裁判字號：臺灣臺北地方法院102年簡字第19號判決
裁判日期：民國103年01月29日
裁判案由：森林法
臺灣臺北地方法院行政訴訟判決102年度簡字第19號原告 吳靜儀 訴訟代理人 林德盛 律師複代理人 林聖雄 律師被告行政院農業委員會代表人 陳保基 訴訟代理人 黃健弘 律師
蔡文明 詹振維 上列當事人間森林法事件，原告不服行政院中華民國101年11月29日院臺訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件為不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的金額為新臺幣（下同）30萬元，係在40萬元以下，依行政訴訟法第229條第1項第2款規定，應適用簡易訴訟程序，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，核先敘明。
二、事實概要：原告承租被告所屬林務局花蓮林區管理處（以下簡稱：花蓮林管處）玉里事業區第19林班地，依獎勵輔導造林辦法規定，於97年10月27日申請參加97年度獎勵輔導造林，經花蓮林管處以97年12月26日花政字第0000000000號函核准造林面積105公頃。原告於98年2月24日新植完工後，經花蓮林管處派員於98年6月1日及2日辦理新植檢驗，檢驗報告認有「部分區域仍保有完整之天然林林相，如併同納入新植面積，恐因林內冠層過於鬱閉，進而影響幼齡苗木需光量以致生長欠佳」之情，建議先行辦理天然林面積測量及扣除。
嗣於98年7月間，花蓮林管處接獲民眾檢舉在第19林班造林地內有砍大樹種小樹之情，遂於98年8月6日及7日派員複查後認確有擅伐情事，再於98年9月28日至10月1日辦理擅伐面積與材積調查，認原告未經許可擅自砍伐林木面積19.3917公頃，材積884.26立方公尺，被告遂依森林法第45條第1項、第56條規定，以100年9月19日花政字第0000000000號裁處書裁處罰鍰60萬元。經原告提起訴願後，為行政院101年1月13日院臺訴字第0000000000號訴願決定撤銷。被告重行審查，認原告確有未經許可擅自砍伐林木面積19.3917公頃，材積達884.26立方公尺，違反森林法第45條第1項規定，依行政院農業委員會林務局各林區管理處辦理違反森林法行政罰鍰案件裁罰基準，原應處罰鍰60萬元，惟考量原告未將砍伐林木出售，非為謀取林木出售之利益，依森林法第56條及行政罰法第18條規定予以酌減，以101年3月14日農授林務字第0000000000號裁處書處罰鍰30萬元（以下簡稱：原處分）。
原告提起訴願，為行政院101年11月29日院臺訴字第0000000000號訴願決定駁回後，提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
（一）原告前向花蓮林管處承租玉里事業區第19林班地，依獎勵輔導造林辦法規定，於97年10月27日申請參加97年度獎勵輔導造林，經花蓮林管處97年12月26日花政字第0000000000號函核准造林面積105公頃。原告旋即自98年1月5日起積極配合花蓮林管處，於核准造林之土地上進行整地、栽植、刈草等造林工作。依花蓮林管處頒發之「獎勵造林施行注意事項」第1點規定：「整地：一般採條狀整地，依據每公頃栽植株數決定株、行距後，開闢寬度1公尺植列，預定地內保留形質優良之天然林木，若留存之天然林過於密集應予適度疏開，以利新植木生長。無留存價值之畸形木、幹折木、枯朽木、灌木、蔓藤、雜草等砍除淘汰。為維護水土保持，避免林地裸露，不得使用機械（怪手）整地。」原告將整地工作發包給 江文賓 、 馬金山 、 杜萬成 承攬，其等整地時完全依照「獎勵造林施行注意事項」第
1點規定，砍除淘汰留存價值之畸形木、幹折木、枯朽木、灌木、蔓藤、雜草。其中有關本件面積19.3917公頃土地，大部分由江文賓承攬整地工作，其完工後原告赴現場檢查，發現有部分已伐除及倒伏之枯死木留置植列間未徹底清除，原告乃要求江文賓率工整理植列散置之倒木枝、幹，除此之外原告在系爭林地即未有砍伐林木之行為。完成上開整地後，原告將花蓮林管處配撥之15萬7千500株山櫻花、無患子、苦楝、楓香、光臘樹、臺灣櫸等苗木種植於從未進行造林之系爭林地，經花蓮林管處於98年6月間檢測完全符合規定。後原告依獎勵輔導造林規定向花蓮林管處申報整地、新植完工後刈草、除蔓等撫育工作，亦均獲花蓮林管處同意備查。
