裁判字號：最高行政法院99年判字第566號判決
裁判日期：民國99年06月03日
裁判案由：有關體育事務
最高行政法院判決
99年度判字第566號上訴人東森巨蛋經營管理股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 盧柏岑 律師
陳素芬 律師被上訴人臺北市體育處代表人 孫清泉 訴訟代理人 楊大德 律師
劉素吟 律師上列當事人間有關體育事務事件，上訴人對於中華民國97年6月5日臺北高等行政法院96年度訴字第3539號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣上訴人於民國（下同）94年6月16日與被上訴人訂定「臺北市15,000席多功能體育館委託經營管理契約」（下稱委託經營管理契約）。嗣被上訴人依政府採購法第50條第2項及委託經營管理契約相關規定，以96年8月14日北市體處運字第09630763400號函通知上訴人終止委託經營管理契約。再於96年8月17日以北市體處運字第09630783200號函通知上訴人略以:「主旨：請貴公司於96年8月20日下午5時前依法及依約將臺北小巨蛋所有財產、資料及全部經營權返還本處及向本處點交接管完畢，請查照。說明：一、本處業於96年8月14日以北市體處運字第09630763400號函終止與貴公司間『臺北市15,000席多功能體育館委託經營管理契約』（下稱本契約），經貴公司於當日收受無誤。二、按『契約期滿或終止、解除契約時，乙方應將甲方原提供之財產及履約期間受中央或臺北市政府補助增加之所有財產、資料及全部經營權返還及點交甲方接管』為本契約第13條第2款前段所明定。…四、本契約既業經本處終止，貴公司自應依法及依約之規定處理，本處謹以本函通知貴公司，請貴公司於96年8月20日下午5時前將臺北小巨蛋所有財產、資料及全部經營權返還本處及向本處點交接管完畢。…」等語(下稱系爭函），上訴人不服，提起行政訴訟（請求確認被上訴人以系爭函命上訴人將臺北小巨蛋所有財產、資料點交給被告接管完畢之公法上權利義務不成立），經原審法院判決駁回後，提起上訴。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：委託經營管理契約不涉及公權力行使，且經公證，屬民事契約關係，應無爭議。兩造在94年6月16日簽訂委託經營管理契約，而被上訴人96年8月21日以北市體處運字第09630783200號函（下稱怠金函）處以上訴人新臺幣10萬元怠金所援引之臺北市市有財產委託經營管理自治條例（下稱管理自治條例）第16條第2項，係於94年8月3日增訂公布施行。依法令不溯及既往原則，委託經營管理契約並無該條項之適用，管理自治條例第16條第2項所謂得依行政執行法強制執行者，應限於公法契約之情形。系爭函不具行政程序法第96條規定之形式，亦未依行政程序法第102條規定通知上訴人陳述意見，系爭函應是終止私法關係之委託經營管理契約所為之通知，與「行政處分」毫無關連，被上訴人以系爭函形成公法上之權利義務關係，並為行政上之直接強制執行，兩造有無依系爭函成立公法上之權利義務或法律關係，自得為確認之標的等語，為此請求確認被上訴人以系爭函命上訴人將臺北小巨蛋所有財產、資料點交給被告接管完畢之公法上權利義務不成立。
三、被上訴人答辯意旨略謂：兩造契約關係持續至94年8月之後，則本件適用管理自治條例第16條第2項規定，僅為「不真正溯及」，與法律溯及既往尚屬有間。被上訴人適用管理自治條例第16條第2項規定接管臺北小巨蛋，並未違反法令不溯及既往原則，亦不因此使系爭函之作成生任何瑕疵。管理自治條例第16條第2項之適用，與委託經營管理契約之法律性質無涉，被上訴人適用該項規定所作成之系爭函，自不因此不存在或無效。系爭函記載方式並未違法；縱有瑕疵，亦不因此使系爭函不存在或無效。系爭函既屬行政執行法第27條第1項所定執行前之告誡，則被上訴人為迅速執行，避免執行目的無法達成，依行政程序法第103條第4款規定未給予上訴人陳述意見之機會，並無任何違法可言，且非系爭函不存在或無效之原因。是故本件上訴人之訴為無理由，求為判決駁回上訴人之訴等語。