高雄高等行政法院99年度訴字第511號判決

裁判字號：高雄高等行政法院99年訴字第511號判決

裁判日期：民國100年01月27日

裁判案由：徵收補償

高雄高等行政法院判決
99年度訴字第511號民國100年1月13日辯論終結原告 羅五湖
羅四維 被告嘉義縣政府代表人 張花冠 縣長訴訟代理人 龔耀慶
胡惠斐 上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國99年8月24日台內訴字第0990017260號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
一、事實概要：緣原告所有坐落嘉義縣○○鄉○○○段1,512地號土地（下稱系爭土地），位屬嘉義縣中埔鄉公所辦理「中埔（吳鳳○○○區○○○○○道路工程」用地範圍內，前經內政部民國98年6月18日台內地字第0980113067號函核准徵收，並由被告以98年7月13日府地權字第0980109010號公告徵收，公告期間自98年7月16日至98年8月15日止，被告並以同號函通知原告領取徵收補償費在案。公告期間原告因不服被告就該筆土地徵收補償費係依98年度更正後公告土地現值每平方公尺新台幣（下同）8,201元加4成計算，主張應以98年度更正前原公告土地現值每平方公尺16,500元加4成計算為由，向被告提出異議。案經被告轉請所轄水上地政事務所就原告異議書所陳內容查明本件當期適用之公告土地現值查計情形，並經該所函復以本○○○鄉○○○段1,512地號土地之98年度公告土地現值由每平方公尺16,500元更正為8,201元，均依相關作業規定辦理，並無不妥。被告即依該所之查覆結果以98年8月26日府地權字第0980131608號函查復原告，原告不服被告所為之查處，遂依土地徵收條例施行細則第23條規定以書面向被告提出復議申請，被告爰依同條例第22條第2項規定提請嘉義縣地價及標準地價評議委員會復議，復議結果仍維持原查復結果，並以98年12月1日府地權字第0980183324號函復在案，原告因不服被告上開復議結果，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
（一）土地現值經公告後，即成為課稅與核定徵收補償地價之依據，將直接影響人民財產利益之負擔以及損失之填補，可認為其屬於發生具體法律效果之行政行為。故土地公告現值依法公告期滿確定後，即有公信力，且公告現值縱有誤差，僅得在下年度依法辦理土地公告現值時，再行調整，否則形成「人民逾公告期限不能再提異議，而政府機關逾公告期限仍可任意變更地價」之不合理現象，實與民主法治之精神相違，並將使公告期限形同具文。本件10餘年穩定之公告現值，於道路拓寬定案，土地徵收程序啟動之際，逕自將土地公告現值變更，嚴重失信於民，使土地公告現值制度亳無意義。
（二）信賴保護原則為公法上之重要原則，其功能在於保護人民對行政作為或不作為所形成之法律狀態的信賴，免於因行政機關事後改變政策或行動而受害。系爭土地10餘年來均以17,000元或16,500元為公告現值，故原告等對該土地98年度原公告土地現值為16,500元及依該金額計算土地徵收補償費之依據，均有正當合理之信賴，自不待言。其間偶有人欲洽購該筆土地，均因出價較公告現值相較差距太大未予同意出售，然於「中埔（吳鳳○○○區○○○○○道路工程」說明會，系爭土地列為工程徵收土地後，被告逕自將該系爭土地公告現值調降為8,201元，並溯及為98年度之公告現值，已侵害原告合理之信賴利益，顯有違行政程序法之信賴保護之原則。且此更改公告現值之行政處分，未通知土地所有人（系爭土地僅2人共同持有，事實上很容易通知），不符行政程序法規定。
（三）系爭土地自86年起土地現值經公告為每平方公尺17,000元，94年系爭土地原地號000000000更改為000000000，並由地政事務所重新測量，認為土地面積減少，曾重發權狀，94年公告現值調整為16,500元，當時該土地如即跨越中埔鄉0000000區段，若有所謂地價計算錯誤之情事，於重測及變更地號重發權狀當時即應予以更正，豈能94年至98年均公告為16,500元，在98年3月，土地徵收先行作業啟動之後，始以計算錯誤為理由，逕自更改原公告現值。如此之作為，已逾行政程序法第121條所規定撤銷行政處分之2年除斥期間，應屬無效。