（二）詎地球公民協會不明就理，稱系爭林地內有伐大樹、種小苗之情云云，向監察院陳訴，經媒體報導後，花蓮林管處及林務局曾於98年10月3日邀集林業專家 郭幸榮 、 廖天賜 、 邱志明 至現場勘查，郭幸榮表示：「…從報載照片顯示及現場所看到的景象，被砍的樹形不佳或傾倒者為主，並未看見大量林木被砍伐所殘留之根株，也沒有大量伐倒木。將生長不佳之樹幹置留林地，對於養分循環、水土保持是屬正面之正確作法……經現場勘查的事實，與報載內容有所出入，建議林務局有必要對外詳細說明，減少各界誤解」等語。廖天賜表示：「…林業經營是需要技術性及專業性的，並非砍樹就是不好，整理林地內之被害木及不良林木，對於環境是具有正面助益，經濟林區位進行整理，是可以達到地盡其利的，現場並未有皆伐情事，建議林務局加強對外說明。三、疏伐作業在林業經營是屬於合理經營方式，且屬必要措施，就現場而言，解說牌過於簡略，並未顯現疏伐之重要目的以及疏伐效益，倘若詳加說明，則可以有效減少爭議。倘若於疏伐空間栽種優良原生樹種，森林可以更新，永續生生不息」等語。邱志明表示：「
一、與其他2位委員意見一致，茲補充說明，現場勘查發現，與報載內容有所出入，建議釐清……三、經現場勘查發現，瑞穗林道7至9K處均有衰退竹林。而且也發現林分中形質良好的林木未伐除，均留置林地中，此種作法我們予以肯定。次生林的整理有助於提升林地生產力，留優去劣，是正確作法。四、至於公民協會對於疏伐範圍的丈量方式有所誤解，必須溝通說明」等語。均可證報載稱系爭林地有伐木乙節，確係對於原告造林前整地時依「獎勵造林施行注意事項」規定砍除無留存價值之畸形木、幹折木、枯朽木之誤解。
（三）監察委員 黃煌雄 、 楊美玲 亦於99年3月9日至現場調查，並作成調查意見。調查意見中載明：「玉里事業區第19林班租地造林區域，確有砍大樹情事，但獎勵造林人吳靜儀說明係造林疏伐仆倒或摧折木，卻被誤解砍大樹種小苗，且媒體所刊登之照片，因近距離取景拍照關係，以致樹木遭到放大。而該國有林租地造林原申請造林面積116.66公頃，經花蓮處現勘後，核准造林面積105公頃，之後再更正為84.39公頃，現勘檢測數度更動造林面積，檢測正確度有待加強，且因而影響核准補助款時程」、「農委會林務局對花蓮瑞穗林道獎勵造林區域之航照圖，判釋如下：經判釋97年航照圖，原地況為老化衰敗竹林，且已有發生簇葉病之情事，另尚有遭颱風侵襲林木倒伏或摧折之林地」、「綜上，花蓮瑞穗林道國有林租地造林，林務局花蓮處現勘檢測，數度更動造林面積，因而影響核准補助款時程，顯示檢測正確度有待加強。另農委會林務局主張疏伐作業，為林木撫育作業中相當重要的一環…惟環保、生態等社會公益團體卻質疑，農委會林務局辦理花蓮瑞穗林道國有林租地造林及國有林疏伐作業，有砍大樹或未妥適保留次生林、大舉伐木之嫌，允宜檢討改進」、「農委會林務局於訂定獎勵輔導造林辦法之過程，未能加強宣導溝通，以致環保、生態等社會公益團體之意見，無法充分表達參與，衍生後續爭議紛擾，允宜檢討改進」等語。以上監委調查報告可知系爭林地有伐木乙節，確係原告造林前整地時依「獎勵造林施行注意事項」規定砍除無留存價值之畸形木、幹折木、枯朽木無訛。且上揭調查報告並未指責原告有何違失，反而數度指責花蓮林管處檢測正確度有待加強等。原告因而遭致被告不滿，花蓮林管處遂於99年8月撤銷其前核准原告造林面積105公頃中之36.9817公頃、7.1693公頃及本件19.3917公頃，將原告造林面積減縮為40.07公頃。時隔1年餘，被告又以原告於98年6月新植檢驗後在系爭林地擅伐林木面積19.3917公頃，裁處原告罰鍰60萬元。經原告提起訴願，行政院101年1月13日院臺訴字第0000000000號訴願決定撤銷該處分後，被告仍以原告未經申請許可擅伐林木面積19.3917公頃，推算材積884.26立方公尺，違反森林法第45條第1項規定，以原處分裁罰原告30萬元。
（四）認定事實須憑證據，倘無證據足資認定有堪以構成行政罰要件之事實存在，即不得僅以推測之詞予人處罰（最高行政法院75年判字第309號判例參照）。經查：
