裁判字號：最高行政法院111年抗字第23號裁定
裁判日期：民國111年03月11日
裁判案由：公寓大廈管理條例
最高行政法院裁定111年度抗字第23號抗告人員 林國宅 公寓大廈管理委員會代表人 王嘉政 上列抗告人因與相對人彰化縣政府間公寓大廈管理條例事件，對於中華民國110年12月23日臺中高等行政法院110年度訴字第279號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主文原裁定廢棄，發回臺中高等行政法院。
理由
一、抗告法院認為抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。
二、爭訟概要：㈠「彰化縣員林國宅」係改制前臺灣省政府於民國80年間依國
民住宅條例所興建，該國民住宅社區原由相對人即彰化縣政府（下同）執行管理與維護工作。嗣於96年4月15日依公寓大廈管理條例召開區分所有權人大會通過住戶規約，並變更社區名稱為「彰化縣員林國宅公寓大廈」暨選任管理委員、組成管理委員會即抗告人報經改制前彰化縣員林鎮公所於96年9月16日同意備查發給「公寓大廈管理組織報備證明」在案。
㈡抗告人於108年12月9日檢附上開公寓大廈管理組織報備證明
、彰化縣員林市公所員市建字第1080027605號申請變更主任委員同意備查函、領據、專戶存摺封面影本、概括承受同意書暨住戶規約等文件，向相對人申請核撥「彰化縣員林國宅社區」之管理維護基金。經相對人以108年12月23日府工建字第1080455196號函復略以：「說明：……三、待補正資料如下：(一)請依前開規定（即住宅法第60條第2項）將所附之第一銀行員林分行帳戶名稱更正為『員林國宅公寓大廈管理委員會公共基金專戶』，並於存摺封面影本加蓋主任委員、財務委員及監察委員之印章。(二)請填具金額為新臺幣7,654萬1,086元之領據，俾利本府辦理撥款事宜。」等語。抗告人繼以於110年2月25日員宅字第1100200004號函再次檢附上開報備證明等文件，申請相對人核撥公共基金，經相對人以110年5月3日府工建字第1100148297號函（下稱110年5月3日函）復略以：「有關貴管理委員會申請核撥公共基金案，經查貴管理委員會之管理權尚有爭議待釐清中，請查照。」㈢抗告人不服相對人110年5月3日函，循序向臺中高等行政法院
（下稱原審）提起行政訴訟，聲明：原處分（即相對人110年5月3日函）及訴願決定均撤銷；相對人應作成准予核撥「彰化縣員林國宅社區」管理維護基金（含孳息）新臺幣（下同）7,654萬1,086元至○○商業銀行○○分行帳號：00000000000號、戶名：○○○○公寓大廈管理委員會公共基金專戶之行政處分。經原審以110年度訴字第279號裁定（下稱原裁定）移送至臺灣彰化地方法院（下稱彰化地院）。抗告人不服，遂提起本件抗告。
三、本件原裁定認定抗告人起訴之事件係屬民事糾紛，而非公法之爭議，其主要論據略以：
㈠依「彰化縣員林國宅社區」興建時所依據之71年7月30日修正
公布國民住宅條例第7條第2項、第18條等規定，國民住宅出售後關於住宅社區之管理維護工作仍由主管機關以上開第18條規定之經費來源執行，而相關經費則由主管機關管理運用。然依司法院釋字第540號解釋意旨，國民住宅出售、出租、借貸關係成立後，主管機關與承購人、承租人或貸款人就相關契約之訂定即非行使公權力而生之公法上法律關係，則後續持續性之住宅社區管理維護自亦難認係基於公法上法律關係而為之。
㈡國民住宅條例於94年1月26日修正刪除第18條，增訂第18條之
1規定，依其修正理由所載，可見更朝向國民住宅社區之管理維護應以私法自治為之，亦即將本由主管機關運用基金以執行之社區管理維護工作，改以提撥國民住宅管理維護基金作為社區公共基金之方式，並將社區管理維護工作回歸由管理委員會或管理負責人為之，而主管機關原續行之社區管理維護工作與社區住戶間既屬私法性質，其後移撥作為社區管理維護工作所需之社區公共基金，自應定性為私法關係。而國民住宅條例業於104年1月7日廢止，並由立法者另定住宅法取代，關於住宅法相關規定之定性，除立法理由明確另有相異之旨，自應延續國民住宅條例之性質為解釋。
