高雄高等行政法院92年度訴字第98號判決

裁判字號：高雄高等行政法院92年訴字第98號判決

裁判日期：民國93年10月29日

裁判案由：有關土地登記事務

高雄高等行政法院判決九十二年度訴字第九十八號原告甲○○訴訟代理人 郭家駿 律師被告台東縣政府代表人丙○○○○訴訟代理人戊○○
丁○○己○○右當事人間因有關土地登記事務事件，原告不服內政部中華民國九十一年十一月二十日台內訴字第０九一０００七０七七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣台灣台東地方法院審理原告之被繼承人 陳禎忠 竊佔國有土地案，囑託內政部土地測量局鑑測坐落台東縣○○鄉○○段○○○○○○○號土地（下稱系爭土地），於成果整理時發現系爭土地之界址不一致，經內政部土地測量局於民國（下同）八十九年十月二十六日以八九地測二字第一五三二０號函請被告查明釐正，繪製正確之地籍繕繪圖函送該局。經被告以九十年一月三十日（九０）府地測字第００００九二七五號函復謂「．．．二、本案經本府派員實地檢測結果，發現確實有重劃區邊界與重測區邊界重疊情形，為求慎重顧及土地所有權人權益起見，經決議全面聯測重測區邊界以徹底清實地與地籍之關係，其工作進度計於九十年三十日前測量完並將成困依有關程序報核。」嗣被告再以九十年八月二十九日（九０）府地重字第０九三０八四號函送成果圖各二份送內政部土地測量局，復經該局以九十年九月十四日（九十）地測二字第一二九七八號函說明二「．．．依據所送檢測成果圖套合結果○○○鄉○○段六八四０－一、七五一五－二地號與六八二六地號間重測區與重劃區地籍線仍有不符情形，致本局仍無法依據貴府所艾檢測成果圖調製鑑定書圖，因事涉監察院交查案件，請貴府儘速釐正上開地籍資料，並俟貴屬臺東地政事務所理更正登記完竣後通知本局，俾據以辦理法院囑託鑑測後續工作。」嗣內政部再以九十年十月三日台（九十）內地字第九０一四０一八號函催請被告將本案聯測、查證、會商、釐正等相關事項之辦理情形及未完成事項之預定完成時間函報，經被告派員檢測後於九十一年五月八日邀請內政部土地測量局、內政部土地測量局第六測量隊及原告召開會議，作成決議為：經協調未果，原告對於圖面解說尚無法認知，要求實地瞭解後再另期召開協調會。被告乃以九十一年五月十三日府地測字第０九一００三五一七九號函通知原告訂於九十一年五月十七日實地測量解說，經內政部土地測量局派員與被告測量人員確認檢測成果無誤後，再於九十一年六月十四日召開協調會，經解說及協調後仍以「協調不成立，本案擬依據地籍測量實施規則第二百三十二條規定辦理更正，以符地籍。」嗣被告以九十一年六月二十六日府地重字第０九一００三五四八五號函請台東地政事務所辦理更正圖冊資料，原告不服被告上開公函，提起訴願，經訴願決定不受理，乃提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之爭點：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）系爭土地原為訴外人陳禎忠所有，陳禎忠於八十九年七月二十九日死亡，有戶籍謄本可稽，八十九年十二月二十八日因繼承登記為原告二人所有。台灣台東地方法院審理陳禎忠竊佔國有土地案時，囑託台東地政事務所測量結果，系爭土地北面之界址向內退縮，形成系爭土地疑有界址不一致之情形，並致陳禎忠越界佔有鄰地，遭法院判刑三個月。
（二）按土地法第六十九條規定：「登記人員或利害關係人，於登記完畢後，發現登記誤或遺漏時，非以書面聲請該管上級關查明核准後，不得更正。」另土地登記規則第一百三十四條規定：「登記人員或利害關係人於登記完畢後，發現登記錯誤或遺漏時，應申請更正登記。登記機關於報經上級地政機關查明核准後更正之。前項登記之錯誤或遺漏，如純屬登記人員記載時之疏忽，並有原始登記原因證明文件可稽者，上級地政機關得權登記機關逕行更正之。前項授權登記機關逕行更正之範圍由其上級地政機關定之。」及地籍測量實施規則第二百三十二條規定：「複丈如發現原測量或抄錄錯誤，應報經直轄市或縣（市）主管機關核准後，始得更正有關地籍圖冊。前項稱原測量錯誤，係指原測量成果與實地有不一致情形，且權利關係人對土地界址並無爭議者而言；所稱抄錄錯誤係指錯誤因複丈人員記載之疏忽所引起，並有資料可資核而言。第一項原測量錯誤純係技術引起抄錄錯誤者，直轄市或縣（市）主管機關得權地政事務所逕行更正。前項所稱原測量錯誤純係技術引起者，係指原測量錯誤純係觀測、量距、整理原圖或計算面積等錯誤所致，並有原始資料可稽者而言。」