（四）本件被告引據內政部89年8月28日台內地字第8912101號函及82年6月10日台內地字第8207421號函為逕自更改原公告現值之依據，事實上，在行政程序法施行後，該兩函釋內容是否符合行政程序法之規定，頗有疑義。且其逕自更改原公告現值之作為，形式上係更改98年公告現值，實質上係更改自81年起之公告現值（內政部訴願決定書稱：訴願人如因系爭土地之土地公告現值錯誤造成稅務上損失，可向有關機關請求返還。應係同意此看法）。人民對公告地價提出異議，依法應於公告期間內提出，而被告更改公告近20年之公告現值，如此影響人民權益重大事項，豈可依法無據，僅依行政機關函釋而率爾為之？又本件追溯更改系爭土地98年土地公告現值之行政作為，係在系爭土地徵收案啟動之際，時機可議，針對性明顯。被告亦自知理屈，辯稱【及至辦○○○區段圖電腦化作業（WEB版區段地價估償作業處理系統）運用系統檢核功能始發現該筆土地之地價計算錯誤】，若其所稱屬實，請問該電腦化作業期程為何？更改系爭土地98年土地公告現值之時點及前後，電腦化處理之地段如何？此行政作為絕非電腦化正常作業之結果，乃針對系爭土地徵收案所為之違法處分。另原告在訴願時提出此段期間數次曾有人洽購系爭土地，因出價與公告現值差距太大未成交，內政部訴願會認此為泛稱，非積極為財產支出之行為。然洽購土地之事實，未成交當然無從舉證，縱有人證亦難被採信，而若成交則無本件土地徵收案地價補償之爭議與爭訟。財產之損害，除積極性之損害，尚包括消極的損害，原告乃因信賴政府機關所公告之土地現值，未出售土地，而被告於徵收土地前，驟然大幅調降公告現值，竟謂無損害。行政程序法最根本的信賴保護原則，若做如此之解釋與限制，人民之權利將難以獲得合理保障等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
（一）嘉義縣水上地政事務所（下稱該所）依據地價調查估計規則第3條及第18條第1、2項規定，以沿台18線（阿里山公路）道路兩側商業區適當範圍劃設為中埔鄉○○○○○區段，其98年公告土地現值為每平方公尺16,500元；另於其南側裡地住宅區，沿吳鳳○○○區○○○道路兩側適當範圍劃設為中埔鄉○○○○○區段，其98年公告土地現值為每平方公尺7,000元。本件系○○○鄉○○○段○○○○○號土地（重測前為社口段656-5地號）之地價區段劃分情形，自70年起即跨越中埔鄉第88及89二個地價區段迄今，惟因該所作業疏忽致宗地地價計算錯誤，自81年起均以中埔鄉○○○○○區段○區段價為該宗地單位地價，及至辦理地價區段圖電腦化作業（WEB版區段地價估價作業處理系統），運用系統檢核功能始發現該筆土地之地價計算錯誤。該所爰依地價調查估計規則第23條第1項第3款規定重新計算，據其位於第88、89地價區段之比率（分別為1,264/10,000、8,736/10,000），以及第88、89地價區段之98年公告土地現值之數據（16,500元/㎡、7,000元/㎡），計算出其98年地價為每平方公尺8,201元（計算式：16,500×1,264/10,000＋7,000×8,736/10,000＝8,200.8），並依內政部訂定「辦理更正公告地價公告土地現值作業注意事項」第2點第2款規定，更正該筆土地98年公告土地現值為每平方公尺8,201元，並以98年2月27日嘉上地價字第0980001346號函報被告辦理更正，並經被告以98年3月13日府地價測字第0980040458號函准予更正並公告在案，且依內政部82年6月10日台內地字第8207241號函釋意旨溯至同年1月1日起生效，自屬有據。
（二）依行政程序法第101條第1項規定及內政部89年8月28日台內地字第8912101號函釋意旨，本件辦理公告地價或公告土地現值有關錯誤或遺漏之更正事宜，並不以土地所有權人提出申請為要件，如經直轄市或縣（市）政府發現確有錯誤或遺漏之情形，仍應本於職權依規定辦理更正事宜，故嘉義縣水上地政事務所為期公告土地現值作業之正確，乃本於職權依據上開規定就原告所有系爭土地98年土地公告現值由每平方公尺16,500元逕行辦理更正為每平方公尺8,201元，與土地法及平均地權條例之相關規定並無牴觸。又本件系爭土地公告現值既更正為每平方公尺8,201元，並溯至原公告日（即98年1月1日）生效，依土地徵收條例第30條第1項及其施行細則第30條第1項前段規定，其土地徵收補償費據以為計算標準，依法並無不妥。另原誤算之土地公告現值每平方公尺16,500元已因其後之更正而不復存在，自無從據為補償地價之標準，則原告主張本件徵收土地事件應以更正前之公告現值計算核發徵收補償費，於法即有未合。
