裁判字號：高雄高等行政法院90年訴字第1307號判決
裁判日期：民國90年07月24日
裁判案由：廢棄物清理法
高雄高等行政法院判決九十年度訴字第一三○七號
原告甲○○被告臺南縣永康市公所代表人乙○○○○訴訟代理人丙○○右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服台南縣政府中華民國九十年三月二十一日九十府法濟字第四一五八一號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：台南縣環境保護局（以下簡稱環保局）稽查人員於民國（下同）八十八年十二月二十九日上午十一時二十七分許，前往已歇業之 雷虎 高爾夫球練習場所占用之台南縣永康段第一○二四之五地號土地稽查，發現該土地（為原告甲○○與 陳昭明 所共有）現場堆置大量建築廢棄物，並停有挖土機乙輛，乃逕對原告甲○○與共有人陳昭明等二人以違反廢棄物清理法第二十條規定予以告發，並由被告依同法第二十七條規定以八十九年二月一日八九所清字第九○一七號處分通知單對原告及共有人陳昭明各裁處罰鍰新台幣（下同）六萬元。原告不服，向台南縣政府提起訴願，案經台南縣政府於八十九年七月二十五日以八十九府法濟字第一一六二一七號訴願決定書將原處分撤銷，並責由被告另為適法之處分。嗣經台南縣環保局以八十九年九月一日八九環廢字第二四七九○號函請被告重新開立處分書，並於處分書上載明所有共有人及分別以正本寄達各共有人等語，被告旋依台南縣環保局來函意旨，另於八十九年九月七日以八九所清字第三二四三九號處分通知單對原告重為處分，並將陳昭明亦列名於該通知單上，依廢棄物清理法第二十七條規定，對原告與陳昭明共同裁處六萬元罰鍰。原告仍然不服，提起訴願，亦遭駁回，乃提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
如主文所示。
㈡被告聲明求為判決：
⑴原告之訴駁回。
⑵訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：台南縣環保局稽查人員前於原告共有之土地上發現有堆置廢棄物，惟該廢棄物究係何人所傾倒﹖抑或是原告提供土地供人傾倒﹖及原告有無防止他人於其土地上傾倒廢棄物之義務，此為兩造爭執之所在。
甲、原告主張之理由：⒈查永康市○○段第一○二四之一、一○二四之二、一○二四之三、一○二四之
五、一○二四之七地號土地，係原告和他人共有之土地，惟原告僅有持分名義，並未實際占有土地，該等土地係由其他共有人占有經營雷虎高爾夫練習場，因事業失敗，所有設備棄置現場，該項事實並為台南縣政府兩次訴願決定書所認定。然被告以台南縣環保局稽查人員於八十八年十二月二十九日上午十一時二十七分許，前往系爭台南縣永康段第一○二四之五地號土地（以下簡稱系爭土地）稽查，發現該系爭土地堆置大量建築廢棄物並停有挖土機乙輛，乃以原告為永康市第一○二四之五號土地之共有人，無論有無分管土地，一味依環保署八十九年環署廢字第○○二四六六號函釋，以有關土地共有人提供土地供人傾倒垃圾，可以其開具處分書時，載明全體共有人姓名，並由其中一人繳清罰鍰，方為結案之意旨，而對原告裁處六萬元之罰鍰，顯然與憲法第十五條、第二十二條及第二十四條之規定有違。
⒉按行政罰，雖然不以行為人有故意或過失為要件，但亦必須對行為人才能處罰
。本件原告僅為共有人之一，並未實際分管系爭土地，縱令該土地發生任何公共危險與違法之情形，亦與未占有土地之共有人無關。又訴願決定引用之大法官會議第二七五號解釋意旨，亦以「行為人」不能舉證證明自己無過失時即應受罰，已明白指明受處罰者以「行為人」為限，乃原處分竟將之擴張及於非行為人之人，顯然違背憲法保障人民權利之規定，其有違法至明。
⒊按公務員服務法第七條：「公務員執行職務應力求切實，不得畏難規避，互相
推諉，或無故稽延」，本件被告亦承認系爭土地上有雷虎球場之存在，因此自應調查⑴雷虎球場為何人所經營？⑵該球場停業後，其所在之五筆土地究係何人管理使用？⑶平時有誰進出該系爭土地？⑷該系爭土地上究係何種廢棄物？該廢棄物可能由何處運來？⑸究係何人同意其傾倒？⑹該系爭土地上尚有何種東西放在那裡？究係何人所有？以追查傾倒和同意其傾倒之人。本案既知雷虎球場之存在，即可明瞭占有人為何人，乃原處分並未進行調查，竟虛構原告提供土地供人傾倒廢棄物，而將一切共有人列名在內，顯然曠廢職責。何況，原告並未表示願意代繳罰款，乃被告竟令原告繳納六萬元罰款，要屬無據。爰請求鈞院將訴願決定及原處分撤銷。
