裁判字號：最高行政法院98年判字第807號判決
裁判日期：民國98年07月23日
裁判案由：設立喪葬設施
最高行政法院判決
98年度判字第807號上訴人甲○○
乙○○丙○○共同訴訟代理人 林石猛 律師
邱基峻 律師 蔡坤展 律師被上訴人屏東縣政府代表人丁○○上列當事人間設立喪葬設施事件，上訴人對於中華民國96年3月30日高雄高等行政法院95年度訴字第602號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理由
一、訴外人屏東縣屏東市公所（下稱屏東市公所）於民國93年11月25日，向被上訴人申請在其所有坐落屏東縣○○鄉○○段（下稱玉水段）1147地號土地設置殯儀館、火化場，計畫使用該土地面積19,000平方公尺，經被上訴人以94年3月28日屏府民禮字第0940057095號函（下稱原處分）同意設置，上訴人以上開殯儀館、火化場之設置，違反殯葬管理條例第8條第1項及第9條第1項等規定，將危害鄰近居民之生命健康、財產安全及社區發展，乃以利害關係人之地位，提起訴願，遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟，經原審判決駁回。
二、上訴人起訴主張：上訴人固非原處分之相對人，然上訴人住居緊鄰系爭殯葬設施，長年因無自來水管線，均飲用當地地下水源。鑒於系爭行政處分一旦執行，對於上訴人之生命權、健康權、財產權產生急迫威脅，上訴人基於權益保障，乃以利害關係人身分提起本件訴訟，應有當事人適格。原處分未實施環境影響評估，依環境影響評估法第14條及殯葬管理條例第8條第1項規定，應屬違法無效。又被上訴人未知會屏東縣九如鄉公所（下稱九如鄉公所），即擅自准許屏東市公所設立火化場及殯葬設施，復未說明理由，係屬裁量怠惰，原處分顯屬違法。再者，系爭殯儀館及火化場之設置地點，距空軍439混合聯隊之軍事設施及爆炸性廠庫不足200公尺，一旦允准設置，其所生易燃物質隨時可能引起大爆炸，對於鄰近地區居民之生命、財產隨時有重大威脅，且系爭土地距九如鄉玉水村落不足250公尺，距當地居民地下水井及國小、九如國中及高屏溪攔河堰及高屏溪流域均在300公尺至1,000公尺範圍內，實不宜設置殯儀館及火化場危及居民生命財產安全。是參諸殯葬管理條例第8條第1項及第9條第1項規定，系爭殯儀館、火化場之設置，與人口密集社區、學校及水源均小於法定距離，顯然違反上開殯葬管理條例之規定，即屬違法等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：（一）、程序部分：上訴人甲○○為玉水村村長，餘上訴人亦為玉水村民，於屏東市公所就坐落玉水段1147地號土地申請新設置殯儀館、火化場案，經被上訴人以94年3月28日屏府民禮字第0940057095號函許可設立之行政處分時即已知悉，故上訴人提起訴願之時效，已明顯逾越訴願法第14條之期限規定，訴願決定應為不受理。又得提起訴願者雖包括利害關係人而非專以受處分人為限，但斯所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包含事實上之利害關係在內。上訴人未能說明其於屏東市公所所受處分有何項法律上利害關係，而以其自己之名義對屏東市公所之處分案件為行政爭訟，尚難認其有此權利。（二）、實體部分：屏東市公所申報計畫書中顯示，申請開發面積為19,000平方公尺，公共設施如停車場、服務中心、公共衛生設備等，均另行規劃設置，並未與既有納骨堂共用，本件應可認定係獨立設置，依「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」，免實施環境影響評估。次查，屏東市公所當時於○○鄉○○段○○○○○號土地申請設置公墓之核准機關為臺灣省政府，前經臺灣省政府以72年9月9日72府社三字第15447號函同意設置公墓在案。被上訴人復依據殯葬管理條例第9條第2項審核同意該案在非都市土地已設置公墓範圍內之墳墓用地者設置殯儀館、火化場設施，並無疑義。又殯葬管理條例並無規範鄉（鎮、市）公所於他行政區域設置公立殯葬設施時，應事先徵得該區域主管機關之同意。再者，系爭申請位址未涉及列管軍事飛航管制禁限建範圍，上訴人引用非答復本案之函文，似有誤會等語，資為辯駁。