1、訴願決定及原處分以：「原告申請獎勵造林於98年2月間新植完工，98年6月新植檢驗後於同年7月間遭人檢舉，經花蓮林管處派員於同年8月複查發現未經申准擅自砍伐林木」為由，認定「原告係於核准獎勵系爭林地造林之新植完工檢驗後，在系爭林地未經申請許可擅自砍伐林木」，顯然未憑證據認定事實。原告始終主張系爭林地有伐木，惟係原告造林前整地時依「獎勵造林施行注意事項」規定，砍除無留存價值之畸形木、幹折木、枯朽木，時間是在98年2月間新植完工前。而訴願決定及原處分卻認定「原告係於核准獎勵系爭林地造林之新植完工98年6月檢驗之後，在系爭林地未經申請許可擅自砍伐林木」。然訴願決定及原處分所憑之理由竟為「原告遭人檢舉砍伐林木，經花蓮林管處派員於98年10月5日至現場勘查結果，發現系爭林地遭砍伐林木，研判係原告為避免被扣除部分面積致減領造林獎勵金，未向主管機關申請許可即擅自砍伐原有林木所致」云云等推測之詞，顯與上開判例意旨有違。另被告於訴願時稱原告係於98年2月間未經申請核准砍伐租地內林木，後又改稱原告係於98年6月間擅伐林木，前後不一。又依據原告送交花蓮林管處之申請書記載，原告於98年1月5日申請整地，同年2月進行開工及完工，此期間巡山員監工日誌並無濫伐紀錄之記載，且花蓮林管處巡山員熟知林區現況，倘知悉有擅伐即應報請轄區派出所及相關機關處理，何以當時未認定有濫伐，嗣後再以拍攝照片指控原告違法，難令原告甘服。
2、訴願決定及原處分認：「98年10月5日辦理現場被砍林木面積及材積調查查測結果，以原告未經申請許可擅自砍伐林木面積達19.3917公頃，推算材積達884.26立方公尺」云云，亦未依證據認定事實。訴願決定及原處分稱：係依據國有林林產物處分規則臺灣省實施辦法第8條規定，取林木胸高直徑12公分換算林木材積達884.26立方公尺云云。然國有林林產物處分規則臺灣省實施辦法第8條規定：
「林木材積調查分為每木調查及樣區調查二種：一、每木調查：（一）天然針葉樹林木。（二）皆伐處分面積在三公頃以下之天然闊葉樹林木。（三）擇伐處分林木。（四）造林疏伐、間伐木。（五）天然闊葉樹一級木。（六）障礙木及附帶用材。（七）被害木。（八）樣區調查有困難者。二、樣區調查：林分及林相均勻而相同之造林木。前項天然針葉樹、天然闊葉樹胸高直徑未滿10公分或造林木胸高直徑未滿6公分之林木均不施行每木調查。」第9條規定：「每木調查依左列規定辦理：一、立木材積之計算公式：立木材積＝（胸高直徑）平方×0.79×樹高×形數。二、材種區分標準：（一）天然闊葉樹胸高直徑22公分以上或闊葉樹造林木胸高直徑16公分以上者以用材計算，其餘以薪材或工業原料材計算。（二）有特殊用途之林木或針葉樹、闊葉樹之貴重木，以用材計算。三、立木材積形數標準：（一）以立木材積表所定為準。（二）未列入立木材積表之樹種，其立木材積形數定為0.45或以實際測定之。四、直徑測定標準：（一）立木之直徑以胸高直徑為測定標準。（二）胸高直徑定為立木離地面（坡地以上坡處為準）1.3公尺處之樹幹連皮之直徑。（三）胸高以下之分歧木應以獨立木測定之。（四）胸高點不正圓之立木，應以其長短兩徑之平均數作為直徑，如胸高點有枝節瘤或腐朽者，應以緊接枝節瘤或腐朽之上下兩端直徑之平均數作為直徑。五、樹高測定標準：（一）樹高以自地面至林木主幹梢端之高度為測定標準。（二）各胸徑級平均樹高，應以測高器抽樣測定各胸徑級之樹高樣木，製成樹高曲線推算之。（三）每木調查時得以目測法估測樹高。但每15株應利用測高器實測1株林木或砍伐樣木實測樹高比較之。前項每木調查後，應在林木根株易見部分加蓋查驗印，並記明號碼。但皆伐造林木及殘材調查可免加蓋查驗印及編號」。第10條規定：「樣區調查依左列規定辦理：一、樣區之設定應適當分布於處分區域內，依一定方向及適當距離作有系統之排定。二、每一樣區之面積為0.05公頃，樣區總面積並應占處分區域總面積百分之十以上…」。訴願決定及原處分既認被砍林木為被害木，且胸高直徑為12公分，則依上開辦法第8條、第9條規定，林木材積調查即應實施每木調查，並應於每木調查後，在林木根株易見部分加蓋查驗印，並記明號碼。訴願決定及原處分稱係依上開辦法第8條規定，取林木胸高直徑12公分換算林木材積達884.26立方公尺，顯已違上開規定。又縱可以樣區調查方式為之，被告稱「共分13樣區取樣」，惟依上開辦法第10條規定標準，被告13樣區之合計總面積僅0.65公頃，僅為其所稱砍伐林木面積19.3917公頃」的百分之3，未達樣區總面積應占處分區域總面積百分之十以上規定，自與法不符。
3、被告訴願答辯書所附98年10月間砍伐林木現場查測照片之來源不明，且未註記地點，所呈現之林相與原告承租之系爭林地不符，亦未會同巡山員、警察或其他主管機關調查，並當場作成監工紀錄，自無從證明原告有砍伐林木之行為。又該等照片係行政院101年1月13日院臺訴字第0000000000號訴願決定撤銷原裁罰60萬元之處分後補提，且作為認定原告砍伐林地約19公頃大範圍林地之證據，竟僅有數張照片，有事後拼湊、補作之嫌。又花蓮林管處98年6月25日完成之97年度新植檢測報告僅係內部文件，原告無從知悉花蓮林管處有判定林內冠層過於鬱閉情事，被告指原告因知悉上開內部簽呈內容，為免造林獎勵金遭扣除而砍伐林木，顯屬不實指控。