（三）於九十年、九十一年間，被告未曾會同原告現場測量，亦未經原告同意，逕以原處分及九十一年七月十八日府地重字第九一００七一六五一號函通知原告依地籍測量實施規則第二百三十二條第三項之規定逕為更正。然土地法第六十九條、土地登記規則第一百三十四條、地籍測量實施規則第二百三十二條規定，原測量錯誤純係技術引起者，始得經縣市主管關授權地政事務逕行更正之外，發現原測量或抄錄錯誤時，應報經直轄市或縣（市）主管機關核准後，始得更正有關地籍圖冊。而所稱原測量錯誤純係技術引起者，係指原測量錯誤純係觀測、量距、整理原圖或計算面積等錯誤所致，並有原始資料可稽者而言，惟本件地籍圖之更正，係經內政部土地測量局函請被告查明正，並經被告派員實地檢測，發現確實有重劃區邊界與重測區邊界重疊情形，並經全面聯測重測區邊界，始作成本件地籍圖，是本件即使原測量有錯誤，亦非純係技術引起者。
（四）抑且，所稱原測量錯誤，係指原測量成果與實地有不一致情形，且權利關係人對土地界址並無爭議者而言，惟本件原告等關係人對於土地界址並非無爭議，且即使原告無爭議，被告仍非以書面聲請該管上級機關查明核准後，不得更正，此乃因依土地法之登記有絕對效力，登記之更正，允宜上級機關查明核准，不可輕率從事。惟被告並未聲請該管上級機關查明核准，即逕予辦理更正登記，自難謂已合於更正登記之法定程序。
（五）且按地籍測量實施規則第二百一十五條規定：「複丈人員於實施複丈時，應先查核申請人及關係人所執土地複丈定期通知書，辦理地籍調查，複丈之界址應由申請人及關係人當場認定，其在土地複丈圖上簽名或蓋章．．．」據此，實施複丈時申請人及關係人均需到場，且在複丈圖上簽名或蓋章。而欲依複丈結果更正地籍圖冊時，仍須以原測量錯誤或抄錄錯誤為由，並且權利關係人並無爭議可言。就○○○鄉○○段○○○○○○○號重測區與重劃區邊界不符」曾召開二次協調會，均記載「協調未果」、「協調會不成立」等語，顯已明示原告並未就該土地界址為同意，則該處分欲變更相關地籍圖冊乙事，自違背前揭地籍測量實施規則第二百三十二條所示：「權利關係人並無議可言」。是該處分應非適法。乃訴請撤銷原處分及訴願決定，以維原告權益等語。
二、被告答辯意旨略謂：
（一）被告會同內政部土地測量局及該局第六測量隊人員就系爭土地實地檢測結果，發現確實有重劃區邊界與重測區邊界重疊情形，為求慎重顧及土地所有權人權益起見，爰於九十一年五月八日召開協調會，惟協調結果原告對於圖面解說無法認知，要求實地瞭解後，再另期召開協調會。故被告會同原告於同年五月十七日實地測量後，於同年六月十四日再召開協調經解說及協調仍無法取得共識而協調不成立。查系爭土地係原測量錯誤，屬純技術引起地籍更正案，有原始資料可稽，非屬一般人民申請複丈案件，為釐正地籍，原告非系爭土地所有權人，經更正後系爭土地對原告現使用之土地界址、權益未有影響，且面積增加三十二平方公尺，是未損害原告或法律上利益，依行政訴訟法第四條第一項規定，人民提起撤銷之訴須以其權利或法律上利益受損為要件，是原告之訴為不合法。
（二）又被告九十一年六月二十六日府地重字第０九一００三五四八五號公函，係函請台東地政事務所辦理更正圖冊資料，並非要求原告辦理更正登記，台東地政事務所始為正本收受者，是原告非受處分人，不得提起本件訴訟等語。
理由
