裁判字號：臺灣臺中地方法院103年簡字第2號判決
裁判日期：民國103年02月18日
裁判案由：食品衛生管理法
臺灣臺中地方法院行政訴訟判決103年度簡字第2號
103年2月11日辯論終結原告 陳紹勳 被告臺中市政府衛生局代表人 黃美娜 訴訟代理人 王永慶
林永賓 劉育玲 上列當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服臺中市政府中華民國102年11月15日府授法訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為製造販售豆花、紅茶等食品之業者，經民眾檢舉涉及違反食品衛生管理法相關規定，被告於民國102年5月1日派員稽查原告位於臺中市○區○○街○○號之營業場所（下稱系爭營業場所）時，發現有從業人員未主動辦理健康檢查，且未穿戴整齊之工作衣帽；製作區未有效與污染源區隔等衛生缺失，不符行政院衛生署（現改制為衛生福利部）89年9月7日衛署食字第0000000000號公告之食品良好衛生規範第5點規定，乃當場開立食品製造業兼餐飲業者限期改善通知書，命原告於102年6月1日前改善完竣，並交由原告簽名收受。嗣被告於102年6月11日派員再至系爭營業場所複查，發現紅茶於冷卻時仍置放於騎樓，製作區未有效與污染源區隔，衛生缺失仍未改善完竣，經分別於102年7月10日函請行政院衛生署食品藥物管理局（現改制為衛生福利部食品藥物管理署）釋示及於同年月29日訪談原告並製作調查紀錄表後，被告審認原告違反行為時食品衛生管理法第20條第1項規定，爰依同法第31條第2款規定以102年8月23日中市衛藥食字第0000000000號裁處書（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰。原告不服，向臺中市政府提起訴願遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
(一)被告所限改正之期限僅30天，扣除星期六、日及休假日，實際上工作天僅有20天，顯屬強人所難，不符合比例原則，且從未予原告有充分準備答辯之合理的時間，顯然不合理、不合法。
(二)被告忽爾要求墊高加蓋防護衛生，忽爾要求移置騎樓另外一側，忽爾要求移置屋內，其限期改正之方法朝令夕改，實令原告無所適從，有違明確性原則；而原處分命原告限期改正之範圍亦不明確，應屬有瑕疵之違法行政處分。
(三)原告處所附近其他商店均未如同原告比照辦理而被要求限期改正，甚至科處罰鍰。足見，被告所為顯然違反平等原則，且違反行政程序法所定平等無歧視及信賴保護等原則，將使政府信譽與風紀受損於無形之中，違反一切國家作為必須基於法律之法治國家原理，實有損政府威信。綜上，被告所為原處分，顯有違誤。爰聲明：原處分及訴願決定均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯則以：
(一)原告於系爭營業場所製造販售豆花、紅茶等食品，經被告102年5月1日派員稽查，確實發現從業人員未主動辦理健康檢查、未穿戴整齊之工作衣帽，及請製作區有效與污染源區隔等違規事項，請原告於102年6月1日前確實改善完竣，復經被告102年6月11日派員現場複查，製作區現場紅茶冷卻仍置於騎樓（易污染區）未予區隔，複查結果不合格。其複查不合格之項目，僅須將冷卻之食品移置於室內製作區冷卻即可，屬可立即改善之項目，與限「改正」之期限僅30天不衝突，未有不符合比例原則之問題。另原告稱未予以充分準備答辯之合理時間，查原告於訴願審議前，除訴願理由之提出外，更以書面方式進行補充訴願理由在案，又被告於裁處前亦已給予原告陳述意見之機會，並無所提答辯時間是否合理之問題。
