臺北高等行政法院99年度訴字第1556號判決

裁判字號：臺北高等行政法院99年訴字第1556號判決

裁判日期：民國99年11月04日

裁判案由：醫師法

臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1556號99年10月21日辯論終結原告甲○○訴訟代理人 張曼隆 律師被告行政院衛生署代表人乙○○○○○○住同上訴訟代理人丙○○上列當事人間醫師法事件，原告不服行政院衛生署醫師懲戒覆審委員會中華民國99年6月8日衛署覆懲字第0990262204號（編號：0071號）覆審決議，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係 雲林 縣虎尾鎮甲○○診所負責醫師，於承辦全民健康保險（下稱全民健保）醫療業務期間，經被告所屬中央健康保險局（下稱健保局）於民國（下同）94年7月15日至94年8月15日派員訪查該診所、景弘藥局及陳姓等9位保險對象，查知原告自93年9月6日至94年3月17日間，有多刷（多次登錄）保險對象之健保IC卡就醫次數、向健保局虛報醫療費用，且未實際釋出處方箋卻申報門診交付調劑診察費等情事，經雲林縣政府於96年5月31日派員查證屬實，以原告違反醫師法第25條第5款之規定，移付被告懲戒。
經被告所屬醫師懲戒委員會（下稱懲委會）決議，處原告停業3個月及接受額外10小時醫學倫理與法律繼續教育，原告不服提起覆審。經被告所屬醫師懲戒覆審委員會（下稱覆審會）於96年3月3日審議，認原懲戒機關不能僅以健保局之保險對象訪查紀錄所認定之事實，作為移付懲戒之唯一證據，衛生主管機關仍應依職權查證後，方得移付懲戒，程序具有瑕疵，決議：「原決議撤銷，由原懲戒機關另為適法之處分」。復經雲林縣政府重新調查後，仍依醫師法第25條第5款規定，移付懲委會，經再次審議，以96年10月22日編號0047號決議書（下稱原處分）處原告停業3個月。原告仍不服，提起覆審經決議駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張以：㈠原告無為自己不法所有之詐欺意圖而多刷健保卡等情事：
⒈雲林縣政府移付原告懲戒之事由謂原告為診所負責人，承
辦全民健保醫療業務，有多刷保險對象健保IC卡就醫次數，虛報醫療費用，且未實際釋出處方簽卻申報門診交付調劑診察費情事，案經訪查保險對象等12人屬實云云。惟上開事實認定違誤，分述如下：
⑴保險對象 柳文勇 確曾於90年11月8日來原告診所就醫，
然健保局認為其當時在監服刑，不可能在外就醫，而認原告盜刷（登錄）健保卡。原告當時無法和柳文勇連絡，故無從反駁，95年8月6日柳文勇恰為就診，經原告當面詢問，由柳文勇書立證明其確實於90年11月8日來診，90年12月25日始入監執行，足見健保局認定柳文勇不可能來原告處就醫之認定，顯然違誤。
⑵保險對象 陳信賓 雖稱其未至原告診所就醫，然依健保IC
卡紀錄，須該卡接觸原告診所之讀卡機始能完成掛號、補卡手續，如果伊未來就診，則必定有他人持其健保IC卡前來，因之，此僅能證明原告為方便病患，櫃檯人員於不知情狀況下讓誤持該卡之人掛號。
⑶保險對象 丁素芬 為病患 吳梅花 之媳婦，因家住臺西沿海，經濟狀況不佳，其至原告診所門診約須車程3小時。
就診時因看病需要，其本應付600元醫藥費，然原告考量伊經濟情況不佳，處境可憐，始讓其代登錄健保卡，此為便利病患之行為，原告既然願犧牲600元費用，豈有可能貪圖更少掛號費之理？⑷保險對象 吳連 對家住水林鄉，經濟狀況不佳，距原告處