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠依兩造94年6月16日簽訂委託經營管理契約第1條及第13條約款可知，委託經營管理契約之委託經營管理標的所有權人係臺北市，管理機關係被上訴人。嗣被上訴人於96年8月14日以北市體處運字第09630763400號函通知上訴人自96年8月14日終止委託經營管理契約，則被上訴人以系爭函請上訴人於96年8月20日下午5時前依法及依約將臺北小巨蛋所有財產、資料及全部經營權返還被上訴人，及向被上訴人點交接管完畢，乃被上訴人本於委託經營管理標的管理機關，對占有人為物上請求權之意思表示。㈡又依上訴人及被上訴人於原審法院開庭之陳述，足見，系爭函係被上訴人基於終止委託經營管理契約後，對上訴人行使物上請求權之意思表示，並非特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩造間所產生之權利義務關係，或產生人對權利客體間之利用關係，即非公法上法律關係，自不得以其成立與否為確認訴訟標的等語。
五、上訴意旨略謂：㈠依行政訴訟法第6條規定確認訴訟之目的，在於當事人雙方對公法上之法律關係成立或不成立（包括存在或不存在）有爭議時，且上訴人之權利或法律上之利益有受侵害之危險，且得以確認判決除去者，應容許上訴人提起確認訴訟，以除去法律上之不安定狀態。兩造對於「系爭函」是否得形成公法上之權利義務關係確有爭議，而上訴人亦因此陷於法律上權利及利益受受侵害危險之不確定狀態，若無法院以判決方式確認上訴人就否有系爭公法上之義務，則兩造間法律關係之不安定狀態將無法確定，且上訴人受侵害之權益亦無法得到救濟，上訴人自有確認利益，故原判決未正確適用行政訴訟法第6條規定。㈡依行政訴訟法第2條及第107條第1項第1款規定可知，如非屬公法上爭議，行政法院應以「裁定」駁回。原判決顯亦同意本件存在公法上爭議，故其受理本件訴訟並以判決為之，然原判決卻又宣稱本件「非公法上法律關係」，亦即本件不存在公法上爭議，構成判決理由矛盾之違背法令。㈢本件爭議源於被上訴人主張系爭函為行政處分，上訴人未遵守系爭函，故被上訴人對上訴人課予怠金並直接執行。上訴人則主張系爭函並非行政處分，被上訴人不得據系爭函命上訴人交付臺北小巨蛋，並以上訴人不遵守系爭函為由，對上訴人課予怠金並直接執行執行。被上訴人之怠金函載明系爭函為行政處分，且被上訴人根據系爭函行使公權力直接強制執行，而上訴人主張系爭函非行政處分，因而有訴請法院確認被上訴人依據系爭函命上訴人點交臺北小巨蛋之公法上權利義務不成立之必要，今原判決無視於怠金函載明系爭函為行政處分，亦無視於被上訴人根據系爭函行使公權力，反採納被上訴人臨訟變更之說詞，誤以為兩造均主張系爭函非行政處分，故本件無確認之必要，顯有認定事實不憑證據之違法。㈣被上訴人一方面亦同意本件經營管理契約關係為民事契約關係，另一方面又宣稱管理自治條例亦得適用於民事契約關係，未規定委託機關與受託人間具行政契約關係為前提云云。然依管理自治條例第16條第2項及行政執行法第2條規定可知，管理自治條例因未點交而強制執行之規定，如何適用於本案民法性質之委託經營管理關係，被上訴人所引管理自治條例不適用於本案等語，為此請求判決廢棄原判決，確認被上訴人以點交函命上訴人將臺北小巨蛋所有財產、資料點交給被上訴人接管完畢之公法上權利義務不成立。
六、本院查：㈠按確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受
確認判決之法律上利益者，不得提起之，行政訴訟法第6條第1項前段定有明文。所謂即受確認判決之法律上利益，係指法律關係之存否，因當事人之間有爭執致不明確，原告主觀上認其在法律上之地位有不安之狀態存在，且此種不安之狀態，能以確認判決將之除去者而言，若縱經法院判決確認，亦不能除去其不安之狀態者，即難認有受確認判決之法律上利益。
㈡本件上訴人於原審起訴聲明原來係請求確認系爭函之行政處
