最高行政法院92年度裁字第966號裁定

裁判字號：最高行政法院92年裁字第966號裁定

裁判日期：民國92年07月11日

裁判案由：聲請停止執行

最高行政法院裁定九十二年度裁字第九六六號
抗告人桃園縣政府代表人乙○○抗告人菩提山事業有限公司代表人甲○○抗告人丙○○右抗告人因與相對人丁○○等十一相對人間聲請停止執行事件，對於中華民國九十二年五月二十二日臺北高等行政法院九十二年度停更一字第一號裁定提起抗告，本院裁定如左︰
主文原裁定廢棄。
理由
一、本件相對人於原法院以抗告人桃園縣政府所屬工務局為相對人，聲請停止該局所發建築執照及核備開工之行政處分之執行，經原法院裁定准許。抗告中，相對人聲請改以抗告人桃園縣政府為原法院聲請程序之相對人。經查抗告人桃園縣政府所屬工務局在組織法上為抗告人桃園縣政府之內部單位，非得獨立對外表示行政主體意思之機關。雖依建築法規定，該局為桃園縣主管建築機關，有核發該縣建築執照之權限，本件建築執照事實上亦以其名義核發，然而此為統一業務主管單位之設計，以收管制一致之功能，仍應以組織法上之機關對外發生關係。原法院調查時，亦係由抗告人桃園縣政府提出答辯書，委任訴訟代理人到庭陳述意見，是本件相對人上開聲請，並無不合。抗告人桃園縣政府及其所屬工務局均對原法院之裁定提起抗告，應認係同一機關之抗告，僅列桃園縣政府為抗告人，合先說明。
二、本件抗告人桃園縣政府（下稱抗告人機關）抗告意旨略謂：抗告人機關所屬工務局於九十一年一月十五日就坐落桃園縣○○鎮○○○段九四六、九四七、九四八、九四九、九五○、九四六—五至九四六—十六地號十七筆土地（下稱系爭土地）核發（九一）桃縣工建執照字第會溪○○五一號建造執照，供起造人興建永福金寶塔靈（納）骨塔建築物之依據。經查系爭土地不在軍事管制區禁建範圍內，抗告人機關所屬工務局依法定程序核發該建照，已於原法院調查時舉證說明，不料原法院未採抗告人機關提出最近之軍事機關查復函件，反以非軍事管制單位之林務局航照圖，認定系爭土地在重要軍事設施管制區，該執照核發之合法性顯有疑義，因而依相對人聲請裁定停止該執照之執行，同時就抗告人機關所屬工務局核准備查起造人申請開工之九十一年十二月二十七日桃縣工建管字第六五三二號簡便行文表亦停止執行，實屬於法未合等等。其餘抗告人（下稱抗告人私人）抗告意旨略稱：抗告人私人為該執照之起造人，因原法院裁定停止執行而受不利益，自得提起抗告。查原法院就相對人是否對該執照核發之處分提起訴願，是否為處分之利害關係人，提起訴願有無逾期而顯無勝訴之望等事項未予調查，也未通知投下鉅資建設之抗告人私人出庭辯護，復以不具當事人能力之抗告人機關內部單位工務局為裁定當事人，均有違法。又上開備查開工之簡便行文表為觀念通知，非行政處分，原法院以之為行政處分諭知停止執行，亦有違誤。系爭土地無涉軍事管制，無違山坡地建築管理辦法，不受水源特定區保護之限制，核發上開建照經層層審查，合法性無疑，原法院裁定停止執行，顯有違誤等等。
三、查原裁定係以：抗告人機關所屬工務局於九十一年一月十五日核發（九一）桃縣工建執照字第會溪○○五一號建造執照，相對人曾於九十一年六月二十四日向抗告人機關提出陳情（即訴願之意），迄未受駁回。之後抗告人機關所屬工務局於九十一年十二月二十七日以桃縣工建管字第六五三二號簡便行文表核准備查起造人開工興建永福金寶塔靈（納）骨塔工程，起造人自九十二年二月八日起，委由松昇營造有限公司在系爭土地上開始施工建築，預計於一年內興建地上六層地下一層之建築物，迄原法院於九十二年五月六日履勘現場時止，已施工建築至地上第五層樓板樑筋（即五樓底板、四樓頂板，但尚未灌漿）。依該建造執照施工，涉及土地之開發利用，周遭環境勢將連帶受其影響，本質上非如財產權受侵害可以完全藉由金錢賠償加以填補損害，如繼續施工，將發生難以回復之損害；且起造人之施工，自九十二年二月八日起至九十二年五月六日原法院履勘現場時止，於短短不及三個月內（工期一年）即已施工建築至地上第五層樓板樑筋（預計興建地上六層），是本件有時間上之急迫性，甚為顯然。又系爭土地係坐落於自來水公司板新給水廠水源水質水量保護區及鳶山堰水庫集水區治理範圍內，且其中九五○地號部分土地屬第三作戰司令部之禁建區，而距系爭土地四十餘公尺則有國防部中山科學研究院興建之建物，原為製造爆炸物中心，非惟有第三作戰司令部八十四年十月六日（八四）華渤字第一五○三二號函等影本可資參照，復經原法院向行政院農業委員會林務局農林航空測量所調取系爭土地所坐落之虎豹坑地區七十九年、八十年、八十三年及九十年度版次多色印刷圖（即航照圖）四大張查明在卷。