㈢觀諸住宅法第60條第1項之規範意旨，可知原由政府興建之國
民住宅，不論是否業依公寓大廈管理條例成立管理委員會或推選管理負責人及完成報備，均於住宅法施行之日起，依公寓大廈管理條例辦理社區管理維護事項，則原由政府興建之國民住宅，其後續之社區管理維護事項因住宅法之施行而全面回歸私法自治精神甚明。且觀住宅法第60條第2項之規範形式，較諸國民住宅條例第18條之1規定內容，已不再有提撥期限、提撥金額、方式、移交申請條件及程序等事項另由中央或地方主管機關定之等字樣；況住宅法第60條第2項即使明定直轄市、縣市主管機關應將專戶基金撥入社區開立之公共基金專戶，然此基金由公部門移入私部門已不具公權力介入之高權色彩，應認屬涉及私權法律關係，方符合司法院釋字第540號解釋精神。從而，原審對於抗告人提起之本件訴訟無審判權，爰裁定移送彰化地院。
四、抗告意旨略以：依住宅法第60條規定及其立法理由說明，可知同法第2項後段規定縣市主管機關於專戶存放保管之公共基金，應於社區管理委員會成立時撥付社區管理委員會，與公寓大廈管理條例第18條第2項前段規定類似，經互相參照，可見縣市主管機關與公寓大廈起造人之間明顯無任何私法關係存在，所以保管公寓大廈起造人提列之公共基金，係執行法律所賦予之任務，為行政機關公法上之權責，並非屬私法關係之國庫行政。故政府機關基於法律規定，本於行政機關權責，以設立專戶存放方式代為保管、撥付、設立專戶保管公共基金，代為撥付公共基金，均為依住宅法所負之公法上義務，並非私法上義務。從而，抗告人請求相對人依住宅法第60條第2項規定，將於公庫開立公共基金專戶所保管之員林國宅管理維護基金，撥入社區所自行開立之公共基金專戶，係相對人依住宅法第60條第2項後段規定所負公法上之作為義務，並非私法上之義務，原裁定未見及此，逕予移送彰化地院，其法律見解實非妥適等語。
五、經核原裁定認定本件抗告人起訴請求之事項涉及私權法律關係，原審無審判權，而適用修正前行政訴訟法第12條之2第2項規定移送彰化地院，尚有違誤，應予廢棄。茲論述理由如下：
㈠按行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定
外，得依本法提起行政訴訟。」修正前行政訴訟法第12條之2第2項前段規定：「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。」法院組織法第7條之3第1項規定：「法院認其無審判權者，應依職權以裁定將訴訟移送至有審判權之管轄法院。但其他法律另有規定者，不在此限。」足見我國關於行政訴訟與民事訴訟係採二元訴訟制度，關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，而因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。未經立法明文劃分審判權歸屬者，應依爭議之性質並考量既有訴訟制度之功能，判定其救濟途徑，具有公法性質關係之爭議，應由行政法院審判。
㈡復按住宅法第60條規定：「（第1項）未依公寓大廈管理條例
成立管理委員會或推選管理負責人及完成報備之原由政府直接興建之國民住宅社區，自本法施行之日起，其社區管理維護依公寓大廈管理條例之規定辦理。（第2項）國民住宅社區之管理維護基金結算有賸餘或未提撥者，直轄市、縣（市）主管機關應以該社區名義，於公庫開立公共基金專戶，並將其社區管理維護基金撥入該專戶；社區依公寓大廈管理條例成立管理委員會或推選管理負責人及完成報備後，直轄市、縣（市）主管機關應將該專戶基金撥入社區開立之公共基金專戶。」立法理由載謂：「條次變更，本條為原條文第50條移列，內容未修正。」而100年12月30日制定時之原第50條立法理由載謂：「一、國民住宅條例第18條之1規定『……國民住宅管理維護基金未提撥前，第1項國民住宅社區之管理維護，仍依本條例中華民國94年1月4日修正之條文施行前之規定辦理。』