分不存在或無效，嗣又變更為先位聲明－確認系爭函之行政處分不存在，備位聲明－確認被上訴人以系爭函命上訴人將臺北小巨蛋所有財產、資料點交給被上訴人接管完畢之公法上權利義務不成立。迨言詞辯論時又撤回先位聲明，僅聲明請求確認被上訴人以系爭函命上訴人將臺北小巨蛋所有財產、資料點交給被上訴人接管完畢之公法上權利義務不成立。再參酌其起訴理由主張系爭函只是援引委託經營管理契約第13條第2款前段請求點交，不是行政處分，被上訴人卻宣稱系爭函為行政處分，依系爭函課予上訴人義務，下命上訴人點交財產，即以系爭函形成公法上之權利義務關係，並為行政上之強制執行，則兩造有無依系爭函成立公法上之權利義務或法律關係，自得為確認之標的等語，足見上訴人於原審起訴之爭點，始終係主張系爭函不是行政處分，並未發生以公權力課予上訴人點交義務之效力。然被上訴人於原審言詞辯論時既已陳稱：「8月17日函（按即系爭函）是依契約關係及民法上返還關係請求返還，接管是依據另外的法律關係，與本案無關。」等語(見原審卷第128頁)，可見被上訴人亦承認系爭函不是為行政處分，不會發生課予上訴人點交義務之公法上效力，則兩造對於系爭函是否為行政處分，系爭函是否以公權力課予上訴人點交之義務，已無爭議，自難謂兩造有無依系爭函成立公法上之點交權利義務關係乙節，有何不明確之處，已難認上訴人就此法律關係不成立，有即受確認判決之法律上利益。
㈢次按行政執行法第27條第1項規定：「依法令或本於法令之
行政處分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。」臺北市市有財產委託經營管理自治條例第16條規定：「（第1項）委託期滿不再續約或終止、解除契約時，受託人應將受託財產與委託經營期間增加之所有財產、資料及全部經營權返還及點交委託機關，不得要求任何補償。但委託機關於許可增、改建或添購時，同意受託人取回者，不在此限。（第2項）前項情形經委託機關通知限期點交返還，逾期未點交返還者，委託機關得依行政執行法規定強制執行。」揆諸本件被上訴人以96年8月21日北巿體處運字第19630804900號函，對上訴人處新臺幣10萬元之怠金（間接強制方法），係適用臺北市市有財產委託經營管理自治條例第16條、行政執行法第30條第1項之規定（詳見原審卷第33頁），可知上訴人係依臺北市市有財產委託經營管理自治條例第16條第1項前段規定，負有將受託財產與委託經營期間增加之所有財產、資料及全部經營權返還及點交被上訴人之行為義務，而依同條例第16條第2項及行政執行法第27條第1項規定，經被上訴人以系爭函通知限期點交返還，因逾期未點交返還，始由被上訴人依行政執行法規定施予強制執行。而臺北市市有財產委託經營管理自治條例第16條第1項前段規定「受託人應將受託財產與委託經營期間增加之所有財產、資料及全部經營權返還及點交委託機關」之義務，係以「委託期滿不再續約或終止、解除契約」為要件，即上訴人有無將臺北小巨蛋所有財產、資料點交給被上訴人接管完畢之公法上義務，是否應接受公法上義務之行政執行？係以兩造之委託經營管理契約有無上開條例之適用，以及是否期滿不再續約，或是否已合法終止或解除契約為斷，與系爭函是否為行政處分無涉。故上訴人請求確認被上訴人以系爭函命上訴人將臺北小巨蛋所有財產、資料點交給被上訴人接管完畢之公法上權利義務不成立，縱使獲得勝訴判決，亦不能除去原告主觀上認其無將臺北小巨蛋所有財產、資料點交給被上訴人接管完畢之公法上義務之不安狀態，因為前揭真正決定此一公法上義務有無之要件是否成立，並不在本件訴訟標的爭執範圍。就此而言，亦難認上訴人提起本件訴訟有即受確認判決之法律上利益。
㈣末按上訴人既係請求確認被上訴人以系爭函命上訴人將臺北
小巨蛋所有財產、資料點交給被上訴人接管完畢之「公法上權利義務」不成立，即係以公法上法律關係存否，作為確認訴訟的標的，然原判決雖似認上訴人係請求確認被上訴人以系爭函命上訴人將臺北小巨蛋所有財產、資料點交給被上訴人接管完畢之「權利義務」不成立，才會以此種權利義務「非公法上法律關係，自不得以其成立與否為確認訴訟標的」為由，而判決駁回其訴，惟依本院前述理由，上訴人於原審提起本件訴訟，既欠缺受確認判決之法律上利益，即亦應駁回其訴，則原判決結果仍應予以維持。上訴論旨，猶執前詞，聲明將之廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年6月3日
最高行政法院第四庭
審判長法官劉鑫楨
法官陳金圍法官林文舟法官曹瑞卿法官陳鴻斌以上正本證明與原本無異中華民國99年6月3日
書記官邱彰德