一、按「本規則所稱主管機關：中央為內政部；直轄市為直轄市政府地政處；縣（市）為縣（市）政府。本規則所稱測量機關：中央為內政部土地測量局；台北市為台北市政府地政處測量大隊；高雄市為高雄市政府地政處土地開發總隊。」「土地及建築改良物之測量及複丈，由直轄市或縣（市）政府地政事務所辦理。」「複丈如發現原測量或抄錄錯誤時，應報經直轄市或縣（市）主管機關核准後，始得更正有關地籍圖冊。前項所稱原測量錯誤，係指原測量成果與實地有不一致情形，且權利關係人對土地界址並無爭議者而言；所稱抄錄錯誤係指錯誤因複丈人員記載之疏忽所引起，並有資料可資核對者而言。第一項原測量錯誤純係技術引起者或抄錄錯誤者，直轄市或縣（市）主管機關得授權地政事務所逕行更正。前項所稱原測量錯誤純係技術引起者，係指原測量錯誤純係觀測、量距、整理原圖或計算面積等錯誤所致，並有原始資料可稽者而言。」分別為行為時地籍測量實施規則第二條、第八條第一項及第二百三十二條所規定。另「土地登記，由土地所在地之直轄市、縣（市）地政機關辦理之。」「土地標示變更登記完竣後，發現原測量錯誤者，依地籍測量實施規則第二百三十二條辦理測量成果更正後，再依土地法第六十九條及土地登記規則第一百三十四條辦理土地標示更正登記，並通知土地所有權人及他項權利人。土地所有權人及他項權利人如有異議，應向司法機關訴請裁判。」行為時土地登記規則第四條第一項前段及土地法第四十六條之一至第四十六條之三執行要點第二十點亦定有明文。準此，縣政府固為辦理地籍測量及複丈之主管機關，然若縣政府因複丈發現原測量或抄錄錯誤純係技術引起時，自應將原測量或抄錄錯誤之情形函知地政機關，由地政機關依其權責辦理更正登記，俾使土地登記與實際相符。惟縣政府僅係單純就複丈結果為事實認定（如原測量有無錯誤、何種原因導致測量錯誤等事項），並通知地政機關辦理更正登記，並無對土地登記事項逕為變更之權限，是縣政府將測量錯誤之複丈結果函知地政機關，並指示地政機關更正登記，即難謂已對土地所有權人直接發生法律上效果。參酌最高行政法院（改制前行政法院）五十七年判字第一七八號判例意旨謂：「行政官署就其主管事務對所屬機關所為指示處理之命令，係屬上級官署對下級官署，本於職權所行之指揮監督，既非對人民所為之行政行為，更不因而對人民發生具體的法律效果，自不能認為行政處分，而對之提起訴願。」足認縣政府將測量錯誤之複丈結果函知地政機關，並指示地政機關更正登記，該項指示是否為行政處分，容有疑義。
二、本件原告之被繼承人陳禎忠竊佔國有土地案，經台灣台東地方法院囑託內政部土地測量局鑑測坐落台東縣○○鄉○○段○○○○○○○號土地，於成果整理時發現該土地之界址不一致，經內政部土地測量局於八十九年十月二十六日以八九地測二字第一五三二０號函請被告查明釐正，繪製正確之地籍繕繪圖函送該局。經被告以九十年一月三十日（九０）府地測字第００００九二七五號函復謂「．．．二、本案經本府派員實地檢測結果，發現確實有重劃區邊界與重測區邊界重疊情形，為求慎重顧及土地所有權人權益起見，經決議全面聯測重測區邊界以徹底清實地與地籍之關係，其工作進度計於九十年三十日前測量完並將成困依有關程序報核。」嗣被告再以九十年八月二十九日（九０）府地重字第０九三０八四號函送成果圖各二份送內政部土地測量局，復經該局以九十年九月十四日（九十）地測二字第一二九七八號函說明二「．．．依據所送檢測成果圖套合結果○○○鄉○○段六八四０－一、七五一五－二地號與六八二六地號間重測區與重劃區地籍線仍有不符情形，致本局仍無法依據貴府所艾檢測成果圖調製鑑定書圖，因事涉監察院交查案件，請貴府儘速釐正上開地籍資料，並俟貴屬臺東地政事務所理更正登記完竣後通知本局，俾據以辦理法院囑託鑑測後續工作。」嗣內政部再以九十年十月三日台（九十）內地字第九０一四０一八號函催請被告將本案聯測、查證、會商、釐正等相關事項之辦理情形及未完成事項之預定完成時間函報，經被告派員檢測後於九十一年五月八日邀請內政部土地測量局、內政部土地測量局第六測量隊及原告召開會議作成決議為：「經協調未果，土地所有權人對於圖面解說尚無法認知，要求實地瞭解後再另期召開協調會。」