爰此，尚未依公寓大廈管理條例成立管理委員會或推選管理負責人及完成報備者，其管理維護仍應依國民住宅條例相關規定辦理。惟考量部分國民住宅社區，不願接受政府輔導及老舊國宅社區並無賸餘管理維護基金，影響國宅社區回歸公寓大廈管理條例規定管理維護，爰第1項強制規定期限，自本法施行之日起，社區管理維護依公寓大廈管理條例之規定辦理。二、至於國宅社區之管理維護基金，應由直轄市、縣（市）主管機關結算，如有賸餘或未提撥者，應以該社區名義，於公庫開立公共基金專戶，並將其社區管理維護基金撥入該專戶；社區依公寓大廈管理條例成立管理委員會或推選管理負責人及完成報備後，直轄市、縣（市）主管機關應將該專戶基金撥入社區開立之公共基金專戶，爰作第2項規定。」等語。廢止前國民住宅條例第18條之1規定：「（第1項）本條例中華民國94年1月4日修正之條文施行前之國民住宅社區依公寓大廈管理條例成立管理委員會或推選管理負責人及完成報備後，直轄市、縣(市)政府應將既有國民住宅管理維護基金提撥該社區作為公共基金，不適用公寓大廈管理條例第18條第1項第1款規定。（第2項）前項國民住宅管理維護基金之提撥期限，由內政部定之；其提撥金額、方式、移交申請條件及程序等事項之規定，由直轄市及縣(市)政府定之。（第3項）國民住宅管理維護基金未提撥前，第1項國民住宅社區之管理維護，仍依本條例中華民國94年1月4日修正之條文施行前之規定辦理。」立法理由載謂：「一、本條新增。二、為協助國民住宅社區自主管理，配合原條文第18條之刪除，明定直轄市及縣(市)政府於國民住宅社區依據公寓大廈管理條例成立管理委員會或推選管理負責人後，提撥國民住宅管理維護基金作為該社區公共基金，不再依公寓大廈管理條例第18條第1項第1款規定提撥公共基金。三、由於直轄市、縣(市)轄區內之國民住宅社區，其年份、造價、公務預算補助、管理維護基金支用狀況皆有不同，為求彈性，將直轄市、縣(市)國民住宅管理維護基金提撥各社區之公共基金之提撥金額、基金所屬資產處理方式、社區申請移交之條件及程式，由直轄市及縣(市)政府定之。至國民住宅管理維護基金之提撥期限，則由內政部另定之，爰訂定第2項。四、在本條例修正後，國民住宅社區未及依照公寓大廈管理條例成立管委會或推選管理負責人及申請提撥國民住宅管理維護基金前的過渡期，國民住宅社區之管理維護責任仍依照本條例修正前之規定繼續辦理。」94年1月4日刪除前之廢止前國民住宅條例第18條規定：「（第1項）政府直接興建之國民住宅社區，應由國民住宅主管機關執行管理與維護工作，其經費來源如左：一國民住宅售價之百分之二．五之提撥款及其存款孳息收入。二社區住戶負擔之管理、維護費。三公共設施及服務設施收益之提撥款及其存款孳息收入。（第2項）前項第1款之經費，得統籌運用；第2款及第3款之經費，專供該社區管理費使用。政府直接興建國民住宅社區之管理維護工作項目、住戶之權利義務及管理維護經費設置基金等事項之辦法，由內政部定之。」修正立法理由載謂：「一、本條刪除。二、為使國民住宅社區回歸一般住宅社區自主管理，並兼顧目前部分地方政府業已授權國民住宅社區管理組織實際執行管理維護業務需要，使國民住宅社區之管理維護、經費來源及負擔均依照公寓大廈管理條例及其相關法令辦理，爰予刪除。」㈢依上開現行住宅法第60條、廢止前國民住宅條例第18條及第1
8條之1等條文之立法沿革及規定意旨觀之，可知國民住宅原來係由直轄市及縣(市)國民住宅主管機關履行公法上之管理維護義務，其有關國民住宅管理維護工作項目、住戶之權利義務及管理維護經費設置基金等事項，則由內政部分別訂定國民住宅社區管理維護辦法及國民住宅管理維護基金收支保管及運用辦法（均於104年3月31日廢止）予以規範。而國民住宅社區管理維護辦法第9條明定：「（第1項）國民住宅之管理維護費用，應由直轄市及縣(市)國民住宅主管機關設置國民住宅管理維護基金保管支用。（第2項）前項基金之管理辦法由中央國民住宅主管機關訂定之。」