(二)原告雖主張被告前於稽查輔導時以右移、移屋內、加蓋墊高即可云云。惟據原告於訴願補充時提供之現場良好衛生規範紀錄表，營業場所騎樓僅堆置冷卻器具，現場並未查獲原告之製造行為，與本案違規事實不同，自不得以此冀求免罰。又據102年4月26日檢舉函提供之照片加蓋墊高冷卻確實無法達到有效區隔及管理，故被告於102年5月1日、5月14日稽查紀錄所載，已明確告知原告「請製作區有效與污染源區隔」、「輔導告知業者食品之製作不得於污染區（如騎樓、人行道等）範圍製作，以維食品衛生安全，並請依本局5月1日食品良好衛生規範（GHP）限改項目確實改善。」，原告亦簽收在卷，且被告102年5月3日以中市衛稽字第0000000000號函請原告於期限內確實改善完竣，102年7月29日原告至被告陳述說明時亦知悉102年6月1日前改善完妥候被告複查。即原告係已明知被告請其依法改善之客觀事實與法規依據，並可預見其違反食品衛生管理法而未為改善時，依法將受裁處罰鍰之結果。惟原告迄102年6月11日仍於營業場所騎樓從事食品冷卻等製造程序，未依法採取有效之區隔及管理，已具主觀上可非難性及可歸責性，而被告依法對其之裁罰係符合明確性原則。原告主張違反明確性原則，限期改正範圍不明確，屬違法行政處分，僅係事後飾卸之詞，非有理由。
(三)按衛生福利部食品藥物管理署（前為行政院衛生署食品藥物管理局）101年2月7日FDA食字第0000000000號函說明三：「有關業者於騎樓從事食品製造加工疑有不符食品良好衛生規範疑義案，經查食品良好衛生規範，食品作業場所建築與設施應符合『凡清潔度要求不同之場所，應加以有效區隔及管理』，其區隔是否妥適，可依現場稽查情況作為裁量標準。」，故應依個案事實判定是否有違食品良好衛生規範，原告係屬違反法規者，並不得主張其他商店未受罰，而驥邀免責。況本案亦經衛生福利部食品藥物管理署（前為行政院衛生署食品藥物管理局）102年7月10日以FDA食字第0000000000號函，釋示結果敬表同意，原告違反食品良好衛生規範。
(四)行政權必須受到法律之拘束，因此明白違反法律之事務，本身即無受到法律保障之價值，且本案已明確告知原告「食品之製作不得於污染區（如騎樓、人行道等）範圍製作」，尚無信賴利益受損之情事。基於不法者不得主張平等權之原則，原告以被告未取締其他違規者為由，主張本件行政處分違法云云，自無可採。綜上論結，被告之行政裁處並無違法，本件原告主訴為無理由。爰聲明：駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
(一)按行為時食品衛生管理法第9條規定之主管機關，在直轄市為直轄市政府，故臺中市政府為主管機關。又臺中市政府於民國100年9月1日公告臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條規定，就中央法令明定直轄市政府為地方主管機關，而使臺中市取得地方自治團體管轄權者，臺中市政府得以組織自治條例及相關機關組織規程為權限劃分，並將管轄事項及法規依據公告之。臺中市政府爰以100年10月19日府授衛企字第0000000000號公告關於食品衛生管理法及其子法所定主管機關權限，劃分由被告執行，是本件被告就違反食品衛生管理法之行為，有裁罰之權限，合先敘明。
