裁判字號：最高行政法院92年判字第1309號判決
裁判日期：民國92年09月26日
裁判案由：證券交易法
最高行政法院判決九十二年度判字第一三○九號
上訴人乙○訴訟代理人 王清峰 律師被上訴人財政部證券暨期貨管理委員會代表人甲○○訴訟代理人丁○○
丙○○右當事人間因證券交易法事件，上訴人對於中華民國九十一年七月四日臺北高等行政法院九十年度訴字第二六三九號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人在原審起訴意旨略以：緣上訴人於任職大華證券股份有限公司（下稱大華證券公司）大安分公司（下稱大華證券大安分公司）經理期間，所屬營業員 陳梅珍 於民國八十七年十一月九日應客戶 張忠倫 要求，使用 陳慧莉 、 黃登華 、 陳日全 及 陳怡安 等四人帳戶，融資買進金緯股票四五○張。惟成交後發現該公司當日融資額度僅八十一張，大華證券大安分公司乃於當日下午更改交易類別帳為金緯股票融資八十一張，現股三六九張。同年十一月十日因張忠倫不同意融資改為現股，上訴人與陳梅珍遂協商向同事 王浩文 之母 高悅惠 借款，次日經取得協議，大華證券大安分公司向張忠倫領取金緯股票三○○張存至王浩文之保管箱，作為債權擔保，並由 王俊雄 （高悅惠之配偶）依約匯款新臺幣（下同）一一、五○○、○○○元，完成應交割股款。嗣因張忠倫要求補還金緯融資股票三六九張，大華證券大安分公司乃於八十七年十一月十日至十一月二十日間以陳慧莉等四人帳戶，現股賣出金緯股票三六九張，並融資買進一三六張，同時以王俊雄於世界證券公司開立之帳戶向營業員 陳穩祥 分批下單融資買進金緯股票二三三張。被上訴人遂以上訴人共同參與或媒介為借貸款項供客戶辦理交割及利用客戶帳戶買賣股票等行為，違反證券商負責人與業務人員管理規則第十六條第二項第七款及第九款規定，且對公司受託買賣有價證券與辦理有價證券買賣融資融券業務未盡經理人管理與督導之責，乃依行為時證券交易法第五十六條第一項及第六十六條第二款規定，以八十八年十一月二日（八八）臺財證（二）第○四○五九號函命令大華證券公司解除上訴人職務。上訴人不服，循序提起本件行政訴訟。按臺灣證券交易所對上訴人作成暫停執行業務六個月，而被上訴人於八十八年十一月二日竟另作成解除職務之處分，二處分同時併存，致上訴人因同一事件受二次處分。依證券交易法第五十三條第六款規定，經理人受解除職務處分者，五年內不得充任經理人，雖二處分之依據及法律性質不同，惟均係對同一事件同一人之重覆處罰，顯違一事不二罰或禁止雙重處罰之法律原則。況上訴人於八十八年三月四日已經大華證券公司免職離職在案，被上訴人作成處分時之標的已不存在，被上訴人再令大華證券公司解除上訴人職務，顯有違誤。次按證券商負責人與業務人員管理規則固係依證券交易法第七十條之授權而訂定，但該條文僅籠統規定，並未規定範圍及內容，尤未授權行政機關禁止證券業務人員與客戶間有借貸關係（包括消費借貸及使用借貸）。且所謂「足以影響證券業務之正常執行」，乃一抽象之概念，何種行為足以影響證券業務之正常執行，無一定之標準，其解釋將因人而異，致使一般受規範者難以預見。要之，不論證券交易法第七十條或第五十六條第一項之規定，均與憲法第二十三條、中央法規標準法第五條第二款、司法院釋字第三九四號、第四○二號、第四九一號及第五二二號解釋所揭櫫之法律保留原則及明確性原則相牴觸。再者，金錢、有價證券、交易帳戶非違禁品，法律亦未禁止特定人間之借貸行為。有關證券商負責人與業務人員管理規則第十六條第七款及第九款禁止特定人間之借貸，顯牴觸現行法律而無效，被上訴人據此所為處分，亦屬無效。