車程約須4小時，因考量伊路程較遠，就醫不便，即多次給藥予伊，因多次開藥所而多刷健保卡，原告並未因此獲取不法利益。
⑸保險對象 蔡秋珍 及病人 林文弘 為夫妻，其等為應子女要
求囑原告開立含AB菌之藥品，其中A菌為與B菌分別為永信藥廠及東菱藥廠之藥品，原告有告知須多刷健保卡，原告未因此而獲取不法利益。
⑹保險對象林文弘就診時，要求拿多日藥量，故有多刷健健保卡情事，其情形與上述狀況相同。
⑺保險對象 施江夏 為男性，其母 梁卻 ，2人均曾來原告診
所就診，並自隔壁藥局領藥，而因施江夏其名字較女性化，使掛號人員疏忽而登錄錯誤。
⑻保險對象 林秋中 亦自承伊配偶至原告診所就醫時使用其
健保卡，此例僅係配偶間之借用，原告如有錯誤，只是讓病患就診方便而已。
⑼保險對象 林鳳玲 至原告診所就醫兩次，原告僱請之服務人員亦僅讓其登錄健保卡兩次，無多刷之情形。
⑽保險對象吳姓病人稱常來原告診所看診，每次都由原告
診療，足見吳姓病人係親自來診所使用健保卡，原告亦親自診療開藥。
綜上情節，上述健保卡持卡人全部親自或授意他人使用其健保卡，且均由原告親自診療開藥，原告之動機僅係考量給予病患就醫方便，無為自己不法所有之詐欺意圖，而多次違規登錄健保卡等情事，雲林縣政府移付原告懲戒之理由，認事用法顯然違誤。
⒉原告每月收入逾百萬元，不會貪圖健保申報費：
原告診所每月所得達1百多萬元，健保局所認定原告違規登錄健保卡期間，原告業務所得累計約6百多萬元，而健保局認定原告多次登錄健保卡申報醫療費金額為3,920元，兩者數額不成比例，試問原告豈有可能為3,920元費用，而甘冒詐欺偽造文書之刑責？再者，原告考量眾多貧寒患者，已自行吸收患者應自付醫藥費298萬7,746元，於上述期間亦自行負擔70萬2,930元，顯逾3,920元，益見原告無詐欺意圖而多刷健保卡等情甚明。又原告於刑事程序中，因耗費許多精神、時間，身心俱疲，遂與檢察官達成認罪協商，藉以快速了結官司，此為便宜之計，原告實際上未有詐欺情事，已詳如上述，此不應作為不利於原告之佐證。
㈡本件原處分及覆審決議皆違反一事不二罰原則：
⒈按「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依
法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。」、「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」，分別為行政罰法第24條第1項、第26條1項所明定。觀其立法理由為「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定時，由於刑罰與行政罰同屬對不法行為之制裁，而刑罰之懲罰作用較強，故依刑事法律處罰，即足資警惕時，實無一事二罰再處行政罰之必要。且刑事法律處罰，由法院依法定程序為之，較符合正當法律程序，應予優先適用。但罰鍰以外之沒入或其他種類行政罰，因兼具維護公共秩序之作用，為達行政目的，行政機關仍得併予裁處，故為第一項但書規定。
」，此為「一事不二罰」原則，為現代民主法治國家基本原則，亦係避免因法律規定之錯綜複雜，致人民之同一行為，遭受數個不同法律之處罰，而承受過度不利後果。⒉健保局指控原告不實申報醫療費用自93年1月間起至94年