國民住宅管理維護基金收支保管及運用辦法第3條則規定：「本基金係預算法第4條第1項第2款所定之特種基金，以直轄市及縣(市)國民住宅主管機關為管理機關。」第4條規定：「本基金之來源如下：一、國民住宅售價之百分之二．五之提撥款及其存款孳息收入。二、社區住戶負擔之管理、維護費。三、公共設施及服務設施收益之提撥款及其存款孳息收入。四、政府循預算程序之撥入款。五、其他收入。」內政部74年3月7日台內營字第294038號函釋復略謂：查「國民住宅管理維護基金收支保管運用辦法」本部已於73年4月10日修正發布施行，其預算編造需送請議會審議完成法定程序等語。足見國民住宅管理維護基金係係直轄市及縣(市)國民住宅主管機關基於管理維護國民住宅之特殊用途，而依預算法上編造應受議會審議之特種基金。
㈣準此以論，住宅法第60條第2項後段課予直轄市、縣(市)政
府應將國民住宅管理維護基金提撥予國民住宅社區之義務，具有裁撤原依預算法編造之特種基金及免除所負公法上之管理維護義務之效果，並遂行住宅法使國宅社區回歸公寓大廈管理條例規定管理維護之規範目的。是故，上開規定課予直轄市、縣（市）主管機關應將基金撥入社區公共基金專戶之義務，具有達成住宅法所規範之公共利益目的，義務之履行必須基於公權力之作用，義務負擔主體限於直轄市、縣(市)政府始得任之，一般人民間無從成為該法律關係之權利義務主體，亦無私法自治原則之適用，性質上自屬公法上之義務。
㈤從而，本件抗告人於原審起訴主張：「彰化縣員林國宅」係
由改制前臺灣省政府於80年間依國民住宅條例所興建，該國民住宅社區業已依公寓大廈管理條例成立管理委員會，並完成報備後，請求相對人應依住宅法第60條第2項後段規定，將原以彰化縣員林國宅社區名義於公庫開立公共基金專戶之社區管理維護基金撥入抗告人開立之公共基金專戶（詳見原審卷第15至27頁之抗告人起訴狀及第231至233頁之陳述意見狀），自屬公法上之爭議事件，核非基於抗告人之私權上請求權基礎為之，其訴訟應由行政法院審判。原審核認本件抗告人上開請求係屬私法上之爭議，而以欠缺受理訴訟權限為理由，逕以原裁定移送彰化地院，於法尚有未合，抗告意旨求予廢棄，為有理由。至於本件抗告人爭議之內容是否具有訴權、選擇之訴訟類型是否適當或請求有無理由，則屬訴是否合法及有無理由之問題，其聲明或陳述如有不明瞭或不完足者，行政法院則應行使闡明權，尚非欠缺受理訴訟權限之情形。
㈥另關於相對人於原審答辯略謂：本件抗告人起訴爭議之事項
係屬私法上之法律關係，並援引本院95年度裁字第1251號裁定意旨為據乙節（見原審卷第179至181頁及第191至192頁）。經稽之上開本院裁定所載事實及理由，可見該個案抗告人係於93年9月21日本於承購相對人興建國宅社區之現住戶地位，申請相對人應將已改為適用「公寓大廈管理條例」管理之國宅社區恢復成適用國民住宅條例管理，並依該條例第18條規定提撥公共基金，經該個案相對人函復不同意所請後，提起行政訴訟救濟，為臺北高等行政法院裁定駁回，復提起上訴，經本院作成上開裁定表示：參酌司法院釋字第540號解釋意旨，政府機關興建之國民住宅由人民承購後，成立私法上之買賣關係，非行使公權力而生之公法上法律關係，故本於國民住宅買受人之資格對於興建國民住宅之政府機關有所請求，係屬私權爭議之法律見解。核諸上開本院裁定所定性之標的係承購國民住宅之私人，在現行住宅法制定施行前，逕依廢止前國民住宅條例第18條規定請求金錢給付之法律關係，明顯與本件抗告人係本於國民住宅社區公寓大廈管理委員會之地位，以住宅法第60條第2項後段作為請求權基礎有別，二者不能相提併論。是本院95年度裁字第1251號裁定既非就住宅法第60條第2項後段規定之法律關係表示之法律見解，自無從援用於本件個案之情形，附此敘明。
六、據上論結，本件抗告為有理由。依行政訴訟法第272條、民事訴訟法第492條，裁定如主文。中華民國111年3月11日
最高行政法院第一庭
審判長法官侯東昇
法官王碧芳法官簡慧娟法官鍾啟煌法官蔡紹良以上正本證明與原本無異中華民國111年3月11日
書記官莊子誼