四、原判決以：（一）、本件訴外人屏東市公所於93年11月25日，向被上訴人申請在其所有坐落玉水段1147地號土地設置殯儀館、火化場，計畫使用該土地面積19,000平方公尺，經被上訴人以94年3月28日屏府民禮字第0940057095號函同意設置，前經上訴人所參加之屏東縣九如鄉玉水社區發展協會以利害關係人提起訴願，經內政部以94年12月30日台內訴字第0940006337號訴願決定不予受理，復提起行政訴訟，經原審法院於95年3月29日以95年度訴字第48號判決駁回其訴。上訴人等3人復以利害關係人身分，對被上訴人上開同意屏東市公所於系爭玉水段1147地號土地設置殯議館、火化場之行政處分提起訴願，遭決定駁回等情，分別為兩造所自陳，並有原審法院95年度訴字第48號判決附原處分可稽，自堪信實。（二）、按「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。」「利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。」「訴願人在第14條第1項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。但應於30日內補送訴願書。
」為訴願法第14條第1項、第2項及第57條所明定。本件上訴人不服被上訴人94年3月28日屏府民禮字第0940057095號函同意訴外人屏東市公所於系爭玉水段1147地號土地設置殯儀館、火化場之函文，循序提起本件行政訴訟。惟查，上訴人3人並非上開函文之相對人，充其量僅為法律上利害關係人，因利害關係人並非受行政處分之相對人，故訴願法第14條第2項規定，其提起訴願之期間，應自其知悉時起算。經查，上訴人3人係於94年3月28日之後約3、4日即知悉被上訴人94年3月28日屏府民禮字第0940057095號之函文，業據上訴人3人於原審審理時陳述甚明（見原審法院95年10月5日準備程序筆錄），則計算上訴人3人提起訴願之期間自94年3月28日起算30日，加計在途期間6日，至94年5月2日即已屆滿，乃上訴人遲至95年1月14日始向內政部提起訴願，已逾越訴願之法定期間，其復提起本件訴訟，自非合法。上訴人雖主張被上訴人上開函文並無教示救濟期間，且其先後於94年4月5日向臺灣屏東地方法院檢察署（下稱屏東地檢署）按鈴申告被上訴人縣長等4名承辦人員涉嫌瀆職及於94年9月22日參加九如鄉反對火葬場遷建自救會而向被上訴人提出抗議，應認已在1年內向被上訴人為不服之表示，依行政程序法第98條第3項規定，應認已在法定期間內提起訴願云云。惟查，行政程序法第98條第3項之規定乃是對於行政機關依同法第96條製作行政處分書通知相對人或已知之利害關係人而未告知救濟期間或告知錯誤者而言。然上訴人並非系爭處分之相對人，被上訴人亦未對之送達系爭處分書，亦無對其教示救濟期間之義務，故無上開行政程序法第98條第3項規定之適用。況且，縱認上訴人有參加94年4月5日向屏東地檢署告發之行為，及於94年9月22日參加九如鄉反對火葬場遷建自救會之抗議行為，惟核其分屬刑事告發及向被上訴人陳情之舉動，並非訴願之意思，亦難認其為訴願之提起。上訴人上開主張，並非可採。（三）、屏東市公所所有玉水段1147地號土地，於72年間即由被上訴人陳報臺灣省政府核准屏東市公所設置公墓在案，該土地並於73年3月6日將編定使用種類由「一般農業區農牧用地」變更為「一般農業區墳墓用地」（註：嗣於74年2月27日更正編定為特定農業區墳墓用地），並於76年10月1日起開始接受土葬使用，嗣後屏東市公所亦已在該地區設置冷水坑公園化公墓，並於83年2月1日受理民眾申請等情，足認上開土地係屬在非都市土地已設置公墓範圍內之墳墓用地，揆諸殯葬管理條例第9條第2項規定，自不受同條第1項規定距離之限制。次按，殯葬管理條例第3條第1項第2款第4目、第3款、第2項及地方制度法第20條第3款第3目規定可知，鄉（鎮、市）公立殯葬設施設置之核准權限為該管縣（市）主管機關，而就殯葬業務鄉（鎮、市）自治事項，僅為殯葬設施之設置及管理，至於其他鄉鎮所設置或私人所設置之殯葬設施，轄內鄉（鎮、市）並無同意或核准之權。