又證券交易法於八十九年七月十九日修正公布，依修正後之第五十六條規定，證券商之受僱人有違反證券交易法或其他有關法令之行為，足以影響證券業務之正常執行者，除得依舊法隨時命令該證券商解除其職務外，依新法亦得停止受僱人一年以下業務之執行。按刑法第二條、八十五年七月三十日增訂之稅捐稽徵法第一條之一、第四十八條之三及八十七年六月十七日增訂之營業稅法第五十三條之一規定，亦可見從新從優已成為民主法治社會當然之原則，再訴願決定引用行政法院五十六年判字第八十一號及第二四四號判例之見解，否定從新從優原則，尚待斟酌。本案乃大華證券公司事前融資控管錯誤，事後又不准以錯帳或申報違約處理所致，而上訴人當時身為經理人，不能不善後，其善後對於證券交易市場或檢舉人本身並未造成任何影響或損害，被上訴人卻對上訴人課以最嚴厲之解職處分，剝奪上訴人五年之工作權，此種方法對上訴人所造成之損害與欲達成目的之利益，顯失均衡，有違比例原則。事實上，金緯股票之融資額度控管權責在當時總公司財務部協理 吳曼寧 ，錯不在上訴人，此有臺灣證券交易所八十八年九月二十三日臺證稽字第二九四二○號致被上訴人函以及被上訴人製作之「證券商違規案件審查報告表」可憑。本案係經大華證券公司財務部吳曼寧、總稽核 周恒禧 、法務 鄭樵卿 、總經理 蔡招榮 及董事長 張清德 批准，故所有費用
一六九、四七七元由該公司負擔，上訴人不得不不遵命執行。故本案乃偶發事件，縱然有違反現行規章之情事，但對上訴人而言，大安分公司事後所採之措施，完全出於不得已，且不影響證券市場之正常運作。被上訴人及一再訴願決定對上訴人有利之理由，完全不加以斟酌，顯已違法。請判決撤銷訴願決定暨原處分等語。
二、被上訴人則以：按對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，對其處分之構成要件，法律得授權以命令為補充規定，如其授權符合具體明確之標準，亦為憲法之所許。所謂授權須具體明確，應就該授權法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字，此有司法院釋字第三九四號、第四二六號解釋意旨可資參酌。有關「證券商管理規則」及「證券商負責人與業務人員管理規則」係依證券交易法第四十四條第四項、第五十四條第二項及第七十條授權訂定之法規命令，係屬同法第五十六條所稱「其他有關法令」之範疇，從而，證券交易法第五十六條、第六十六條、第七十條及證券商負責人與業務人員管理規則第十六條第二項各款，尚難謂欠缺具體明確，並未違背法律保留原則。有關上訴人共同參與或媒介向客戶借貸資金之部分，依上訴人、大華證券公司企劃部員工鄭樵卿、經管部員工 余誾闓 及大華證券大安分公司員工王浩文出具說明書、借款協議書及上訴人提供錄音帶所示，客戶陳慧莉、黃登華、陳日全及陳怡安等四人融資買進金緯股票改現股買進之不足交割款，係由上訴人、大華證券大安分公司營業員陳梅珍協商及大華證券公司人員鄭樵卿、余誾闓等共同參與或媒介，向客戶高悅惠借款一一、五○○、○○○元，而本案從向客戶高悅惠借款，至向金緯公司領取股票作為債權擔保，以及將股票存放於大華證券大安分公司員工王浩文保管箱內，整個過程上訴人均在場參與處理，故被上訴人認上訴人共同參與或媒介向客戶借貸資金，並無與事實不符之處。上訴人於八十七年十一月十六日以電話方式，向世界證券公司營業員陳穩祥下單，利用客戶王俊雄於世界證券公司帳戶融資買進二三三張金緯股票，用以解決金緯股票由現股改為融資股問題，上訴人利用客戶帳戶買賣股票之錄音紀錄，亦經臺灣證券交易所查證在案。上訴人身為大華證券公司大安分公司經理人身分及職責，理應要求以申報錯帳之方式或協請客戶同意更改交易類別，將原來融資買進方式改以現股買進之方式處理，上訴人不願以申報錯帳方式處理，嗣後竟指示以向客戶借款方式解決，且上訴人涉入系爭借款過程甚深，即為其一連串違規行為之開端，亦對證券業務之正常執行帶來不良影響，上訴人尚難脫免其責。