被告乃以九十一年五月十三日府地測字第０九一００三五一七九號函通知原告訂於九十一年五月十七日實地測量解說，經內政部土地測量局派員與被告測量人員確認檢測成果無誤後，再於九十一年六月十四日召開協調會，經解說及協調後仍決議：「協調不成立，本案擬依據地籍測量實施規則第二百三十二條規定辦理更正，以符地籍。」嗣被告以九十一年六月二十六日府地重字第０九一００三五四八五號函請台東地政事務所辦理更正圖冊資料等情，有內政部土地測量局於八十九年十月二十六日以八九地測二字第一五三二０號函、被告九十年一月三十日（九０）府地測字第００００九二七五號函、九十年八月二十九日（九０）府地重字第０九三０八四號函、內政部九十年十月三日台（九十）內地字第九０一四０一八號函、被告九十一年五月十三日府地測字第０九一００三五一七九號函、九十一年六月十四日會議記錄及被告九十一年六月二十六日府地重字第０九一００三五四八五號函附於原處分卷可稽，洵堪認定。
三、本件原告起訴意旨略謂：坐落台東縣○○鄉○○段六八四０之一地號土地為原告之被繼承人陳禎忠所有，陳禎忠於八十九年七月二十九日死亡，原告為其繼承人。原告之被繼承人陳禎忠於八十七年六月十五日委託台東地政事務所鑑界，並依鑑界之結果及原地籍圖使用系爭土地，並無越界佔有鄰地之情形，惟台灣台東地方法院審理陳禎忠竊佔國有土地案件時，囑託台東地政事務所測量結果，系爭土地東北面之界址向內退縮，形成系爭土地疑有界址不一致之情形，並造成陳禎忠越界佔有鄰地，遭法院判刑三個月在案。被告九十一年七月十八日府地重字第０九一００七一六五一號函謂：「本案擬依地籍圖實施測量規則第二百三十二條規定辦理更正」云云，惟按地籍測量實施規則第二百三十二條規定，所稱原測量錯誤，係指原測量成果與實地有不一致情形，而被告未說明其錯誤原因、錯誤情形及其複丈結果與實地面積有何不一致，僅空言指摘「原測量有誤」，即予變更土地登記，顯屬違法。又據地籍測量實施規則第二百十五條及第二百三十二條之規定，實施複丈時申請人即關係人均需到場，且在複丈圖上簽名或蓋章；而欲依複丈結果更正地籍圖冊時，需以原測量錯誤或抄錄錯誤為由，且權利關係人並無爭議為前提。本件被告既未通知原告到現場指界實際瞭解，即逕為更正土地登記，其行政處分自有瑕疵，依法應予撤銷。再者，被告就○○○鄉○○段六八四０之一地號重測區與重劃區邊界不符」召開協調會二次，均記載「協調未果」、「協調會不成立」等語，顯已明示原告並未就該土地界址為同意，則被告欲以原處分變更相關地籍圖冊乙事，顯已違背地籍圖測量實施規則第二百三十二條之規定。又依土地法第六十九條、土地登記規則第一百三十四條及地籍測量實施規則第二百三十二條規定，除原測量錯誤純係技術引起者，始得經縣市主管機關授權地政事務所逕行更正外，發現原測量錯誤或抄錄錯誤時，應報經直轄市或縣市主管機關核准後，始得更正有關地籍圖冊；而所稱原測量錯誤純係技術引起者，係指原測量錯誤純係觀測、量距整理原圖或計算面積等錯誤所致，並有原始資料可稽者而言，惟本件地籍圖之更正，係經內政部土地測量局函請被告查明釐正，並經被告派員實地檢測，發現確有重劃區邊界與重測區邊界重疊情形，並經全面聯測重測區邊界，始作成本件地籍圖，是本件即使原測量有錯誤，亦非純係技術引起者。況本件原告等權利關係人對於土地界址並非無爭議，且即使原告無爭議，被告仍非以書面聲請該管上級機關查明核准後，不得更正，此乃因依土地法所為之登記有絕對效力，登記之更正，宜經上級機關查明核准，不可輕率從事。惟被告並未聲請該管上級機關查明核准，即逕予辦理更正登記，自難為已合於更正登記之法定程序，爭執被告函知變更土地登記，洵有違誤，乃訴請撤銷原處分及訴願決定云云。
