裁判字號：臺北高等行政法院100年再字第101號判決
裁判日期：民國100年09月01日
裁判案由：礦業法
臺北高等行政法院判決
100年度再字第101號再審原告統貫礦業開發股份有限公司代表人 高儷萍 （董事長）再審被告經濟部代表人 施顏祥 （部長）住同上輔助參加人交通部觀光局雲嘉南濱海國家風景區管理處代表人 張政源 （處長）住同上上列當事人間礦業法事件，再審原告不服本院中華民國100年3月17日99年度訴字第2136號判決，提起再審之訴，本院判決如下：
主文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：再審原告原於民國（下同）84年3月26日領有臺南縣七股鄉五塊寮海岸地方臺濟採字第5370號鐵礦採礦執照（以下簡稱系爭礦業權），嗣於91年1月9日獲准第1次礦業權展限，有效期間至98年3月25日屆滿，再審原告再於97年7月30日向再審被告所屬礦務局（下稱礦務局）申請展限，經再審被告以98年9月9日經授務字第09820115650號函准採礦權有效期限自84年3月26日起至108年3月25日止。惟輔助參加人於98年10月21日以觀雲企字第0980100541號函礦務局，以雲嘉南濱海風景特定區經管範圍係奉行政院92年11月21日院臺交字第0920061606號函核定國家級風景特定區，本件申請礦業權展限案件，輔助參加人意見仍與礦務局98年2月23日礦局行一字第09800256990號函檢送之辦理再審原告申請展限所領系爭礦業權98年2月17日現場會勘案之輔助參加人會勘意見相同，否准本件礦業權展限等語。再審被告遂以98年10月27日經授務字第09820117900號處分書（下稱原處分一）致再審原告，以再審原告所領本件礦業權申請展限範圍，全部位於行政院92年11月21日院臺交字第0920061606號函核定國家級風景特定區，輔助參加人不同意本件礦業權展限，是再審被告98年9月9日經授務字第09820115650號函核准再審原告展限10年之處分，自即日起應予撤銷，並請再審原告繳回原核准之採礦執照及礦區圖各1份。另於同日以經授務字第09820117910號處分書（下稱原處分二），認風景區成立後即構成礦業法第31條第1項第3款所列之新增礦業法第27條第3款之情事，所請展限案應予駁回。再審原告對原處分一、二均不服，提起訴願，遭決定駁回，再審原告仍表不服，提起行政訴訟，經本院以100年3月17日99年度訴字第2136號判決（下稱原確定判決）駁回，再審原告仍表不服，提起上訴，經最高行政法院以100年6月2日100年度裁字第1414號裁定上訴駁回。再審原告不服，以原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款、第14款事由，向本院提起再審之訴。
二、本件再審原告主張：㈠原確定判決認事用法容有違誤，申言之：
⒈按原確定判決僅引用輔助參加人提出之「黑面琵鷺生態展
示館展版資料」及「 翁義聰 之博士論文」稱黑面琵鷺之食物鯔魚每年遷移到鄰近之七股潟湖和河口繁殖，故再審原告之開發將影響鯔魚繁殖等語，已具有行政訴訟法第273條第1項第14款「原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌」再審事由：
⑴再審原告於原審即提出由諸位學者教授所著之原證9「
黑面琵鷺之生態研究㈠」立證再審原告申請採礦之用地與黑面琵鷺棲息區，關於黑面琵鷺之食物族群數量有顯著差異，且地形亦不適合作為替代棲地。然原審卻不引用此等學者教授之專業研究報告，亦未提及何以不採原證9之理由，逕以輔助參加人之博士論文作為不利再審原告之理由，豈服符事理之平？⑵況輔助參加人所提之「翁義聰之博士論文」結論係稱黑
面琵鷺之食物鯔魚每年遷移到鄰近之七股潟湖和河口繁殖，然再審原告根本非於七股潟湖開採，且該論文所稱之「河口」係哪條河川之河口？原審均未辨明，難認採為證據並無瑕疵。
⑶若原確定判決審認原證9之證物，當可得出輔助參加人
一再以黑面琵鷺保育為由禁止再審原告開發係屬誤解，蓋綜合原證2、原證3、原證6及原證9，可知系爭開發地與黑面琵鷺之保育，輔助參加人仍執此為由否准再審原告之請求，顯罹於恣意而違法，明顯影響判決之結果。
⒉原審認為系爭觀光發展計畫性質上屬「裁量性行政規則」