5月間止，共向該局詐領得3,920元云云，嗣經檢察官提起公訴，原告因經常出庭，身心俱疲，希望儘速結案，乃認罪協商，經臺灣雲林地方法院（下稱雲林地院）96年度易字第228號刑事程序中協商宣示判決：「甲○○連續意圖為自己不法之所有，以詐術使人將本人之物交付，處有期徒刑肆月，如易科罰金，以銀元參佰元即新台幣玖佰元折算壹日。緩刑伍年。甲○○應於本案確定後三個月內向國庫支付新台幣肆拾萬元。」，而原告已執行完畢。另原告被指控上揭虛報醫療費用，業經健保局除處以虛報醫療費用2倍罰鍰外，並停止特約3個月，而原告已接受健保局之處罰完畢。足見原告一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定時，由於刑罰與行政罰同屬對不法行為之制裁，原告依刑事法律處罰，即足資警惕，實無一事二罰再處行政罰之必要，以便貫徹上開立法之本旨。何況原告已執行完畢，參酌前揭行政罰法規定意旨，原處分及覆審決議顯然皆違反一事不二罰原則。
⒊覆審決議理由又謂：「…醫師於承辦全民健康保險業務期
間，因違規事件受中央健康保險局處以停約、違約計點或扣減醫療費用者，係屬特約醫事機構與中央健康保險局間契約關係之違約罰；而同一違規事件，依醫事相關法律規定移付懲戒，係以具特定身分關係之醫師為對象，屬於專門職業本身紀律性之要求，乃依醫師法之規定辦理。因此違約罰與懲戒處分之法律依據、規範目的、處分之構成要件以及處分內容，均不相同，自可依法分別予以裁處，尚不生一事不二罰之問題，…」云云，認事用法亦屬違誤，分述如下：
⑴按以不正當行為或虛偽證明領取保險給付或申報醫療費
用、或保險醫事服務機構於特約期間有以不正當行為或以虛偽證明等申報醫療費用、或受停止特約1年以內負有行為責任之醫事人員至其他保險醫事服務機構提供醫療健保服務不予給付等，為全民健康保險法第72條、第55條第2項、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第34條第7款及第36條所明定，此項公法上應罰之強制規定，非得以行政契約排除其適用，為最高行政法院93年度裁字第1249號判決所明揭。如前所述，原告已分別執行雲林地院判決及健保局處予2倍罰鍰及停止特約
3個月之處罰。參酌上開全民健康保險法等法及最高法院判決意旨，健保局對原告所為之處分，實質上為公法上具有強制性之行政罰，而原懲戒決議係依醫師法所作之決議，亦係行政罰，被告自無再受行政罰之必要。
⑵再依據司法院釋字第545號解釋意旨：「據醫師法懲戒
時應斟酌醫師醫療業務上違法或不正當行為之於醫療安全、國民健康及全民健康保險對象暨財務制度之危害程度為如何懲處之決定」，足見全民健保醫事服務機構特約及管理辦法所規範之目的為全民健保保險對象暨財務制度之危害程度，其與醫師法懲處時所要斟酌之目的相同。按本件健保局之處分、法院刑事處罰與原懲戒機關之決議皆按相同目的處罰，而原告既已履行刑事處罰及行政罰，參酌上揭司法院會議解釋意旨，自無再重複科以行政處分之必要。
㈢相同案件應為相同處理，以符合平等原則：按「行政行為，
非有正當理由不得為差別待遇。」、「平等原則要求行政機關對於事物本質上相同的事件作相同的處理，乃形成行政自我拘束原則，故憲法上的平等原則係指合法的平等，並不包含違法的平等。行政先例必須是合法的，乃行政自我拘束前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤的請求權。」，分為行政程序法第6條及最高行政法院95年度判字第317號判決所明揭。次按本件相同之案例：
