則法院應尊重其判斷。」同申斯理。另按土地徵收補償地價加成補償注意事項第6點規定：「同一年度徵收案件之地價加成補償成數，如直轄市、縣（市）之當年度公告土地現值與一般正常交易價格均已達到均衡一致之成數時，以直市、縣（市）一致之成數為原則．．．。」本件徵收補償價額由被告提請地價評議委員會評議，經與會各委員討論，並參考該地區當時之一般正常交易價格後，依據前開注意事項第6點規定，決議被告辦理96年1月1日至96年12月31日公告徵收之地價補償加成成數准予依徵收當期之公告土地現值加3.5成補償之，有地價評議委員會95年12月6日95年第4次評議會會議記錄影本附於訴願卷可憑。
核該地價評議委員會為一合議制之機關，且其成員依卷附之95年第4次會議簽到簿載出席委員，為具有類似鑑定事實之專業能力，並其決議程序並無違法，且其係因高雄縣之公告土地現值約為市價之7成8，故決議徵收時應按公告土地現值加3.5成，而加計結果即已達市價一節，復據被告訴訟代理人 陳明 在卷，故此決議自無顯然違法或不當之情，是其作成之獨立判斷本院自應予尊重。故被告依該地價評議委員會之決定，核定系爭土地之徵收補償標準以當年期公告土地現值加3.5成，計算徵收補償價額，核屬適法。本件徵收土地應補償之地價，依上述土地徵收條例等相關法令之規定，原有一定之程序與標準，且依前所述，被告已踐行法定程序，揆諸最高行政法院48年判字第111號判例意旨，原告自不能因不滿意於補償地價之數額，而主張違法。從而，原告請求被告作成依系爭土地95年度之公告土地現值每平方公尺52,000元加4成計算做成徵收地價補償之處分，尚乏所據。
六、綜上所述，原告之主張均不足採，被告按系爭土地96年度公告土地現值另加3.5成予以補償，於法尚無不合，是被告否准原告以96年度公告現值加4成作為補償地價之請求，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴請求判決撤銷訴願決定及原處分，及請求被告作成依系爭土地95年度之公告土地現值每平方公尺52,000元加4成計算作成徵收地價補償之處分並補發不足之金額，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，對於判決結果不生影響，尚無逐一論述之必要，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條、民事訴訟法第85條第1項前段、第385條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年9月16日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官楊惠欽
法官林勇奮法官蘇秋津以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國97年9月16日
書記官洪美智