，縱未對外發布，仍有拘束輔助參加人、其下級機關即屬官之效力等語，顯有誤用行政程序法第159條至161條之違誤，而有行政訴訟法第273條第1項第1款「適用法規顯有錯誤」之再審事由，申言之：
⑴按系爭觀光發展計畫係加註「草案」之用語，此為兩造
所不爭之事實。換言之，作成該發展計畫之機關即輔助參加人主觀上並未有使「草案」發生法律上拘束力之意思，否則無須加註「草案」二字，合先敘明。
⑵次按系爭觀光發展計畫客觀上除未踐行行政程序法第16
0條第2項由首長簽署並登載於政府公告之程序，已為原確定判決所審認外，因僅在草擬檢討階段，僅為制訂行政規則前之「準備行為」；且亦未踐行行政程序法第
160條第1項「行政規則應下達下級機關或屬官」之程序，自無行政程序法第161條有拘束訂定機關之效果。
⑶無論自制訂該發展計畫草案之輔助參加人主觀上或制訂
程序客觀上觀之，該觀光發展計畫皆非具有內部拘束力之行政規則，原審不察遽引行政程序法第159條第2項第2款而認為係行政規則，並認為輔助參加人據該行政規則為否准洵屬有理等語，顯有適用法規不當之違誤甚明。
⑷由於原審認為輔助參加人係依據系爭觀光發展計畫表明
不同意，若該計畫之性質並非行政規則而僅係內部不具拘束力之準備行為，則輔助參加人僅依該觀光發展計畫而未考量其他應予考量之情形，顯已違反「禁止恣意原則」而有裁量濫用及裁量怠惰之違法，足以影響判決結果甚明。
㈡綜上所述，原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款
、第14款之情事，為此，再審原告依據行政訴訟法第273條第1項第1款、第14款規定，提起本件再審之訴，並聲明求為判決：原確定判決廢棄、訴願決定及原處分均撤銷。訴訟費用由再審被告負擔。
三、再審被告則以：㈠再審原告所領系爭礦業權申請展限案，原領礦業權係於84年
3月26日取得，礦業權有效期限至98年3月25日止，再審原告依法提出礦業權展限申請，礦務局於97年7月30日受理，至於交通部觀光局雲嘉南國家濱海風景區係於92年間奉行政院92年11月21日院臺交字第0920061606號函核定為「國家級風景特定區」，因該風景區成立後礦業權展限案處理即構成礦業法第31條第1項第3款所列之新增礦業法第27條第3款之情形，應經該管機關同意。
㈡由於本案礦業權展限因時空環境變遷及相關法規命令修改或
增訂，現行礦業法第31條第1項第3款已明確規定，無「誠信原則」適用之問題，基於信賴保護原則再審被告辦理再審原告礦業權展限案之准駁，均依據現行礦業法及行政程序法第117條等相關規定辦理，對於該礦業權經依法駁回後，倘致礦業權者受有損失者，礦業權者尚可依據礦業法第31條第
2項及「礦業權展限案因礦業法第27條規定情形駁回後其損失及範圍認定標準」規定，得就原核准礦業權期限內已發生之損失，向限制採礦者請求補償，並於原處分二中說明告知。
㈢對於礦務局於98年2月17日現場勘查，據輔助參加人所派人
員現場會勘表示「基於保護既有離岸沙州地形景觀及申請區位鄰近國際聞名之『黑面琵鷺動物保護區』等因素，考量觀光發展及生態保育兼顧原則下，申請地點建議不宜設置礦區」。基於一般「建議不宜」之文句係屬提出意見不適宜並非堅持反對，且礦務局會勘紀錄內容已明確表示請主管機關依礦業法第31條相關規定辦理，倘有其他意見亦請惠復憑辦，惟據輔助參加人98年2月24日觀雲企字第0980000610號函回復內容僅提及文字「沙洲」誤植為「砂州」，而未明確表達法令限制條件或不同意，故礦務局乃據以處理。嗣經臺南縣政府98年9月28日府觀行字第0980232165號函說明二末段「…依法不得核准」。針對臺南縣政府意見，礦務局於98年10月9日、98年10月20日分別以礦局行一字第0000000000及礦局行一字第0980032201號函請輔助參加人明確表示是否同意，俾憑續辦。輔助參加人最後於98年10月21日來函明確表示不同意，礦務局遂依據輔助參加人意見報奉再審被告於98年10月27日以原處分一撤銷再審被告98年9月9日經授務字第09820115650號函原核准之展限案，並以原處分二駁回該公司展限申請。
㈣綜上論述，原確定判決並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回再審原告之訴、訴訟費用由再審原告負擔。