彰化縣政府彰衛醫懲字0000000000B號決議、高雄縣政府府衛醫字第0960112320號、高雄縣政府府衛醫字第0960112322號、高雄縣政府府衛醫字第0960112321號、臺北市政府北醫護字第09638453000號等處分，皆僅處分當事人警告及醫學倫理或醫療法規繼續教育等輕微處分，然原告所遭之處分卻是非常嚴重之停業3個月之處分，此顯然違反上揭行政程序法及最高行政法院判決不得為差別待遇之意旨，亦造成一國多制之情形，足證原處分及覆審決議認事用法顯然違誤等語。並聲明求為覆審決議及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠按原告於93年9月6日至94年3月17日間，經查有多刷保險
對象之健保IC卡就醫次數、向健保局虛報醫療費用，且未實際釋出處方箋卻申報門診交付調劑診察費等情事，經健保局於94年7月15日至8月15日派員訪查該診所、景弘藥局及陳姓等9位保險對象，其中陳信賓及丁素芬未曾至該診所看診，該診所卻向健保局申報看診費用； 吳連對 、蔡秋珍、林文弘、施江夏、 林山金 、林秋中及吳梅花有多刷健保卡及虛報門診交付調劑診察費等情事，此有健保局94年11月18日健保醫字第0940060365號函附健保局南區分局業務訪查訪問紀錄及雲林縣衛生局96年5月31日訪問紀要等資料可稽。另按，原告對於前揭違規情事亦已坦承不諱，其違規事證明確，顯已構成醫師法第25條第5款規定之業務上不正當行為。㈡按醫師於醫療、全民健康保險特約事項，提供病人或被保險
人醫療保健及其他相關服務，如有違法或不正當行為，將危害醫療安全、國民健康，若同時因其個人謀取全民健保之不當醫療費用，則將侵蝕全民健保財務，致影響全民健康保險負擔，危及全民健保制度之健全。再則司法院釋字第533號解釋理由書略以：「中央健康保險局依其組織法規係國家機關，為執行其法定之職權，就辦理全民健康保險醫療服務有關事項，與各醫事服務機構締結全民健康保險特約醫事服務機構合約，約定由特約醫事服務機構提供被保險人醫療保健服務，以達促進國民健康、增進公共利益之行政目的，故此項合約具有行政契約之性質。」，醫師於承辦全民健保醫療業務期間，因違規事件受健保局處以停約、違約計點或扣減醫療費用者，故屬特約醫事機構與健保局間契約關係之違約罰。至司法檢察機關偵查，係依違反業務登載不實醫療紀錄等，涉有偽造或詐欺之刑事責任罰；而本件之違規事件，係以具特定身分關係之醫師為對象，屬於專門職業者本身紀律性之要求，乃依醫師法之規定辦理。另依行政罰法第1條立法說明，行政罰法所稱之行政罰，係指行政秩序罰，不包括行政刑罰及執行罰。至懲戒罰與行政罰性質有別，懲戒罰係對具有特定身分關係之人於違反各該特定法律所課予之義務時所為之處罰，其處罰目的著重於內部紀律之維持，性質上非屬違反行政秩序之處罰。次依法務部96年8月9日法律決字第0960700579號函之意旨，亦肯認行政罰與懲戒罰仍有差異。是以，違約罰、刑事責任罰與懲戒處分之法律依據、規範目的、處分之構成要件以及處分內容，均不相同，依行政罰法第1條但書「其他法律有特別規定者，從其規定。」之規定，被告自得依法分別予以裁處，不生一事多罰之問題。㈢按行政程序法第6條及最高行政法院95年判字第317號判決
明揭「憲法上的平等原則係指合法的平等，並不包含違法的平等」之平等原則，係指同一行政機關對於事物本質上相同的事件作相同的處理，原告所舉案例係不同地方自治團體之醫師懲戒委員會對於不同案件及違規事實，所為之決議，不應以之作比較。又原告之行為係違法之行為，依前開判決，當亦無平等原則之適用。
㈣末按被告指稱「病人柳文勇確曾於90年11月8日來原告處就
診，然中央健保局認為 柳君 當時在監服刑，不可能在外就醫，而認原告盜刷健保卡，…足見中央健保局之認定柳文勇不可能來原告處就醫之認定顯然違誤」乙節，惟柳姓病人並非懲戒決議涵攝之事實，原告容有誤解等語，資為抗辯。並聲明駁回原告之訴。