上訴人主張屏東市公所在屏東縣九如鄉轄內設置殯葬設施，應得到九如鄉公所之同意，始得設置云云，尚屬無據。又本件殯儀館及火化場所在之基地四周，與地界鄰接，退縮3公尺，作為隔離綠帶，廣植綠色植栽草花，隔離園區內所產生之噪音並綠化園區，減少對鄰地造成衝擊之影響，且該殯葬設施亦設有公共衛生設備及服務中心乙節，業經勘驗現場並製有勘驗筆錄及現場照片附卷可稽；此外，復經被上訴人提出該殯葬設施之土地使用配置計畫、土地使用分區圖及原納骨堂配置圖；則本件殯葬設施與原有之納骨堂間既有綠帶為區隔，且其公共設施亦屬獨立設置，揆諸行政院環境保護署94年3月15日環署綜字第0940012946號函釋意旨，足見本件殯葬設施為火化場及殯儀館之興建行為，且未超過上開認定標準第31條第4款規定申請開發之面積，故免實施環境影響評估。是以，上訴人之主張，並不可採。從而，被上訴人同意屏東市公所設置系爭殯葬設施，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合等語，為其判斷之基礎。
五、上訴意旨略以：行政處分提起訴願期間，行政處分相對人與利害關係人應均受同等保護，僅起算時點不同。然依原判決見解上訴人並非系爭處分相對人，被上訴人無庸送達系爭處分書，亦無庸對上訴人教示救濟期間之義務，而無行政程序法第98條第3項規定之適用，顯有判決違背法令之違法。又殯葬管理條例並未特別規定縣政府對於某鄉（鎮、市）於其他自治區域設置殯葬設施具有核准權；則回歸一般法理，縣政府當僅就某鄉（鎮、市）設立於自身行政區域之殯葬設施具有核准權。本件屏東市公所所提出者並非其轄區內之殯葬設施設置案，而係坐落於九如鄉之設置案，被上訴人本無權予以核准。原判決不當解釋殯葬管理法規定，竟稱鄉（鎮、市）公立殯葬設施設立於其他自治區域之核准權限為該管縣市政府，並未敘明創設此見解之理由為何，屬判決不備理由之違背法令。系爭1147地號土地於74年2月27日係更正編定為「特定農業區墳墓用地」，地目為「旱」（相較於○○鄉○○段○○○○○號土地，地目為墓，作公墓使用），並非「一般農業區墳墓用地」。「特定農業區」依內政部所訂頒之「非都市土地使用管制規則」，原則上不允許變更編定為墳墓用地。是系爭1147地號土地於72年間已不宜為公墓使用，雖當時未提出爭議，然該不法狀態不因時間推演而變成合法；又原判決所稱綠帶，僅是稀疏樹木與栽植樹籬，作為形式上標示界線而已，遠遠不及於「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第12點規定之隔離綠帶之設置標準。
原判決錯誤援引土地分區資料，遂認本件既有綠帶為區隔，亦有公墓基地與系爭1147地號土地可區分使用而免實施環境影響評估，顯有違反法令及判決不備理由之違法等語。
六、本院查：（一）、按「行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法律上利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，並得因該第三人之聲請，裁定允許其參加。」行政訴訟法第42條第1項定有明文。經查，本件係第三人即訴外人屏東市公所向被上訴人申請在其所有系爭土地上設置殯儀館、火化場，經被上訴人以原處分同意設置，則是否有行政訴訟法第42條所規定，行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法律上利益將受損害者，而有得依職權命其獨立參加訴訟，或得因該第三人之聲請，裁定允許其參加之情事？攸關第三人之權益，原判決未審酌之，容有未洽，先此敘明。（二）、次按行政程序法第98條第3項規定：「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」由其立法意旨觀之，尚難認其有限制為對於行政機關依同法第96條製作行政處分書通知相對人或已知之利害關係人而未告知救濟期間或告知錯誤者而言，而對於未受送達行政處分書之利害關係人不適用。本件上訴人是否為系爭玉水段1147地號土地之鄰地所有權人或使用權人或居民？關係著其是否為本件同意設置殯儀館、火化場之行政處分之利害關係人？而屬於應受送達通知或公告通知之人，方可認定其是否訴願逾期，均有待查明。