經查緊臨系爭土地附近有一大片土地因涉及重要軍事設施管制區，有國防部彈藥庫等基地在其內，故經農林航空測量所予以空白處理，此觀該四大張航照圖即明，是本件既涉及重要軍事設施管制，自有公益保護優先之問題，原處分之合法性即顯有疑義。系爭土地之開發係供私人業者將來經營靈（納）骨塔營業之用，與公益無涉。是相對人依訴願法第九十三條第二項、第三項、行政訴訟法第一百十六條第三項為據，聲請停止執行，並無不合。應將系爭二行政處分之效力暫予停止，至本案訴訟確定時止等情，因而諭知抗告人機關所屬工務局九十一年一月十五日所核發之（九一）桃縣工建執照字第會溪○○五一號建造執照及九十一年十二月二十七日桃縣工建管字第六五三二號核准開工之簡便行文表，於相對人於九十一年六月二十四日向桃園縣政府所提起之陳情（即訴願）行政訴訟事件裁判確定前，停止執行。
四、按訴願法第九十三條第二、三項規定：「原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。前項情形，行政法院亦得依聲請，停止執行。」所稱合法性顯有疑義，係指無待調查即可得知存有瑕疵之情狀，若對立雙方各就同一爭點互提事證以為攻防，有待斟酌審認者，自非顯有疑義可比，行政法院即不得據此理由以裁定停止原行政處分之執行。查原裁定認為原行政處分之合法性顯有疑義，係因其核准建築所在之系爭土地位於自來水水源保護區及軍事管制區，應優先保護公益。但查本件抗告人機關及相對人對於系爭土地是否在水源保護區一千公尺內，及是否在軍事管制區，而影響本案建築執照合法性之事實，始終爭論，各提事證以對，始由原裁定予以認定。其中原裁定所據之第三作戰司令部八十四年十月六日（八四）華渤字第一五○三二號函，抗告人機關曾提出該部九十一年十一月六日（九一）華渤字第一三○八九號函以為否認，依何判斷抗告人機關提出之後函不可採信。又原裁定以航照圖上之空白處理，認定系爭土地附近有國防部彈藥庫等基地，涉及重要軍事設施管制區，係憑書記官林如冰之出差報告，上載至農委會林務局農林航空測量所申領航照圖，結果共領取四張，其中彩色正射影像圖，自圖面觀之，於系爭地段附近，有一片空白處，經詢問測量所資料課 吳崑源 技士稱，空白處係因涉及重要軍事設施管制區，有國防部彈藥庫等基地等語。如此報告之性質，何以得予採據，而置抗告人機關陳述系爭土地無涉軍事管制區所舉之國防部中山科學研究院九十一年十月二十四日（九一）蓮藝字第一三九七八號函於不顧。諸此爭議，原裁定均未說明其採證理由，本難昭折服。且依原行政處分之形式或內容，並無不待調查而可知其合法性有疑之情事，對立雙方既各提事證，爭辯激烈，參照前述說明，原法院不得以原行政處分之合法性顯有疑義為由，裁定停止執行。乃原裁定以原行政處分之合法性顯有疑義為由裁定停止執行，並非適法。次按行政訴訟起訴前，如原處分之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依聲請裁定停止執行。此由行政訴訟法第一百十六條第三項及訴願法第九十三條第三項之規定可以得知。所稱損害，係指聲請人之權益受損害而言。此為裁定停止執行之法定要件，行政法院於裁定前，自應調查審認聲請人有何項權益將因原處分之執行而受損害。查本件相對人並非原處分之受處分人，雖稱彼等為系爭土地所在之永福里所屬居民，依抗告人機關所屬工務局核發之建築執照及核備開工之處分准予業者動工，顯將對當地環境之永續經營及鄰近居民之人身安全產生莫大影響及損害。且本件建築物位於山坡地，一旦經業者違法開發，勢必對當地生態環境及水土保持均造成難以回復之損害等語。然查所稱對當地環境永續經營及生態環境暨水土保持造成損害，似基於公益之理由，究屬致生相對人何項權益受損害，且相對人是否住居於上開執照許可建築之建築物鄰近，將因上開建築執造許可建築物之建造而權益受損害，而為利害關係人，均未見相對人陳明並提出事證。其實情如何關係相對人聲請停止執行之要件是否具備，依上述說明，原法院應調查審認。乃原裁定並未審認相對人是否為利害關係人，逕依其聲請准許停止執行，亦非適法。從而抗告意旨指摘原裁定違法，為有理由，應將原裁定廢棄，由原法院另為適法之處理。末查相對人為阻止上開建築執照許可建築物之起造，聲請停止執行，攸關起造人之利益亦巨，為裁定前亦應徵詢起造人之意見，併予指明。
四、依行政訴訟法第二百七十二條、第一百零四條、民事訴訟法第四百九十二條第二項，裁定如主文。
中華民國九十二年七月十一日
最高行政法院第一庭
審判長法官黃綠星
法官黃合文法官蔡進田法官黃璽君法官廖宏明右正本證明與原本無異
法院書記官邱彰德中華民國九十二年七月十一日