（五）原處分引據之法條僅為森林法第45條第1項、第56條。被告在訴願時另提出森林法第45條第1項授權訂定之林產物伐採查驗規則第3條及第4條第1款。然森林法第45條第1項係規定：「凡伐採林產物，應經主管機關許可並經查驗，始得運銷；其伐採之許可條件、申請程序、伐採時應遵行事項及伐採查驗之規則，由中央主管機關定之。」係指依法申准伐採林產物在運銷前應經主管機關核准、查驗後始得為之。原處分認定「原告將所砍伐之林木棄置現場，非為謀取林木出售之利益」，是原告確非為運銷而砍伐林木，且原告砍伐行為係在造林前整地時，絕無可能為運銷而砍伐，既非為運銷而砍伐，應無森林法第45條第1項所定應申請、許可、查驗之適用，是被告之砍伐行為與森林法第45條第1項、第56條所定構成要件自非該當。次按，林產物伐採查驗規則第3條規定：「本規則所稱誤伐及擅伐定義如左：一、誤伐：對於未經准許砍伐之林木，由於誤認為可以砍伐而予以砍伐，尚無意圖為自己不法之所有者。二、擅伐：明知依法令規定應申請核准砍伐之林木，未經辦理申請或已申請尚未經核准而予以砍伐，砍後堆置現場，尚無意圖為自己不法之所有者。」僅係就誤伐及擅伐定義為規範。同規則第4條第1款規定：「林產物之伐採許可，依左列規定辦理：一、國有林：應依照國有林林產物處分規則辦理…」，並非對誤伐及擅伐行為處罰之規定。該規則除上開第3條外，就「擅伐或誤伐」有規定者僅有第12條第5款：「採取人伐採公、私有林林產物時，不得有左列之行為：五、盜伐、擅伐或誤伐林產物。」原告非採取人，是亦無此規定適用。被告所舉上開法規，均無法將原告造林整地時砍伐林木之行為，涵攝為應依森林法第45條第1項、第56條處罰之範圍。至訴願決定書引據國有林事業區出租造林地管理要點第5點規定：「租地造林有主伐或間伐、撫育或除伐等情事者，均應報請核准後實施。」因原告砍伐林木之行為係在造林前整地時，並非造林後，自無可能為主伐、間伐、撫育或除伐，是訴願決定書所引國有林事業區出租造林地管理要點第5點規定，亦無從涵攝原告之行為應屬森林法第45條第1項、第56條處罰之範圍。
（六）原處分主文欄係記載「按租地造林人未經申請擅伐租地內造林木或保管木者，以違反森林法第45條第1項規定，並依該法第56條處予行政罰鍰」，並未諭知罰鍰數額，已有未當。又原處分違反事實欄記載「被處分人申請獎勵造林於98年2月間新植完工，卻於98年6月新植檢驗後某日被發現未經申准擅自砍伐林木，經花蓮林區管理處派員辦理查測結果，未經申請許可擅自砍伐林木面積達19.3917公頃，推算材積達884.26立方公尺」，認定原告申請獎勵造林甫於98年2月間新植完工，98年6月後某日發現未經申准擅自砍伐林木，則原告砍伐者顯非造林木。又保管木係指有保留需要，經主管機關調查編號後責令相對人保管，且不得伐除之林木，系爭林地並無設置保管木，花蓮林管處亦未責令原告保管。從而，原處分主文欄記載原告未經申請擅伐租地內造林木或保管木，顯與其認定之違反事實不符。訴願決定對原處分之主文與違反事實認定有矛盾之情，視若無睹，即駁回原告之訴願，亦不合法等語。並聲明：
1.訴願決定及原處分均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）原告就本件獎勵輔導造林之新植工作係於98年2月24日完工，經原告向花蓮林管處提出完工報告表，該處乃以98年3月9日花玉政字第0000000000號函請原告配合引導進行實測工作，經承辦人員於98年6月1日及2日實測後，發現「部份區域仍保有完整之天然林林相，如併同納入新植面積，恐因林內冠層過於鬱閉，進而影響幼齡苗木需光量以致生長欠佳」。原告父親 吳光義 於上開檢測時在場知悉上情，恐因上情無法領取造林獎勵金，遂有砍伐林木之行為。採證照片中原告砍伐林木之照片，大部份係98年6月17日拍攝，原告砍伐林木之行為係發生於該時日左右，而原告既已於98年2月24日新植完工，顯無可能如原告所指係於「造林前整地時」砍除無留存價植之畸形木、幹折木、枯朽木。再者，依採證照片判斷，部分林木胸徑達數10公分以上，顯見遭砍伐之林木非原告所述係無留存價值之畸形木、幹折木、枯朽木、風倒木、灌木等。原告所述，顯無足採。又花蓮林管處人員於98年6月17日及18日檢測另筆造林地（非本件造林地），途經本件造林地聽見鏈鋸伐木聲，乃前往查看，發現原告工人在本件林地內砍伐林木，故先行拍照存證，惟尚不知遭砍伐林木之面積，又因同年7月遭人檢舉該林地有擅伐林木情形，故於98年8月6日、7日、98年9月28日至10月1日前往該林地調查遭擅伐林木之情形，原告辯稱，無擅伐林木之情，顯無足取。