（三）、又「設置、擴充公墓或骨灰（骸）存放設施，應選擇不影響水土保持、不破壞環境保護、不妨礙軍事設施及公共衛生之適當地點為之；其與下列第1款地點距離不得少於1千公尺，與第2款、第3款及第6款地點距離不得少於5百公尺，與其他各款地點應因地制宜，保持適當距離。但其他法律或自治法規另有規定者，從其規定：一、公共飲水井或飲用水之水源地。二、學校、醫院、幼稚園、托兒所。三、戶口繁盛地區。四、河川。五、工廠、礦場。六、貯藏或製造爆炸物或其他易燃之氣體、油料等之場所。」「設置、擴充殯儀館或火化場及非公墓內之骨灰（骸）存放設施，應與前條第1項第2款規定之地點距離不得少於3百公尺，與第6款規定之地點距離不得少於5百公尺，與第3款戶口繁盛地區應保持適當距離。都市計畫範圍內劃定為殯儀館、火化場或骨灰（骸）存放設施用地依其指定目的使用，或在非都市土地已設置公墓範圍內之墳墓用地者，不在此限。」殯葬管理條例第8條第1項及第9條第1項、第2項分別定有明文。（四）、再按「本標準依環境影響評估法第5條第2項規定訂定之。」「其他開發行為，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：一、工商綜合區開發（含綜合工業分區、物流專業分區、工商服務及展覽分區、修理服務分區、購物中心分區）、購物專用區或大型購物中心興建或擴建工程，符合下列規定之一者：（一）位於國家公園。（二）位於野生動物保護區或野生動物重要棲息環境。（三）位於山坡地，申請開發面積1公頃以上者。．．．三、公墓興建或擴建工程，符合下列規定之一者：（一）第1款第1目或第2目規定。（二）位於山坡地，申請開發面積5公頃以上者；其在自來水水源水質水量保護區內，申請開發面積2.5公頃以上者。（三）申請開發面積5公頃以上或擴建面積累積2.5公頃以上者。四、火化場、殯儀館、骨灰（骸）存放設施興建或擴建工程符合第1款第1目、第2目或第3目規定，或申請開發面積2公頃以上或擴建面積1公頃以上者。」開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準（下稱開發行為環評標準）第1條、第31條第1款第1、2、3目、第3款、第4款分別定有明文。（五）、本件訴外人屏東市公所，向被上訴人申請在其所有系爭土地上設置殯儀館、火化場，原判決於應否受上開殯葬管理條例第8條第1項、第9條第2項規定，設置、擴充殯儀館、火化場及非公墓內之骨灰（骸）存放設施距離限制部分，認上開土地既於72年間即由被上訴人陳報臺灣省政府核准屏東市公所設置公墓在案，並於73年3月6日將編定使用種類由「一般農業區農牧用地」變更為「一般農業區墳墓用地」（嗣於74年2月27日更正編定為特定農業區墳墓用地），復於76年10月1日起開始接受土葬使用，嗣後屏東市公所亦已在該地區設置冷水坑公園化公墓，並於83年2月1日受理民眾申請使用，上開土地係屬在非都市土地已設置公墓範圍內之墳墓用地，不受上開規定距離之限制，其究係以系爭1147地號土地整筆（面積2.75公頃）作為認定基礎？或以系爭土地1147地號土地其中申請設置殯儀館、火化場部分（面積1.9公頃）作為認定基礎？又本件系爭1147地號土地內含有主納骨塔、無主納骨塔、土地公神像、服務中心等設施，基地面積為2.75公頃，則本件申請設置殯儀館、火化場究竟係屬於開發行為環評標準第31條第4款規定之殯葬設施之申請開發或殯葬設施之擴建？兩者關於面積之規定不同，另本件系爭1147地號土地內原有主納骨塔、無主納骨塔、土地公神像、服務中心等殯葬設施，依環境影響評估法之立法意旨，究竟應以整體觀察而視其擴建殯葬設施？或者得以與原有殯葬設施間有綠帶區隔，且其公共設施亦屬獨立設置，而視其為申請開發？關係著本件是否應實施環境影響評估？原判決有前揭重要事項有待查明，以正確適用法令之情形，是上訴人據以指摘，求予廢棄原判決，為有理由。爰將原判決廢棄，發回原審法院。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國98年7月23日
最高行政法院第四庭
審判長法官劉鑫楨
法官胡方新法官吳慧娟法官黃淑玲法官曹瑞卿以上正本證明與原本無異中華民國98年7月24日
書記官王史民