（三）行政行為之相對人欲主張信賴保護，必須先證明有信賴基礎，以及基於此之信賴表現的存在，有最高行政法院95年度判字第1394號判決可資參照。而土地現值之公告並非授益處分，原告並未因而取得何種利益，亦非因而已取得日後徵收之補償，故土地公告現值之更正，實難謂有侵害原告既得權利而違反信賴保護原則或牴觸憲法第15條保障人民財產權之規定。本件原告訴稱有人出價購買系爭土地，因信賴更正前之公告土地現值而予以拒絕，姑不論其真實性，如所稱屬實，原告未能提出有此前提存在之證明，其主張不足認為真正，僅為其單純主觀期待將得受領之徵收補償費，既並未積極為財產支出之行為，並無因信賴致發生損害，即難認有信賴表現，原告主張信賴保護原則，應不足採，是被告以98年12月1日府地權字第0980183324號函通知原告，依照更正公告後之98年土地公告現值計算系爭土地之徵收補償價額，並無不合等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，有被告98年7月13日府地權字第0980109010號徵收公告、98年8月26日府地權字第0980131608號函、98年12月1日府地權字第0980183324號函、98年3月13日府地價測字第0980040458號公告及所附資料、嘉義縣水上地政事務所98年8月18日嘉上地價字第0980005648號函、98年2月27日嘉上地價字第0980001346號函、原告異議書、復議聲請書及訴願決定書等附原處分卷及本院卷可稽，應堪認定。茲就兩造之爭執分述如下：
（一）按「行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之。」行政程序法第101條第1項定有明文。又「直轄市或縣(市)政府辦理更正公告地價或公告土地現值應依本作業注意事項規定辦理。」「公告地價或土地現值公告後如有左列情形之一時，應由直轄市或縣（市）政府查明屬實核定公告更正。．．．（二）宗地地價計算錯誤．．．。」分別為內政部訂定之「辦理更正公告地價、公告土地現值作業注意事項」（下稱注意事項）第1點及第2點第2款所明定，另「辦理公告地價或公告土地現值之錯誤或遺漏更正事宜，不以土地所有權人提出申請為要件，該管直轄市或縣（市）政府如發現確有錯誤或遺漏之情形，應本於職權依規定辦理。」「公告土地現值因錯誤經辦理更正，溯及原公告期日生效。」亦分別經內政部89年8月28日台內地字第8912101號函及82年6月10台內地字第8207241號函釋在案。查上揭「注意事項」及內政部2函釋均係內政部基於中央主管機關立場，為維持地價區段內宗地地價正確性所頒定，與法規原意並無違背。原告主張上揭內政部2函釋非法律，不能作為規範依據，且縱准更正，亦僅准於下年度辦理土地公告現值時，始可調整，否則將使土地公告現值制度失其意義云云，並不足採。
（二）次按「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。」土地徵收條例第30條第1項前段定有明文。又「（第1項）劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。（第2項）已開闢道路及其二側或一側帶狀土地，其地價與一般地價區段之地價有顯著差異者，得就具有顯著商業活動之繁榮地區，依當地發展及地價高低情形，劃設繁榮街道路○○區段○○○街道以外已開闢之道路，鄰接該道路之土地，其地價顯著較高者，得於適當範圍劃設一般路線價區段。」「宗地單位地價之計算方法如下．．．三、跨越2個以上地價區段之土地，分別按各該區段之面積乘以各該區段地價之積之和，除以宗地面積作為宗地單位地價。」地價調查估計規則第18條第1、2項及第23條第1項第3款亦分別訂有明文。查地價調查估計規則乃依土地法施行法第40條授權所訂立關於地價調查估計之法規命令，其中上述規定乃關於如何劃○○○區段○○○區段地價之技術性及細節性之規定，並未逾越授權範圍，且合於授權意旨，自得援用。