（二）原告雖引用林業專家郭幸榮、廖天賜、邱志明現場勘查之意見，認現場所見均以樹形不佳或傾倒者為主，未見大量林木被砍伐所殘留之根株，也沒有大量伐倒木云云。惟查，上開郭幸榮、廖天賜之意見均未提及渠等所勘查之林地即本件造林地，而邱志明意見第3點提及「經現場勘查發現，瑞穗林道7至9K處均有衰退竹林」，其中所指「瑞穗林道7至9k處」並非原告砍伐林木之地區，原告主張有斷章取義之嫌。又依監察委員黃煌雄、 楊美鈴 至現場調查，作成之調查意見亦認定「玉里事業區第19林班租地造林區域，確有砍伐大樹情事」，益證原告確有擅伐林木之行為。
（三）原告以「獎勵造林施行注意事項」第1條規定，主張其將無留存價值之畸形木、幹折木、枯朽木、風倒木、灌木、蔓藤、雜草等砍除淘汰，係整地所為之適當作法。惟原告所砍伐者並其所指之上開林木，已如前述，且原告所引用之上開規定係針對「全民造林運動」所訂，而原告參加本件獎勵輔導造林則是依「獎勵輔導造林辦法」規定，而非「獎勵造林施行注意事項」，原告有誤引法令之情。
（四）原告以花蓮林管處就本件砍伐林木之調查有未依國有林林產物處分規則臺灣省實施辦法（該辦法已於102年8月19日府財法字第00000000000號廢止）第8條及第10條規定辦理之情，認本件砍伐林木之材積計算有誤云云。惟上開辦法係依據國有林林產物處分規則而定，依國有林林產物處分規則之規定，林產物之處分方式分為直營、標售、專案核准3種（見該規則第4條），是上開辦法所指之材積調查，係針對管理經營機關以直營、標售、專案核准3種方式處分林產物時所為之調查方式，本件原告係未經申請核准擅伐林木，非屬上開國有林林產物處分規則所指之處分林產物，自無上開辦法之適用。依獎勵造林成果檢測步驟規定，面積15公頃以上至25公頃以下之林地，最少應取13個樣區為檢測，本件原告擅自砍伐林木面積19.3917公頃，花蓮林管處取13個樣區調查，自無違誤。縱認本件有上開國有林林產物處分規則臺灣省實施辦法之適用，惟依花蓮林管處就原告砍伐林木之測量資料，係將原告砍伐林木位置經13樣區取樣，每一樣區0.05公頃，13樣區共計0.65公頃，總材積為29.64立方公尺（材積計算方式：（直徑×直徑）/4×3.1416×樹高×形數，一般樹種形數為0.5），換算每公頃材積為29.64立方公尺÷0.65公頃＝45.6立方公尺，以上開實施辦法第10條第2款規定之樣區調查方式，樣區總面積0.65公頃應占處分區域總面積百分之10計算處分面積為6.5公頃，其總材積為45.6立方公尺×6.5公頃＝296.4立方公尺，亦已超過行政院農業委員會林務局各林區管理處辦理違反森林法行政罰鍰案件裁罰基準違反森林法第45條第1項，材積100立方公尺以上之最高裁罰標準（按本件裁罰係以材積數量為裁罰基準，而非以處分區域面積為裁罰基準），被告依此對原告為裁罰處分，自無違誤。
（五）原告雖指98年8月6日及7日因莫拉克颱風來襲，被告不可能於該期間至林地內調查云云。惟莫拉克颱風來襲期間，花蓮地區僅98年8月7日停止上班上課1日，98年8月6日並無停止上班上課，被告所屬人員確有於該期間至現場調查採證，原告所指，實無足取。又被告前以100年9月19日花政字第0000000000號函裁處原告罰鍰60萬元時，雖漏未依行政程序法第102條規定，給予原告陳述意見之機會，惟花蓮林管處業於100年10月21日以花政字第0000000000號函，依行政程序法第114條第1項第3款規定，事後補正給予原告陳述意見之機會，本件行政處分自無違反行政程序法之規定等語，資為抗辯。並答辯聲明：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
（一）本件應適用之法律及法理見解如下：
1、森林法第45條第1項規定：「凡伐採林產物，應經主管機關許可並經查驗，始得運銷；其伐採之許可條件、申請程序、伐採時應遵行事項及伐採查驗之規則，由中央主管機關定之。」第56條規定：「違反第9條、第34條、第36條及第45條第1項之規定者，處12萬元以上60萬元以下罰鍰。」
2、行政程序法第36條規定：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」第42條規定：「行政機關為瞭解事實真相，得實施勘驗。勘驗時應通知當事人到場。但不能通知者，不在此限。」