乙、被告主張之理由：⒈按「公民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理業務，應列
明專業技術人員與貯存清除處理之工具、方法、設備及場所，向地方主管機關申請核發許可證。但從事有害事業廢棄物之貯存，清除或處理者，地方主管機關應先報請中央主管機關核准，始得發給許可證。」、「公民營廢棄物清除、處理機構，違反第二十條規定者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰、並制止其營業。」，廢棄物清理法第二十條及第二十七條分別定有明文，核其規範意旨，未經取得主管機關核發許可證者，即禁止從事廢棄物之貯存，清除或或處理業務，以達管理廢棄物清除、處理機構與環境保護之行政目的。故凡有違反者，依法即應科處罰鍰。查被告於八十九年八月二十八日會同台南縣環保局稽查人員前往系爭土地再次查勘，並進行相關調查，然因距離八十八年十二月二十九日台南縣政府稽查人員前往現場稽查之違規事實，前後相隔約有八個月時間，故原堆置之廢棄物已不復存在，現場除雜草叢生外，僅有一窪的池水，此有相片為證。惟台南縣環保局稽查人員於八十八年十二月二十九日前往稽查時，系爭土地確有堆置廢棄物之違規事實，自不能以日後再前往稽查時未發現任何廢棄物，即可對土地之共有人免罰。
⒉按台南縣環保局稽查人員就該案之告發，必先調查土地所有人才可依規告發，
而原告雖一再強調其僅持有名義而已，並未實際占有土地來推脫責任，然原告與另一名共有人陳昭明既為系爭土地之所有權人，對該土地依法有管理之權責，亦即不僅有使用受益之權利，對該土地亦應善盡管理之社會責任。而系爭土地未經許可供人傾倒廢棄物，為雙方不爭之事實，被告將全體共有人（甲○○與陳昭明）列為受處分人，依廢棄物清理法第二十七條規定，對原告裁處六萬元罰鍰，並分別將正本寄達原告及土地共有人陳昭明，依法洵無不合。至於繳納的方式，此乃是原告與其他共有人之間的問題，並非由被告來協議。
⒊原告雖主張渠等並無提共土地供人傾倒廢棄物之行為，惟並未舉證證明該系爭
土地確實由他人使用管理。況且，原告既為土地所有權人，依法對系爭土地有使用收益及管理之權責，焉有不知土地究係何人管理使用之理由？又原告未提供足以證明自己無過失之證據，所為主張並無理由，請將原告之訴駁回，以符法制。
理由
一、按「公民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理業務，應列明專業技術人員與貯存清除處理之工具、方法、設備及場所，向地方主管機關申請核發許可證。但從事有害事業廢棄物之貯存，清除或處理者，地方主管機關應先報請中央主管機關核准，始得發給許可證。」、「公民營廢棄物清除、處理機構，違反第二十條規定者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰、並制止其營業。」，廢棄物清理法第二十條及第二十七條分別定有明文。
二、台南縣環保局稽查人員於八十八年十二月二十九日上午十一時二十七分許，前往已歇業之雷虎高爾夫練習場所占用之台南縣永康段第一○二四之五地號系爭土地稽查時，發現該系爭土地現場堆置大量建築廢棄物，並停有挖土機乙輛，此有台南縣環境保護局環保報案中心陳情案件處理電腦管制單影本乙紙及照片二幀附於訴願卷內可稽，固堪信為真實，惟有疑義者，乃稽查人員查獲當時，系爭土地究係由何人管理使用﹖及究係何人同意或指使他人在系爭土地上傾倒廢棄物，要為本件之關鍵所在。
三、查原告為系爭土地之共有人之一（另一共有人為陳昭明），固有土地謄本附卷可按，惟系爭土地與永康市○○段第一○二四之一、一○二四之二、一○二四之三、一○二四之七等地號土地原係作為經營雷虎高爾夫球練習場之用，而台南縣環保局稽查人員於八十八年十二月二十九日上午十一時二十七分許，前往系爭土地稽查時，雷虎高爾夫球練習場業已歇業，現場除堆置大量建築廢棄物外，並停有挖土機乙輛，此亦為被告所是認，惟前揭高爾夫球練習場是否由原告所經營，抑為他人經營﹖首應加予釐清。茲據原告主張，伊雖係系爭土地之共有人，惟未參與經營雷虎高爾夫球練習場，並未實際占有土地等語，而被告在此方面，並未能舉證以證明原告實際有參與經營高爾夫球練習場之行為，則依舉證責任之分配原則，自難認為原告於台南縣環保局稽查人員查獲當時，對系爭土地有從事經營利用之行為，從而原告主張伊並未實際占有系爭土地等語，本院認為足堪採信。