(二)次按，行為時食品衛生管理法第7條規定：「本法所稱食品業者，係指經營食品或食品添加物之製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出或經營食品器具、食品容器、食品包裝、食品用洗潔劑之製造、加工、輸入、輸出或販賣之業者。」第20條第1項及第2項規定：「食品業者製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣食品或食品添加物之作業場所、設施及品保制度，應符合食品良好衛生規範，經中央主管機關公告指定之食品業別，並應符合食品安全管制系統之規定。前項食品良好衛生規範及食品安全管制系統之辦法，由中央主管機關定之。」、第31條第2款規定：
「有下列行為之一者，處6萬元以上600萬元以下罰鍰；情節重大者，並得命其歇業一定期間、停業或廢止其公司、商業或工廠登記：…二、違反第20條第1項規定，經令其限期改正，屆期不改正。」。又上開規定嗣於102年6月19日修正為食品衛生管理法第8條及第44條等規定，且於罰責部分提高罰鍰金額為1,500萬元以下。查本件行為時（即102年6月11日）係於102年6月19日修法之前，而行政機關最初裁處時（即102年8月23日）係於修法之後，依行政罰法第5條「從新從輕」原則之規定，為有利於受處罰人，自應以行為時食品衛生管理法第20條第1項及第31條第2款等規定為據。
(三)再按，主管機關行政院衛生署依食品衛生管理法第20條授權訂定之食品良好衛生規範第2點第1項規定，本規範適用於食品衛生管理法第7條所定之食品業者。第5點第2項則規定，食品作業場所建築與設施應符合下列規定：⒈牆壁、支柱與地面：應保持清潔，不得有納垢、侵蝕或積水等情形。⒉樓板或天花板：應保持清潔，不得有長黴、成片剝落、積塵、納垢等情形；食品暴露之正上方樓板或天花板不得有結露現象。⒊出入口、門窗、通風口及其他孔道：應保持清潔，並應設置防止病媒侵入設施。⒋排水系統：排水系統應完整暢通，不得有異味，排水溝應有攔截固體廢棄物之設施，並應設置防止病媒侵入之設施。⒌照明設施：光線應達到100米燭光以上，工作台面或調理台面應保持200米燭光以上；使用之光源應不致於改變食品之顏色；照明設備應保持清潔，以避免污染食品。⒍通風：應通風良好，無不良氣味，通風口應保持清潔。⒎配管：配管外表應保持清潔，並應定期清掃或清潔。⒏場所區隔：凡清潔度要求不同之場所，應加以有效區隔及管理。⒐病媒防治：不得發現有病媒或其出沒之痕跡，並應實施有效之病媒防治措施。⒑蓄水池：蓄水池（塔、槽）應保持清潔，每年至少清理1次並做成紀錄。
(四)查本件被告於102年6月11日派員至原告系爭營業場所複查時，原告確有將製作之紅茶放置於騎樓處進行冷卻之情事，為兩造所不爭執，且有被告現場稽查照片附卷可稽（見本院卷第45頁），堪認屬實。被告因此認定原告之食品製作區未有效與污染源區隔，且業經限期改正而屆期仍不改正，遂依行為時食品衛生管理法第20條第1項及第31條第2款規定，對原告作成原處分之裁罰。然原告主張被告限期改善之期限甚短，且要求限期改善之方式前後不一，致原告無所適從等語。是本件爭議之關鍵厥為被告前於102年5月1日進行稽查時，所為限期改善之內容是否明確妥適？進而被告所為原處分是否適法？經查：
1、原告於本院行言詞辯論時到院表示：「本件之前衛生局曾經派人檢驗輔導，也曾經檢驗相關的豆花產品，都符合衛生標準，之前檢查的時候有要求我將豆花冷卻桶墊高不要放在地上，之前豆花製作是在騎樓製作，後來也依被告機關的輔導意見，把製作的地方改在室內，我都也有依照他們的要求。