3、行政機關對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實，倘所提出之證據不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法，行政法院32年度判字第16號、39年度判字第2號判例可資參照。又行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」是主管行政機關依森林法第45條第1項、第56條規定為罰鍰處分者，應就受處分人有森林法第45條第1項之違法事實及其有故意或過失之責任條件負舉證之責。
（二）查前開事實概要欄所述之事實，除後述爭點外，餘為兩造所不爭執，且有原處分、花蓮林管處97年12月26日花政字第0000000000號函、98年3月9日花玉政字第0000000000號函、獎勵造林作業完工報告表、97年度新植檢驗報告、被告100年9月19日花政字第0000000000號裁處書、行政院101年1月13日院臺訴字第0000000000號、101年11月29日院臺訴字第0000000000號訴願決定書、採證相片、材積測量資料、砍伐區域示意圖、檢舉信件、花蓮林管處政風室98年8月26日花範室字第0000000000號函、國有林地出租造林契約書等在卷可稽，堪認屬實。本件爭點在於：原告是否於98年6、7月間，未經申准砍伐林木，而有違反森林法第45條第1項所定之違章情形？
（三）原處分認定原告於98年6月新植檢驗後未經申准擅伐林木，其依據無非為被告所屬人員於98年8月6日、7日、9月28日至10月1日辦理查測，發現林木有遭砍伐之情，且被告所屬人員於98年6月1日及2日辦理新植檢驗時認部分區域仍保有完整之天然林林相，如併同納入新植面積，恐因林內冠層過於鬱閉，進而影響幼齡苗木需光量，以致生長欠佳，以上有97年度新植檢驗報告、採證照片、材積測量資料、砍伐區域示意圖、花蓮林管處玉里工作站98年6月、8月至10月份護管報告表等附卷可考，又原告父親吳光義於新植檢驗時在場知悉上情，被告因而推認原告唯恐無法領取造林獎勵金，乃有砍伐林木之動機與行為，並據此以原處分裁處原告罰鍰，固非無據。然上開證據僅能證明原告造林之範圍內有林木遭砍伐之情事，至於係由何人所為，尚無直接證據可資證明。
（四）被告雖以證人即參與98年6月1日、2日新植檢驗之人員 李名轉 於臺北高等行政法院101年度訴字第1539號請求發給獎勵金事件審理時證稱：當時約有10幾名工作人員分3組辦理新植檢驗，發現有些鬱閉度良好的地方也有造林， 伊有 告知原告父親吳光義這樣種會導致林木生長不佳，也長不大，不應該在這種地方造林，吳光義當下沒說什麼，但後來他未經申准砍伐林木，都是樹徑10公分以上的林木，當時伊有告知吳光義，如果要砍上層的林木，要修枝讓陽光進來，一定要申請，但吳光義未經申請就砍伐等語，推認原告為領取造林獎勵金，而有砍伐林木之動機與行為。然證人李名轉並未親眼目睹原告、吳光義或受原告、吳光義指揮之工作人員砍伐林木，其就吳光義砍伐林木之指訴應係推測之詞，尚不可採。至證人李名轉證述其告知吳光義在鬱閉度良好處造林之不當乙節，固可因此懷疑吳光義為領取造林獎勵金，而有砍伐既有林木之嫌疑，然此仍屬臆測，尚未達證明之程度。再者，被告上開推認有效成立之前提應為被告於98年6月1日、2日新植檢驗時，檢驗範圍內之林木無遭砍伐之情，惟事後在同一範圍內發生砍伐之結果，始足以將李名轉告知吳光義在鬱閉度良好處造林之不當乙節與吳光義為避免少領造林獎勵金而砍伐林木為合理之連結。然而本件98年6月1日、2日新植檢驗之範圍與98年9月28日至10月1日擅伐勘測之範圍完全不同，此觀新植檢測15個標準地座標均未落在被告認定之擅伐區域內即明（見本院卷三第36、37頁、原處分卷可閱覽部分第14
2頁、原處分卷不可閱覽部分第99頁、訴願卷可閱覽部分中被告101年7月24日農林務字第0000000000號函所附證3），且證人李名轉於臺北高等行政法院審理時亦證稱：當時只有針對新植作檢測，沒有進行細部測量工作，鬱閉度部分之面積無法計算等語，是被告訴訟代理人 空言 稱：本件擅伐面積很大，新植檢驗時應該會檢驗到，證人李名轉陳述鬱閉度的區域就是擅伐的區域云云，尚無可採。換言之，新植檢測時，證人李名轉認為新植檢測範圍內鬱閉度良好的地方在事後並無發生林木砍伐之情形，則98年9月28日至10月1日擅伐勘測時所見之砍伐情形究係發生在新植檢驗前或後，尚無法得證，逕予推論原告為領取造林獎勵金而於新植檢驗後擅伐林木，容有速斷之情。