查「證券商負責人與業務人員管理規則」第十六條第二項之規定，係著重委任雙方法律責任之釐清、投資人權益之保護及證券商受託風險之合理降低。上訴人身為分公司經理人，除未善盡管理、監督之責外，並直接參與為借貸款項之媒介供客戶辦理交割、利用客戶帳戶買賣股票等違規情事，其違法情節顯較其他涉案人員嚴重，被上訴人依證券交易法第五十六條第一項及第六十六條第二款規定，命令大華證券公司解除上訴人經理人職務，並無違反比例原則。被上訴人除對上訴人作成解除職務之處分外，並對共同參與或媒介為借貸款項供客戶辦理交割及利用客戶帳戶買賣股票之營業員陳梅珍，亦依法解除職務在案。另大華證券公司財務部協理吳曼寧因融資控管錯誤，對上訴人前開違法情事知情未予適當處置，以致違規行為持續發生，被上訴人亦依法解除吳曼寧職務，其餘違失人員則由臺灣證券交易所分別予以不同程度之處置，且被上訴人對上訴人所為處分與其他案件相較，已作衡平性考量，並無從重，未違反平等原則。本案係依證券交易法第五十六條規定作為處罰依據，該規定於上訴人行為後有所變更，係實體法變更，要無「從新從優」原則適用問題。上訴人因參與或媒介為借貸款項供客戶辦理交割、利用客戶帳戶買賣股票及以自有資金充當客戶借款利息等業務缺失，經臺灣證券交易所依其營業細則之規定，對上訴人為暫停執行業務六個月處置，係基於該公司與證券商間之契約關係所執行之處置措施，實屬私法關係，核與被上訴人依證券交易法就其違法行為之行政處分，性質不同，並無一事不二罰原則之情事。另被上訴人命令大華證券公司解除上訴人職務，係因上訴人違反證券管理相關法規，為維護證券市場秩序所為之行政處分，核與臺灣證券交易所依其營業細則對上訴人為暫停執行業務之處置並無關聯，自無不利益變更禁止原則之適用。被上訴人作成本件處分，認事用法尚無偏頗。請判決駁回上訴人之訴等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按「主管機關發現證券商之董事、監察人及受僱人，有違背本法或其他有關法令之行為，足以影響證券業務之正常執行者，除得隨時命令該證券商解除其職務外，對證券商處以第六十六條所定之處分。」、「證券商違反本法或依本法所發布之命令者，除依本法處罰外，主管機關並得視情節之輕重，為左列處分：．．．二、命令該證券商解除其董事、監察人或經理人職務。．．．」為行為時證券交易法第五十六條第一項及第六十六條第二款所規定。次按「證券商之負責人及業務人員，不得有左列行為：．．．
七、利用客戶名義或帳戶，申購、買賣有價證券。．．．九、與客戶有借貸款項、有價證券或為借貸款項、有價證券之媒介情事。．．．」復為行為時證券商負責人與業務人員管理規則第十六條第二項第七款及第九款所規定。經查：臺灣證券交易所依其營業細則第一百四十四條規定，請大華證券公司對上訴人為暫停執行業務六個月之處置，係基於交易所與證券商間之供給使用有價證券集中交易市場之契約關係所為之處置措施，尚難認係交易所單方高權之行政處分，核與被上訴人依證券交易法令就上訴人違法行為所為之行政處分，性質不同，尚無一事不二罰及不利益變更禁止原則之適用。行政法上有關新舊法之適用，僅中央法規標準法第十八條規定之「人民聲請許可案件」適用「從新從優」原則，本件乃行政秩序罰，非屬人民聲請許可案件，則上訴人主張本件應適用從新從優原則乙節，尚乏依據。本件上訴人所涉違章事實係八十七年十一月間，自無適用八十九年七月十九日修正公布之證券交易法之餘地，而依行為時之證券交易法第五十六條第一項規定，僅有「解除職務」，並無如新法有「停止其一年以下業務之執行」之規定，從而，被上訴人據以為「解除職務」之處分，依實體從舊之原則，並無不當。