四、輔助參加人則以：㈠原確定判決僅引輔助用參加人所提96年5月翁義聰之博士論
文「臺灣西南部度冬黑面琵鷺之族群生物學研究」，及輔助參加人是否恣意禁止再審原告之開發。
說明：
⒈再審原告所提之研究為83年8月之著作，該研究提出後，
臺南縣政府以91年1月1日府農林字第0910179659號公告，劃設「臺南縣曾文溪口北岸黑面琵鷺野生動物保護區」；行政院92年11月21日院臺交字第0920061606號函核定「雲嘉南濱海風景特定區」經營管理範圍；礦務局於98年2月17日邀集相關單位辦理本案礦業權申請展限現場會勘。
準此，再審原告所提研究顯無法慮及其後新發生之事實，故判決過程酌予引用輔助參加人所提各項具時效性之新物證，自屬合宜適當。
⒉輔助參加人除案 陳翁義聰 博士論文外，尚提供台江國家公
園計畫、臺南縣政府公函等佐證文件，再審原告稱原審僅引用輔助參加人所提96年5月翁義聰之博士論文，實不足採。
⒊全案既經大院及最高行政法院，就法令、再審原告、輔助
參加人所提各項事證等，妥成判決與裁定，要謂原審僅引翁義聰博士論文為據，顯難憑信。
⒋查野生動物保育法第2條明定：「本法所稱主管機關：在
中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」案經臺南縣政府98年3月10日府經公字第0980040682號函略以：「統貫礦業開發股份有限公司申請展限…第5370號鐵（砂鐵）礦採礦權乙案，…緊鄰黑面琵鷺保護區，考量黑面琵鷺往返曾文溪口兩岸飛行路徑與棲地生態保育原則下，建議不宜設置礦區。」⒌嗣後，臺南縣政府98年9月28日府觀行字第0980232165號
函說明三略以：「台江國家公園即將劃設，為生態保育需要，建議取消統貫礦業開發股份有限公司在七股礦業權案…本府98年9月21日邀集地方民意代表、七股鄉公所、代表會主席、村長…共同研商，會中與會代表一致…堅決表達反對與嚴正抗議立場。」⒍再查「台江國家公園計畫」第3-2頁略以：「曾文溪口離
岸沙河…正以每年25-100公尺速度退後中，並遭受侵蝕…應善加保護與復育沙洲景觀資源」；第3-5頁略以：「曾文溪口濕地（國際級濕地）」；第3-6頁略以：「位於臺灣西南部的曾文溪口…其包含之生態資源，瀕臨絕種的種類：黑面琵鷺…」；第7-20頁略以：「曾文溪出海口所形成的泥灘地，底棲生物與浮游生物豐富」；第7-26頁略以：「七股重要野烏棲地區除為農委會公告之野生動物重要棲息環境，亦是內政部營建署所列之國際級重要濕地：曾文溪口濕地之一部分，…可作為…黑面琵鷺保護區…之管理緩衝地帶。」足證曾文溪口沙洲及生態保育之重要性。
⒎綜上，曾文溪口濕地屬國際級重要濕地，保護瀕臨絕種之
黑面琵鷺為地方主管機關、各級民意代表、台江國家公園計畫及輔助參加人等一致之共識，有卷可稽，故再審原告斷論輔助參加人恣意禁止其開發，亦屬誤解。
㈡輔助參加人是否違反行政自我約束原則?說明如下:
⒈輔助參加人未違反行政自我約束原則，前經大院原確定判
決敘明甚詳，復經最高行政法院100年度裁字第1414號裁定在案，殆無疑義。
⒉「雲嘉南濱海國家風景區觀光發展計畫」經報請交通部96
年11月21日交路字第0960057761號函原則同意在案，且原確定判決第9頁已敘之甚詳。再審原告於再審狀指稱：「觀光發展計畫係加註『草案』之用語，此為兩造不爭之事實。」核與事實不符，特予陳明。
㈢綜上論述，原確定判決並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回再審原告之訴、訴訟費用由再審原告負擔。
五、按「再審之訴顯無再審理由者，得不經言詞辯論，以判決駁回之」、「有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：一、適用法規顯有錯誤。…一
四、原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌。」行政訴訟法第278條第2項及第273條第1項第1款、第14款分別定有明文。準此，再審程序旨在補上訴制度之窮，是其具有補充性，如當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，即不得提起再審之訴。再按行政訴訟法第273條第