」、「是（意指豆花冷卻的位置，一直都放在騎樓底下）。之前衛生局也有建議可以移到內部，或者加裝衛生防護的設備覆蓋。」、「當時（即被告5月1日檢查時）檢查人員要求我將冷卻桶從左邊移到右邊，也是放在柱子底下，因為衛生局的人說左邊容易污染，而右邊比較不容易。左邊是賣成衣，右邊是賣飲食的攤販，所以我認為反而右邊容易污染。」、「是（意指被告5月1日說有給1個月時間改善，6月11日再檢查時，認為原告沒有改善所以裁罰），我認為右邊更容易污染，而且我的水槽是在左邊，何況之前衛生局輔導時，只要求我墊高冷卻桶，但是這次標準又不一樣。」等語（見本院卷第90頁反面）。而被告訴訟代理人劉育玲陳稱：「是（意指這次裁罰的原因，是因為原告的冷卻桶沒有依照5月1日的建議，將冷卻桶從易污染區移除）。」。然另據被告訴訟代理人即稽查人員林永賓則表示：「當天102年5月1日執行稽查時，是要求原告應該要將冷卻桶從左邊騎樓外向內放置。原告說要放在左邊的騎樓，我說可以，但是要求要向內移置。」、「是（意指5月1日的限期改善意見書，是要求請製作區與污染區區隔）。」、「之前有要求加高，但是還是沒有辦法有效解決污染的問題，所以5月1日要求原告要將冷卻桶移置，與易污染原區隔。」（見本院卷第91頁至反面）。
足認被告稽查人員於102年5月1日至原告系爭營業場所進行稽查時，僅係指導原告應將製作食品冷卻桶從左邊騎樓外向內放置，亦即可以放在騎樓但須向內移置，而非明確告知原告不得將製作食品之冷卻桶置於系爭營業場所之騎樓處。
2、復依被告102年5月1日之限期改善通知單所載，有關清潔度要求不同之場所應加以有效區隔之檢查項目，稽查人員僅以括號記載請製作區有效與污染源區隔；至於現場稽查部分則註記：⑴依據本局102F00760號派案辦理。⑵食材請加棧板墊高。⑶垃圾請加蓋或袋口封住以免病媒引入。⑷店內請加強食品與其他物品整潔區分擺放。⑸業者表示豆花自行製造後販售或供民眾現場食用（見本院卷第41頁）。益證當日稽查人員確實未明確告知原告不得將製作食品之冷卻桶置於系爭營業場所之騎樓處。
3、再查，被告曾於100年4月6日、101年3月2日及101年7月3日派員至原告系爭營業場所進行稽查，⑴100年4月6日現場稽查部分記載略為業者於稽查時未製作，業者於製作產品時，會將黃豆水倒至騎樓外水溝，再將黃豆移入室內研磨過濾及加熱，最後將烹煮後之豆漿、薏仁移至騎樓冷卻（加蓋），之後放入凍箱冷藏，測量溫度0℃；針對業者說明之製程，輔導業者於騎樓冷卻時，應墊高，食品勿直接放置地面冷卻；清洗器具之水槽放置騎樓，告知業者製作過程注意衛生安全，避免污染。⑵101年3月2日現場稽查部分記載略為現場查核店食品製作情形，老闆於作業區（自宅1樓內）製作，未發現有在騎樓從事食品製作、調配等情形，其製作尚符衛生安全原則，據老闆表示其豆花製作時間不定，主要是賣完就製作，最早時間約7時30分，也有下午製作的情形；現場查核其研磨豆花之機具外加塑膠套於外放置騎樓柱旁；另店面前騎樓柱子旁建議陳員表示是冷卻水用之鍋子移入自宅1樓內使用或採取有效衛生防範措施。⑶101年7月3日現場稽查部分記載略為現場由負責人接洽，表示豆花製造皆在屋內，不會在騎樓製作，屋外柱子旁為冷卻水盛裝之容器；現場未發現於騎樓從事豆花製造加工，輔導商家盛裝水容器請放屋內或覆蓋區隔，以維衛生安全；屋內衛生尚符規定。而上開3次稽查結果均為輔導改善，此有被告良好衛生規範稽查紀錄表在卷足憑（見本院卷第62至63頁）。堪認被告前曾數次派員至原告系爭營業場所進行稽查，而稽查結果尚符衛生規範，並以建議原告食品製程於騎樓冷卻時應墊高、或為冷卻用鍋子移入自宅1樓內或採取有效衛生防範措施、或為盛裝水容器放屋內或覆蓋區隔等輔導改善方式，迄未見稽查人員明確表示原告不得於騎樓處進行冷卻行為。是原告主張被告稽查人員要求改善之方式前後不一，致無所適從等語，即非無稽。