按「對於人民違反行政法上義務之行為科處裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨，．．若法律僅為概括授權時，固應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字；惟依此種概括授權所訂定之命令祇能就執行母法有關之細節性及技術性事項加以規定，尚不得超越法律授權之外，逕行訂定制裁性之條款．．」司法院釋字第三一三號、第三六七號、第三九四號解釋理由可資參照。查證券交易法第七十條規定：「證券商負責人與業務人員管理之事項，由主管機關以命令定之。」，概括授權訂定證券商負責人與業務人員管理規則，此項授權條款雖未就授權之內容與範圍為明確之規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，就證券商負責人與其業務人員之行為準則、主管機關之考核管理等事項，依其行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範，並未逾越證券交易法第七十條規定授權之範圍，亦難謂其欠缺具體明確。而對於證券商負責人與業務人員所為裁罰性之行政處分，係規定於證券交易法中，既係以法律定之，則尚不發生上訴人所訴違反法律保留原則及法律明確性原則之情事。查本案融資超買金緯股票之關鍵，縱如上訴人所主張乃大華證券公司之融資額度控管錯誤，惟上訴人身為大華證券公司大安分公司經理人之身分及職責，理應要求以申報錯帳方式或協請客戶同意更改交易類別，將原來融資買進方式改以現股買進方式處理，上訴人未以申報錯帳方式處理，是其採取向客戶借款及利用客戶帳戶買賣股票等違法措施以彌補大華證券公司之融資控管疏失，其行為已足以影響證券業務之正常執行，被上訴人基於主管機關維護證券商財務健全、保障交易安全及投資人權益之立場，依證券交易法第五十六條第一項及第六十六條第二款規定，命令大華證券公司解除其職務，於法洵非無據。又禁止證券商業務人員不得有「利用客戶名義或帳戶，申購、買賣有價證券」及「與客戶有借貸款項、有價證券或為借貸款項、有價證券之媒介情事」等行為，其目的係在維護證券商財務健全、保障交易安全及投資人權益等，因此，證券商業務人員如有上述行為，不論動機為何，皆所不宜，本案被上訴人經考量上訴人之行為已足以影響證券業務之正常執行，基於「受限制之法益」與「受保護之法益」間之權衡，本諸「適法性」、「必要性」、及「合理性」等原則，命令大華證券公司解除上訴人之經理職務，乃為依法適當之處分，與其他類似案件之處分相較，其手段與所欲達成目的之間，顯未失衡，亦無從重，自無違反比例原則之情事。本件行為時之證券交易法第五十六條第一項規定，僅有「解除職務」之規定，而無其他可供選擇之處罰手段，被上訴人已於本件處分中，另外命令大華證券公司解除營業員陳梅珍及財務部協理吳曼寧之職務，自難謂原處分違反平等原則。綜上所述，被上訴人所為命令大華證券公司解除上訴人職務之處分，徵諸首揭規定，並無違誤，一再訴願決定遞予維持，俱無不合。上訴人聲明求為撤銷一再訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回等情，為其判決之依據。