四、查原告為甲○○診所負責人，其於93年9月6日至94年3月17日間明知全民健保保險對象陳信賓、丁素芬未至該診所看診，竟向健保局申報看診費用，而保險對象吳連對、蔡秋珍、林文弘、施江夏、林山金、林秋中及 吳梅花珍 等人，明知實際看診次數不足，竟多次偽造看診次數，虛報門診交付調劑診察費及看診費用等，經健保局於94年7月15日至8月15日派員訪查上述保險對象及該診所而發現上情，此有健保局94年11月18日健保醫字第0940060365號函附健保局南區分局業務訪查訪問紀錄及雲林縣衛生局96年5月31日訪問紀要等文件可稽，原告於雲林縣衛生局調查中亦場承上情，有訪談筆錄可證（見原處分卷第63頁），健保局對原告處以虛報醫療費用2倍罰鍰及停止特約3個月，原處分則對原告為3個月期間停業懲戒處分；原告上開行為亦經臺灣雲林地方法院依協商程序判處有期徒刑4月、緩刑5年確定，有該院96年度易字第228號判決可證，是故雲林縣衛生局移送原告違法及違約之事實，堪信為真實
五、本件兩造之爭點：被告對原告所為停業懲戒處分，有無理由？是否違反一事不二罰原則？有無違反平等原則？㈠按「醫師有下列情事之一者，由醫師公會或主管機關移付懲
戒：．．前四款及第二十八條之四各款以外之業務上不正當行為。」、「醫師懲戒之方式如下：警告。命接受額外之一定時數繼續教育或臨床進修。限制執業範圍或停業
1個月以上1年以下。廢止執業執照。廢止醫師證書。」，醫師法第25條第5款及第25條之1第1項分別定有明文；立法意旨係因醫師於醫療、全民健保特約事項，提供病患或被保險人醫療保健及其他相關服務，應遵守職業上相關倫理及行為規範，如有違法或不正當行為，將危害醫療安全、國民健康及將侵蝕全民健保財務等，因之，法律授權主管機關得於前開法定行政罰範圍內，斟酌醫師醫療業務上違法、不正當行為及危害程度，而為如何懲處之決定，此為維護醫師職業倫理，維持社會秩序增進公共利益所必要。本規定對醫師懲戒授權主管機關實施，與憲法第23條規定意旨無違，亦經司法院釋字第545號解釋（含理由書）在案。
㈡本件原告就原處分認定事實違誤，主張：⒈健保局認原告為
保險對象柳文勇多次虛偽登錄健保卡紀錄，受查訪時因無法連絡柳文勇無從反駁，嗣經發現伊曾在監獄服刑，原懲戒處分認定原告有不法行為之事實錯誤，⒉原告為上述保險對象多次登錄動機，是為予彼等方便，無詐欺意圖，⒊原告每月收入百萬元以上，自行大量吸收患者醫藥費，不會貪圖數千元健保申報費等，懲戒處分認事用法違誤云云，並提出患者柳文勇在原告診所就診紀錄影本、柳文勇受監獄服刑紀錄資料影本、柳文勇陳述紙條影本、健保局93年9月至94年3月醫療費用付款通知書影本、原告購買藥品價格表影本等件為證（見本院卷第18-41頁）。然原告於96年5月31日雲林縣衛生局訪談及雲林地院協商時，坦承不實申報保險對象陳信賓等人申報健保紀錄等情，已在訪談紀錄簽名在案，且原懲戒處分及雲林地院均未以患者柳文勇為原告虛偽申報健保紀錄之人，原告以柳文勇曾為就醫無不實申報之指述與卷證資料明顯不符，原告主張容有誤會；至其所提出之健保局醫療費用通知書與購買藥品價格表，僅證明其主持之診所與健保局業務間之往來，不足以證明其自行吸收患者藥品費用；而其所稱為便利就診患者動機等語，益足證其係以不實事項而危害全民健保財務，其無維持全民健保之公共利益意思。雲林縣政府移送原告懲戒、原處分之懲戒與覆審決議之維持，均符合前揭法律規定意旨。原告指述被告之原處分認事用法違誤，並不可採。
㈢原告另主張：其已受詐欺罪刑之處罰及行政罰鍰處分，依行
政罰法第26條第1項規定，不應再受懲戒罰，覆審決議及原處分將其為停業3個月處分，違反一事不二罰原則云云。原告上開主張，依下列理由，不足採納：