（五）證人即參與98年9月28日至10月1日查測之人員 賀立行 於臺北高等行政法院101年度訴字第1539號請求發給獎勵金事件審理時證稱：林木遭天然風災，林木的倒口是不平整的，若是遭病蟲害，林木外觀會有乾枯的情形，此次履勘時，花蓮地區並無重大風災，現場倒地林木外觀上也沒有乾枯的情形，大部分都是翠綠的情況，表示剛砍下來沒多久，還是很新鮮的狀態，當時原告父親也有到場，伊等有請原告父親就取樣、測量的位置與砍伐的範圍進行確認，原告父親表示沒錯，確認實測面積無誤後，就進行實地測量等語，其中關於吳光義確認砍伐範圍部分之陳述，似指吳光義已承認其擅伐行為，並配合確認位置，然此為原告所否認，且吳光義亦以證人身分在臺北高等行政法院101年度訴字第1539號請求發給獎勵金事件審理時證稱：伊與原告共同承租本件造林地，為實際管理人，被告98年10月1日履勘時未通知伊到場，是伊碰巧在附近除草，看到被告人員在量樹頭，伊站在旁邊沒有多問，待了20幾分鐘就走了，被告說伊有引領指界，並無此事等語，證人吳光義為本件造林地之實際管理人，其見被告所屬人員在其造林地內進行勘測，事涉利害，衡情應會加以詢問，其證稱：沒有多問，待一會兒就走了云云，確與常情有違，然證人吳光義此部分證述縱有不實，亦不足以認定吳光義確有全程陪同被告所屬人員，逐一勘測，確認擅伐情形。證人賀立行亦證述：當時沒有製作筆錄，只有拍照，履勘回來後，伊就製作報告等語，而賀立行製作之報告內容僅表示：「…現場由工作站人員引導遭砍伐林木區域為測量工作範圍，其工作分配如下……本件獎勵造林砍伐林木案測量結果分述如次……」等語（見 北高行 101年度訴字第1539號卷一第287-288頁、原處分卷不可閱覽部分第36-37頁），亦未記載吳光義陪同確認之情，是吳光義於被告所屬人員進行擅伐勘測時究為如何內容之陳述與確認，實有疑義。被告雖稱：曾以98年9月25日花政字第0000000000號函副知原告履勘云云，然被告未能提出送達證書，且上開函文係記載：「…茲派 賀技正立行 率同……前往辦理獎勵造林租地內之濕地、林道、鬱閉度良好林相、過度砍伐林木面積測量圖及租地內被砍伐林木株樹、材積等實測調查資料一併辦理並限於10月3日前完成具報……」等語（見北高行101年度訴字第1539號卷一第286頁），並未記載具體之履勘日期，又無何不能通知之情事，則被告之調查程序顯與行政程序法第42條「勘驗時應通知當事人到場」之規定相違，復未製作任何調查或勘驗筆錄，自難認被告就原告有違反森林法第45條第1項之情已盡其舉證之責。
（六）被告訴訟代理人於本院102年11月15日審理時陳稱：98年6月17日及18日也有上山調查原告擅伐林木之情形，但只有拍照，沒有實地測量，也沒有座標等相關紀錄，後續於8月6日、7日及9月28日至10月1日再上山勘測等語，嗣於103年1月3日（收文日）再具狀陳稱：花蓮林管處人員於98年6月17日、18日係檢測其他造林地，行經本件造林地時聽見鏈鋸伐木聲，發現原告之工人在砍伐林木，故先行拍照採證，嗣同年7月民眾檢舉本件造林地有擅伐林木之情，乃另於8月6日、7日及9月28日至10月1日再上山勘測等語，被告訴訟代理人於本院103年1月8日審理時再補充：
98年6月17日、18日檢測其他造林地，途經本件造林地時聽見伐木聲，被告職員 高香玲 上前詢問伐木工，工人表示是受僱於吳光義，高香玲事後向課長報告此情，乃併同民眾檢舉一起調查等語。惟本件疑似擅伐事件，被告於100年9月間首度裁罰60萬元，經訴願撤銷後，被告再為原處分，經訴願後，原告提起行政訴訟繫屬於本院，此外，兩造因本件造林獎勵金事件，另有給付訴訟繫屬於臺北高等行政法院（101年訴字第1539號），歷經多次訴願及行政訴訟，時日長久，被告均未提出原告於新植檢驗後擅伐林木之直接證據，迄至103年1月3日（收文日）始具狀為上開主張，惟又無相關調查筆錄、勘測座標相佐，再參以被告提供之98年6月17日、18日採證照片，並未有任何工人施工伐木之身影。再者，依花蓮林管處玉里工作站98年6月份護管報告表所示，98年6月17日及18日之巡邏記事並無關於本件玉里19林班地內發生砍伐林木之記載，且6月23日之巡邏記事亦載明：「公差，會同查察無據報吳靜儀97年度租地獎勵造林，砍伐林地內雜木以利新植樹木成長。無屬林政案件。簽第9、10號巡邏箱」等語（原處分卷不可閱覽部份第181頁），則被告上開主張之可信度尚有疑義，難以盡信。