（三）查本件系爭土地之地價區段劃分情形，自70年起即跨越中埔鄉第88及89二個地價區段迄今，惟因嘉義縣水上地政事務所作業疏忽，自81年起均以中埔鄉○○○○○區段○區段價為該宗地單位地價，即均以每平方公尺16,500元為系爭土地之公告土地現值，亦即系爭土地存有宗地地價計算錯誤之情形，有嘉義縣水上地政事務所98年8月18日嘉上地價字第0980005648號函、98年2月27日嘉上地價字第0980001346號函、被告98年8月26日府地權字第0980131608號函、98年12月1日府地權字第0980183324號函、嘉義縣地價及標準地價評議委員會98年第4次評議委員會會議紀錄附原處分卷可證，並經本院100年1月13日行言詞辯論與兩造確認無誤（參見言詞辯論筆錄第5頁），洵堪認定，是被告依據上揭地價調查估計規則第18條第1、2項、第23條第1項第3款規定，重新核算系爭土地實際土地現值為每平方公尺8,201元（計算式：16,500×1,264/10,000＋7,000×8,736/10,000＝8,200.8），並依上揭「注意事項」及內政部2函釋更正公告系爭土地之公告現值，並溯及適用以正確之公告現值8,201元為計算依據核算本件原告所應得之徵收補償費，於法並無不合。
（四）原告雖主張「系爭土地10餘年來均以17,000元或16,500元為公告現值，原告因對該公告有所信賴，故偶有人欲洽購系爭土地時，因與公告現值差異太大故原告均拒絕，是被告調降公告現值為8,201元，並溯及於98年度適用，顯已侵害原告信賴，有違行政程序法所規定之信賴保護原則云云。」惟查，信賴保護原則係指人民因相信既存之法秩序，而安排其生活或處置其財產，則不能因嗣後法規之制定或修正，而使其遭受不能預見之損害，用以保護人民之既得權，並維護法律尊嚴者。故值得保護之信賴至少應具備三要件：1、信賴基礎：信賴保護之成立須有信賴保護之構成要件存在為基礎，通常並以授益處分存續力之產生為前提。2、信賴表現：須人民因信賴該行政行為而為具體的信賴行為。3、信賴值得保護：人民之信賴係基於善意，即當事人之信賴必須無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情形。本件原告僅稱有人洽購系爭土地，然並無舉出任何證據以實其說，亦即原告並不能證明其因信賴原土地現值公告而有具體的信賴行為，並不符合前揭「信賴表現」之要件，是原告此部分之主張，並不足採。
（五）原告另主張「被告於94年進行系爭土地重測，於該時應已可發現系爭土地跨越中埔鄉0000000區段而更正公告，被告於98年土地徵收先行作業啟動後，始以計算錯誤為由，逕自更改原公告現值之行為，顯已逾行政程序法第121條之2年除斥期間云云。」惟查，行政程序法第121條撤銷權時效，係以被告「知有撤銷之原因」為起算始點，而被告於本院行言詞辯論時，其訴訟代理人龔耀慶明確表示「係於地政事務所推行Web版上線作業時才發現錯誤（參見言詞辯論筆錄第3頁）」，亦即被告係在發現錯誤後立即更正，應無原告所稱已逾行政程序法第121條之2年時效情事。原告主張被告於94年進行系爭土地重測時已知公告現值有誤，然原告並無提出任何證據供佐，況依上揭地價調查估計規則第18條第1、2項「地價區段認定程序及標準」之規定觀之，單純土地重測應無法得知系爭土地存有宗地地價計算錯誤之情形，益證原告此部分之主張不可採。
五、綜上所述，原告之主張均不足採，則被告按系爭土地98年度公告更正後之土地現值8,201元另加4成予以補償，於法並無不合；訴願決定予以維持，亦無違誤；原告起訴意旨請求判決撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，對於判決結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中華民國100年1月27日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官江幸垠
法官簡慧娟法官吳永宋以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國100年1月27日
書記官李昱