1項第1款所謂適用法規顯有錯誤，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言，至於事實認定職權之正當行使或法律上見解歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由。行政法院（現改制為最高行政法院）62年判字第
610號著有判例可資參照。而所謂「原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌者」係指當事人在前訴訟程序已經提出，而原確定判決漏未於判決理由中斟酌者而言；申言之，該項證物如經斟酌，原判決將不致為如此之論斷，若縱經斟酌亦不足影響原判決之內容，或原判決曾於理由中說明其為不必要之證據者，均與本條規定得提起再審之要件不符。
六、再審原告主張原確定判決認為系爭觀光發展計畫性質上屬「裁量性行政規則」，縱未對外發布，仍有拘束輔助參加人、其下級機關即屬官之效力等語，顯有誤用行政程序法第159條至161條之違誤，而有行政訴訟法第273條第1項第1款「適用法規顯有錯誤」之再審事由云云。經查，此已經再審原告依上訴而為主張，有再審原告行政訴訟上訴理由狀可參(見最高行政法院100年度裁字第1414號卷第20-22頁)。
則再審原告已依上訴主張其事由，不得提起再審之訴。況再審原告上開主張，已經最高行政法院裁定略以:「原判決係認依礦業法第31條第1項第3款規定，參加人既已表示不同意，則被上訴人作成駁回之處分，即屬有據；原處分之作成並非以『雲嘉南濱海國家風景區觀光發展計畫』為據，上訴人以該發展計畫未踐行行政程序法第160條第2項之程序，主張無行政程序法第161條拘束訂定機關之效力，指摘原判決適用法規不當，亦不能認有具體指摘原判決如何違背法令。」等語在卷，故再審原告主張原確定判決有適用法規顯有錯誤云云，尚非可採。
七、再審原告另主張原確定判決僅引用輔助參加人提出之「黑面琵鷺生態展示館展版資料」及「翁義聰之博士論文」稱黑面琵鷺之食物鯔魚每年遷移到鄰近之七股潟湖和河口繁殖，故再審原告之開發將影響鯔魚繁殖等語，卻漏未斟酌再審原告所提出由諸位學者教授所著之「黑面琵鷺之生態研究㈠」立證再審原告申請採礦之用地與黑面琵鷺棲息區，關於黑面琵鷺之食物族群數量有顯著差異，且地形亦不適合作為替代棲地，已具有行政訴訟法第273條第1項第14款再審事由云云。經查，原確定判決係以輔助參加人依發展觀光條例第17條及礦業法第31條第1項第3款所賦予之權限，基於離岸沙洲地區地形地貌景觀之維護，以及野鳥及生態環境之保育，參酌系爭觀光發展計畫針對第二種國土復育區所訂定之「配合管理原則」⑵之規定，不同意再審原告申請系爭礦業權展限，則再審被告作成駁回之處分，洵屬有據。可知，黑面琵鷺保育只是再審被告作成駁回處分之其中1項理由。故縱令原處分以黑面琵鷺保育否准原告請求之理由不成立，被告基於離岸沙洲地區地形地貌景觀之維護，否准原告請求之理由，仍屬有據。況再審原告所提之研究為83年8月之著作，該研究提出後，臺南縣政府以91年1月1日府農林字第0910179659號公告，劃設「臺南縣曾文溪口北岸黑面琵鷺野生動物保護區」；行政院92年11月21日院臺交字第0920061606號函核定「雲嘉南濱海風景特定區」經營管理範圍；礦務局於98年
2月17日邀集相關單位辦理本案礦業權申請展限現場會勘。故再審原告所提「黑面琵鷺之生態研究㈠」顯未慮及其後新發生之事實，故原確定判決斟酌引用輔助參加人所提各項具時效性之物證，自無不合。綜上，再審原告所提之「黑面琵鷺之生態研究㈠」縱經斟酌，亦不足影響原判決之內容，核與行政訴訟法第273條第1項第14款規定得提起再審之要件，尚有未合。
八、本件判決基礎已經明確，兩造其餘主張或陳述，與判決結果無影響，不再一一論述。
據上論結，本件再審原告之訴為顯無理由，爰依行政訴訟法第27
8條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。中華民國100年9月1日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官李玉卿
法官陳心弘法官林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國100年9月1日
書記官劉道文