（七）被告指述：縱無證據證明原告於98年6月新植檢驗後擅伐林木，然原告自承因造林整地而有砍伐林木之情，且未申請核准，仍非適法云云，為理由追補之主張。然行政機關得否於行政訴訟中追加、變更或補充行政處分之理由，我國目前實務有採「有條件之肯定說」（如最高行政法院94年度判字第481號、95年度判字第2159號、96年度判字第354號、100年度判字第122號、101年度判字第414號、102年度判字第95號判決等）及「否定說」（如最高行政法院100年度判字第736號、第1105號、第2126號）之不同見解。歸納最高行政法院採取「有條件肯定說」之見解，縱允許行政機關於行政訴訟中追補行政處分之理由，惟至少應符合下列要件：1.未改變行政處分之本質與結果（同一性）。2.須為裁判基準時已存在之理由。3.無礙當事人之攻擊、防禦（程序保障）。4.須由行政機關自行追補理由。查原處分係認定原告為領取造林獎勵金而於新植檢驗後擅伐林木，此與原告為造林整地而砍伐林木之情節不同，又被告檢附之採證照片上遭砍伐之林木究係原告造林整地時所砍除，亦或由他人砍除尚無從辨識。再者，「行政院農業委員會林務局各林區管理處辦理違反森林法行政罰鍰案件裁罰基準」第2點規定：本裁罰基準系考量違反人之行為所造成林地面積損害、林產物材積損害、違規次數等因素而訂定，罰鍰分級表如下：……違反第56條、第45條第1項，林木材積未滿30立方公尺者，處罰鍰12萬元以上28萬元以下；材積30至50立方公尺者，處罰鍰28萬元以上44萬元以下；材積50至100立方公尺者，處罰鍰44萬元以上60萬元以下；材積100立方公尺以上者，處罰鍰60萬元。是以，林木材積為衡酌罰鍰數額之裁量依據，縱原告為造林整地而砍伐林木之行為亦屬違反森林法第45條第1項規定，於認定原告因造林整地而砍伐林木之材積數量前，尚難認原處分裁處罰鍰30萬元係合義務裁量後之結論。
末原告主張：係依據獎勵造林施行注意事項規定，對於過度密集之天然林為適度疏開之整地行為等語，則原告有無違反森林法第45條第1項之故意、過失或有禁止錯誤之情等均應予深究。據此，應認被告上開理由追補已變更原處分之同一性，且影響原告之攻擊、防禦，縱認有違反森林法第45條第1項之情，亦應由被告另為適法之處分，而非於本件行政訴訟中為理由之追補。
（八）臺北高等行政法院101年訴字第1539號判決理由雖認：「綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以原告於核准造林新植整地完工後，為領取獎勵金而未經許可擅自砍伐原本林相鬱閉良好，而無實施造林需要之原生林木19.3917公頃……違反獎勵輔導造林辦法第6條第1項規定，乃撤銷上開共計26.561公頃造林面積，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷原處分上開不利於原告部分，並請求被告給付……均為無理由，應予駁回。」並經最高行政法院102年度裁字第1927號裁定駁回原告之上訴。惟按，上開案件係原告請求被告給付造林獎勵金事件涉訟，性質上屬於給付訴訟，是應由原告就其於原處分所認定之19.3917公頃範圍內林地有造林之必要性負客觀舉證責任。反觀本件係屬撤銷訴訟，係由被告就原告確有違反森林法第45條第1項之事實及責任條件負客觀舉證責任。兩件舉證責任之分配與證明力之程度容有不同，是本院自不受臺北高等行政法院101年訴字第1539號判決理由之拘束。再者，本院認本件98年6月1日、2日新植檢驗之範圍與98年9月28日至10月1日擅伐勘測之範圍完全不同，是不能僅因被告97年度新植檢驗報告未記載該地區有砍伐林木之跡象，即推認原告砍伐林木之行為係98年6月1日、2日新植檢驗後至98年6月17日之前所為。
六、綜上，原告本件造林地內固有林木遭砍伐之情，惟究係何人所為，尚無具體明確之證據。被告雖推認原告有為領取造林獎勵金而擅伐林木之嫌疑，然其對於擅伐範圍之調查與採證並不精確，難認已符行政程序法所定之調查程序及對當事人有利及不利事項應一律注意之客觀性義務，舉證尚有未足，原處分所認定之事實難以證立，訴願決定未能指正，亦難維持，均應予以撤銷。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。中華民國103年1月29日
行政訴訟庭法官楊坤樵以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中華民國103年1月29日
書記官俞定慶