四、其次，原告既非前揭高爾夫球練習場之經營者，則該練習場歇業後，是否仍由原經營者繼續管理或由土地共有人自行管理，理應有查明之必要。惟被告於作成原處分前，並未予查明，僅以原告與訴外人陳昭明等二人為土地共有人，即逕 以渠 等違反廢棄物清理法第二十條規定，而依同法第二十七條對原告科處罰鍰六萬元之處分，自有可議之處。原告對被告之原裁罰處分不服，嗣經原告提起訴願，並經台南縣政府以八十九年七月二十五日八十九府法濟字第一一六二一七號訴願決定以：雷虎高爾夫球練習場之事業於經營失敗後，是否仍由原經營者管理或由各土地共有人自行分別管理，須先查明。且原行政處分機關（即被告）未向其他所有人查詢，究係何人同意或指使，抑或共同同意他人入場傾倒，即逕行認定並予處分，對訴願人（即原告）是否確有違反廢棄物清理法第二十條行為之認定，尚有欠周延等語，而將原處分撤銷，並責由被告於一個月內查明事實，另為適法之處分，此有該訴願決定書附卷可資參考。準此，被告於原行政處分經訴願機關撤銷後，即應依訴願決定意旨而重為處分（訴願法第九十六條參照）。茲查被告雖於八十九年八月二十八日再會同台南縣環保局稽查人員前往系爭土地查勘，現場除雜草叢生外，僅有一窪的池水，而原堆置之廢棄物已不復存在，然被告對於整件違章事件之始末並未善盡調查之職責，諸如：雷虎高爾夫球練習場先前是由何人經營﹖又該球場停業後，其原來所占用（包括系爭土地在內）之土地究係何人繼續管理使用？此外，台南縣環保局稽查人員於八十八年十二月二十九日上午前往系爭土地所發現之廢棄物，究係該高爾夫球練習場遺留下來之廢棄物﹖抑或係另外之第三人所傾倒﹖又倘該廢棄物係由另外之第三人所傾倒，則究係何人同意他人進入系爭土地傾倒﹖或係遭他人非法傾倒等事項，在在關係原告是否有違反廢棄物清理法第二十條規定之行為﹖及是否得依同法第二十七條予以裁罰﹖惟被告並未就上述各項予以詳查清楚，徒以原告為系爭土地之共有人，即一味依行政院環保署八十九年環署廢字第○○二四六六號函釋，於未先查明究為何人提供土地供傾倒廢棄物之情況下，乃逕將土地共有人均列為提供土地之人，並認定原告有違反廢棄物清理法第二十條規定之行為，而依同法第二十七條對原告科處罰鍰六萬元，尚嫌草率。是原告對被告之裁罰處分不服，乃循序提起訴願及行政訴訟，即非無因，從而原告請求撤銷原處分及訴願決定，要難指為無理由。
五、至訴願決定引用司法院釋字第二七五號解釋意旨，認為「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」，並以之作為對原告裁罰之依據。惟人民因過失而違反法律上之作為或不作為之義務，依司法院釋字第二七五號解釋，固仍應受行政罰之處罰，然此受罰之條件，則須以有違反法律上作為或不作為義務為其前提；否則，執行稍有偏差，仍足使人民於無過失時無辜受罰，將使上開解釋揭示之美意無以貫徹，殊非該號解釋之本意。查原告為系爭土地之共有人，對於系爭土地固有管領之權，惟系爭土地於遭台南縣環保局查獲有堆置廢棄物之前，既係作為雷虎高爾夫球練習場之用，然原告並無參與經營之行為；迨該高爾夫球練習場歇業後，被告亦未查得原告有實際占有使用之行為，是本件於系爭土地上所堆置之廢棄物，倘非原告自己所傾倒或由原告提供土地供人傾倒，依現有之環保法規，並無課予土地所有權人有防止他人在其土地上傾倒廢棄物之義務，故原告縱其疏於注意，致其所有土地遭他人不法傾倒廢棄物，殊難指原告有違反法律上義務可言，從而原告之行為即不符合司法院釋字第二七五號解釋所揭示「縱屬過失行為，仍應受罰」之意旨，自不得依廢棄物清理法第二十七條規定而加以處罰。訴願決定以原告不能舉證證明自己無過失，即應受罰云云，所持法律見解，尚不足採，併此說明。
六、綜上所述，台南縣環保局稽查人員前於系爭土地上發現有堆置廢棄物之行為，惟被告迄未能查明該廢棄物究係何人所傾倒，抑或是原告提供土地供人傾倒，僅以原告係系爭土地之共有人，即遽以認定原告及陳昭明二人有違反廢棄物清理法第二十條之行為，並逕依同法第二十七條規定對渠等二人科處六萬元之罰鍰，揆諸首揭說明，認事用法，殊欠妥適。訴願決定未查，遞予維持，亦有疏誤。原告執以指摘，非無理由，應由本院將訴願決定及原處分併予撤銷，以期公允。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年七月二十四日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官林茂權法官呂佳徵法官邱政強右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十年七月二十四日
法院書記官涂瓔純