4、據此，本件被告前曾多次派員進行稽查，然稽查人員均未曾明確告知原告不得將製作食品之冷卻桶置於系爭營業場所之騎樓處。而於102年5月1日稽查時亦同，稽查人員甚且僅係指導原告應將製作食品冷卻桶從左邊騎樓外向內放置，亦即可以放在騎樓但須向內移置，並限期改善。反觀，被告據以作成原處分之裁罰事實及理由即為102年6月11日複查時原告製作區現場紅茶冷卻置於騎樓（易污染區）未予區隔，此有被告之原處分可稽（見本院卷第28至29頁）。顯見被告102年5月1日稽查結果所為限期改善之決定，其內容不明確，亦即未明確告知原告不得於騎樓處進行冷卻作業，嗣後卻據此對原告作成原處分之裁罰，顯與行政程序法第5條規定「行政行為之內容應明確」不符，限期改善之行政目的自無法達成。復觀之行為時食品衛生管理法第31條第2款規定，係以行為人違反同法第20條第1項規定經令其限期改正而屆期不改正為要件，即係以適法、可能、確定之限期改善內容為前提，承上，本件被告所為限期改善之內容不明確，甚至適法與否亦有疑義，此觀被告於作成原處分前（即102年7月4日）再次函請行政院衛生署食品藥物管理局釋示有關「於騎樓從事食品製造加工疑涉違反食品衛生良好規範」一節（見本院卷第86頁至反面），益證被告於102年5月1日所為限期改善之內容，並未包含「不得將冷卻桶放置騎樓」在內。從而，被告逕於102年6月11日複查時認定原告屆期不改正並於同年8月23日逕予裁罰，即屬率斷，於法不符。
5、至於被告主張依102年5月14日稽查紀錄表（見本院卷第83頁）所載，已明確告知原告「輔導告知業者食品之製作不得於污染區（如騎樓、人行道等）範圍製作，以維食品衛生安全，並請依本局5月1日食品良好衛生規範（GHP）限改項目確實改善。」等語。經查，此次稽查人員告知之改善方法僅稱不得於污染區製作，但該次稽查紀錄第二項即已明確記載「現場未發現有於騎樓製作食品」等語，顯見被告機關於102年5月14日之稽查，仍未認定原告將冷卻桶放置騎樓係屬違法。否則被告機關該次稽查紀錄所謂「現場未發現有於騎樓製作食品」等語豈非虛妄？然而被告於接獲衛生署食品藥物管理局於102年7月10日回函同意被告認定原告將冷卻桶放置騎樓係屬違法，即據為其裁罰之依據，全然無視於原告歷次均依稽查人員之具體指示改善，主觀上並無故意或過失可言，要與行政罰法第7條規定行政裁罰須以行為人具有故意或過失之要件不符。被告係就本案具有管轄權限之主管機關，其就管轄之具體個案發函請示上級主管機關，然則上級主管機關對於本件具體個案裁罰並無法定職掌，所得釋示之範圍亦僅限於法令疑義，然而原告逕將上級主管機關之抽象釋示，作為必須裁罰之法令根據，顯係本末倒置，紊亂職掌。被告所為裁罰，不啻係將自身對於法令解釋之錯誤或矛盾，無端轉嫁逕由不具故意或過失之原告承擔，漏未斟酌原告欠缺主觀不法之構成要件，所為裁罰，自非適法。
五、綜上所述，本件被告所為原處分，自有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為有理由，應予准許。
據上論結，本件原告之訴有理由，依行政訴訟法第236條、第195條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國103年2月18日
行政訴訟庭法官張升星上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中華民國103年2月18日
書記官許清源