四、經查，內政部土地測量局於八十九年間受台灣台東地方法院囑託辦理鑑測事務，發現原告之被繼承人陳禎忠所有系爭土地之農地重劃地籍圖籍，與其南面毗鄰之同段七五一五之二地號土地之地籍圖重測地籍圖籍套合後，其相毗鄰界址有地籍線重疊之情形，乃函請被告查明釐正原測量成果後，再繪製正確之地籍繕繪圖函送該局。案經被告派員實地檢測結果，發現系爭土地之界址確實有重劃區邊界與重測區邊界重疊情形，乃將檢測成果圖送內政部土地測量局供核。嗣內政部土地測量局依被告所送檢測成果圖套合結果，系爭土地與毗鄰土地間重測區與重劃區地籍線仍有不符情形，遂函請被告儘速釐正相關地籍資料，並俟被告所屬台東地政事務所辦理更正登記完竣後再通知該局。被告為使實地與地籍相符，於九十一年五月八日及六月十四日邀集原告與內政部土地測量局、被告相關業務單位人員召開協調會議，經內政部土地測量局人員與被告所屬測量人員確認檢測結果無誤後，復向原告以圖面解說實際作業與檢測成果之處理情形，惟協調未果。嗣被告依地籍測量實施規則第二百三十二條規定，檢送土地登記申請書、漏誤更正聲請表及複丈成果圖等，函請台東地政事務所逕為更正相關地籍圖冊，並以副本函知原告，前揭被告九十一年六月二十六日府地重字第０九一００三五四八五號函係謂：「主旨：檢送本縣○○鄉○○段六八四０—一地號壹筆土地登記申請書及漏誤更正聲請表各一份，請惠予辦理更正登記，請查照。說明：一、．．．二、查本案係內政部九十一年一月二十一日台內地字第０九一０００二三三八號函說明四辦理，茲檢送複丈成果圖，請儘速釐正相關圖冊，並於本九十一年六月底前訂正完竣通知內政部土地測量局。．．．。」等語。行文單位則記載：「正本：台東縣台東地政事務所」。觀諸該函意旨，無非係被告指示所屬台東地政事務所本於權責為相關地籍圖冊及土地面積之更正登記，核屬行政機關就其主管事務對所屬機關所為指示處理之命令，為上級官署對下級官署，本於職權所行之指揮監督，既非針對人民所為之行政行為，即尚未對原告為直接發生法律上效果之行政行為。申言之，本件應於台東地政事務所依被告上開指示及土地法第四十六條之一至第四十六條之三執行要點第二十點規定，為更正登記之行為，始屬台東地政事務所基於職權就特定具體事件所為之單方行政行為，而直接對原告發生法律上效果。從而，被告上揭函文雖以副本送交原告收受，然該函既未直接對原告直接發生法律上效果，自難謂係行政處分，原告提起本件訴訟，已難認適法。
五、退步言之，縱認被告前揭九十一年六月二十六日府地重字第０九一００三五四八五號函係行政處分，惟按「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」訴願法第十八條規定甚明。又所謂利害關係，係指「對現在已存在之權利或合法利益有影響關係」而言。足見，若非權利或法律上之利益受到行政處分侵害之人，自不得以其法律上利害關係人，主張權利或法律上利益受損，有受保護之必要，而提起行政救濟。
六、本件原告之被繼承人係於八十九年七月二十九日死亡，有戶籍謄本附於本院卷可憑，系爭坐落台東縣○○鄉○○段○○○○○○號土地於八十九年十二月二十八日因分割繼承，登記予乙○○所有，原告並非系爭土地之所有權人，亦有土地登記簿謄本附於原處分卷足按。而被告係於九十一年六月二十六日始以府地重字第０九一００三五四八五號函請台東地政事務所逕為更正相關地籍圖冊。雖副本並送原告，然行為時原告非土地所有權人，上開公函副本送達原告，並無產生任何法律效果，是其並未因此導致其權利或法律上之利益受有侵害。易言之，原告實體上非利害關係人，自無受保護之必要。從而，訴願決定以原告非系爭土地之所有權人，而為不受理，並無不合。原告起訴意旨請求撤銷訴願決定及原處分，依其所訴之事實，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。又本件原告既非利害關係人，故兩造關於系爭行政處分實體是否適法之主張及陳述，本院即無再予論述之必要，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百零七條第三項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年十月二十九日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官呂佳徵法官林勇奮法官蘇秋津右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十三年十月二十九日
法院書記官陳嬿如