四、本院按：臺灣證券交易所依其營業細則第一百四十四條之規定，請大華證券公司對上訴人為暫停執行業務六個月之處置，係基於該公司與證券商之契約關係所執行之處置措施，核與被上訴人依證券交易法令就上訴人違法行為所為之行政處分，性質不同，尚無一事不二罰及不利益變更禁止原則之適用。又行政法上有關新舊法之適用，僅中央法規標準法第十八條規定之「人民聲請許可案件」適用「從新從優」原則，本件乃行政秩序罰，非屬人民聲請許可案件，則上訴人主張本件應適用從新從優原則乙節，尚乏依據。本件上訴人所涉違規事實係八十七年十一月間，自無適用八十九年七月十九日修正公布之證券交易法之餘地，而依行為時之證券交易法第五十六條第一項規定，僅有「解除職務」，並無如新法有「停止其一年以下業務之執行」之規定，從而被上訴人據以為「解除職務」之處分，依實體從舊之原則，並無不當。另證券商管理規則及證券商負責人與業務人員管理規則，係依證券交易法第四十四條第四項、第五十四條第二項及第七十條授權訂定之法規命令。按對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，對於其處分之構成要件，法律得授權以命令為補充規定，如其授權符合具體明確之標準，亦為憲法之所許。所謂授權須具體明確應就該授權法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字（司法院釋字第三九四號、第四二六號解釋參照），證券交易法第五十六條、第六十六條、第七十條及證券商負責人與業務人員管理規則第十六條第二項各款，尚難謂有欠具體明確，於法律保留原則亦無所違背等情，均經原判決於理由中敍明甚詳。上訴意旨謂原判決對上開爭點未敘明不採之理由，有判決理由不備之違誤云云，尚屬誤解而無可取。次按原判決參照大華證券公司員工鄭樵卿、余誾闓、大華證券公司大安分公司員工王浩文等人出具之說明書及上訴人提供之錄音帶所示，認定上訴人係基於業務考量及不願得罪客戶等原因，不願以申報錯帳方式處理，是其採取向客戶借款及利用客戶帳戶買賣股票等違法措施以彌補大華證券公司之融資控管疏失，完全係上訴人於自由意志下之錯誤抉擇乙節，已指明認定該事實所憑之證據，核屬原審取捨證據認定事實之職權，且原判決亦已敘明「證券商業務人員如有上述違章行為，不論動機為何，皆所不宜」，故上訴人違章之動機並不影響其應負之行政責任，上訴意旨仍就其違章動機之事實，加以爭執，自無可採。另查被上訴人所認定「有關本案是否涉及炒作金緯股票乙節，經洽三組表示，尚未發現有因炒作金緯股票，違反證券交易法第一百五十五條規定經本會移送之情事」，及「惟據案情研判，本案應屬大華證券公司對個案未正確處理所衍生之爭議，尚未發現對證券市場整體有不良影響」部分，係說明本案未涉及證券交易法第一百五十五條、第一百七十一條第一款及第一百七十九條等刑責規定，並非關於行為時證券交易法第五十六條第一項所定「有違背本法或其他有關法令之行為，足以影響證券業務之正常執行者」之說明。上訴人違規向客戶為金錢之借貸，額度高達新臺幣一千一百五十萬元，並以客戶名義下單買進金緯股票二三三、○○○股等違規事實，其對於所屬證券商財務制度、交易安全與消費者權益均具有極大之社會危害性，上訴人諸多違規行為，已嚴重影響證券業務之正常執行，原判決以上訴人之違章行為已足以影響證券業務之正常執行，尚無不合。末查解除職務處分之標的是否存在，應以行為時為準。依證券交易法第五十三條第六款規定，受解除職務處分者，於一定期限內，不得再任同一職務。故解除職務不僅發生解除現職之效力，還發生往後限制從事同性質工作之結果。故縱行為人於違規事實發生後退休或離職，主管機關仍得依法予以處分，上訴人主張其已離職或已被停止執行職務，無從再依本件行政處分解除職務云云，亦無可採，原判決雖漏未對此敘明其不採之理由，惟與判決結果尚不生影響。綜上：原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年九月二十六日
最高行政法院第一庭
審判長法官黃綠星
法官黃合文法官高啟燦法官黃璽君法官廖宏明右正本證明與原本無異
法院書記官彭秀玲中華民國九十二年九月二十六日