⒈按行政罰法第26條第1項前段，固規定一行為同時觸犯刑
事法律及違反行政法上義務規定，應依刑事法律處罰，然其但書亦明定「其行為應處以其他種類行政罰..，亦得裁處之。」，而其立法理由說明「其他種類行政罰，因兼具維護公共秩之作用，為達行政目的，行政機關仍得併予處罰，故為第1項但書之規定。」；另依司法院釋字第503號解釋意旨，刑事罰與行政罰，因兩者之性質與處罰種類不同，如為達行政目的所必要，必須採用不同方法或手段併合處罰，亦不認違反一事不二罰原則；至懲戒罰係指公務員或從事專門職業之執業人員因違背職務上義務行為，所受之制裁，行政罰法第1條立法理由特別說明：「『懲戒罰』與『行政罰』之性質有別，懲戒罰著重於某一職業內部秩之維護，故行政罰之規定非全然適用於懲戒罰，從而行政罰法應無納入懲戒罰之必要。」。因之，行為人之同一違法行為而受刑事罰、行政罰及懲戒罰，非不得併合處罰；且行政罰法所定一事不二罰原則，其立法目的係因對行為人侵害單一法益，刑事罰足以達到懲處效果，乃限制不得受重疊法規範之報應或矯治；但如同一行為侵害多重法益，依法規範目的評價可認為有多個違反行為，而應受到多重懲處時，即不受一事不二罰原則所限制。是故醫師同一行為違反刑法、全民健康保險法及醫師法時，由各機關依不同法規範目的可認有多重法益受侵害時，得併合為刑事罰、行政罰與懲戒罰之懲處。
⒉原告在因本件違法事實受有期徒刑4月併易科罰金及緩刑
5年之刑罰宣告，犯刑法第339條第1項前段詐欺取財罪與刑法第216條、第215條之行使業務上文書登載罪，其違反者係刑法所保護全民健保險文書資料之正確性與全民健保財物法益之維護；而其受健保局處以不實申報醫療費用2倍罰鍰及停止特約3個月，係健保局依全民健康保險法第72條前段及依同法第72條第2項授權訂定之全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第34條第1項第7款所為之行政處分，為保險人健保局對特約醫院違約行為之裁處；至本件被告對原告之停業3個月之懲戒處分，則係依醫師法第25條第5款規定所為，揆諸首開說明，其侵害法益不同，得由各不同主管機關，依各該法令對原告之違法行為併合懲處，不受一事不二罰原則之限制。
㈣原告另主張與原告違法事實相同之醫師，各縣市政府僅處分
警告及醫學倫理或醫療法規繼續教育等輕微處分，原告所受停業處分，違反行政程序法行政行為平等原則及最高行政法院所示不得差別待遇判決意旨云云，並提出彰化縣醫師懲戒委員會決議書、高雄縣政府醫師懲戒委員會決議書影本等件為證（見本院卷第49-61頁）。惟原告所舉他案醫師違法行為，與本件案情各異，且係由不同機關審議決定，被告本不受其拘束，亦無比附援引餘地，被告並無違反自我拘束原則及平等原則可言，難認被告有何差別待遇，原告主張原處分及覆審決議違反平等原則云云，要無可採。
六、綜上所述，被告原處分，於法並無違誤，覆議決議予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷原處分與覆審決議為無理由，應予駁回。
七、兩造其餘之主張陳述，核與上開結論不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。中華民國99年11月4日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官黃清光
法官洪遠亮法官程怡怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國99年11月4日
書記官何閣梅