臺北高等行政法院103年度再字第9號判決

裁判字號：臺北高等行政法院103年再字第9號判決

裁判日期：民國103年04月18日

裁判案由：都市計畫

臺北高等行政法院判決
103年度再字第9號再審原告 彭秀春
朱樹 柯成福 黃福記 共同訴訟代理人 詹順貴 律師
李明芝 律師 熊依翎 律師再審被告內政部代表人 陳威仁 （部長）
參加人苗栗縣政府代表人 劉政鴻 上列當事人間都市計畫事件，再審原告對中華民國102年7月25日最高行政法院102年度判字第469號判決及101年12月20日本院101年度訴字第391號判決，本於行政訴訟法第273條第1項第1款、第14款事由，向最高行政法院提起再審之訴，該院以10
2年12月31日102年度裁字第1925號裁定，就其中第273條第1項第14款部分，移送本院審理，本院判決如下：
主文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
事實及理由：
一、程序事項：本件再審原告提起再審之訴後，再審被告之代表人已由 李鴻源 變更為陳威仁，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：參加人依都市計畫法第27條第1項第4款規定，辦理變更新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區（配合行政院「劃地還農」專案讓售政策指示）主要計畫案（下稱系爭變更都市計畫案），報經再審被告以民國100年6月10日台內營字第1000115131號函（下稱原處分）核定，參加人旋以100年6月17日府商都字第0000000000B號公告（下稱10
0年6月17日公告），自100年6月20日零時起發布實施。再審原告不服原處分及參加人100年6月17日公告，分別提起訴願，原處分部分經行政院作成訴願決定駁回，參加人10
0年6月17日公告部分迄未為訴願決定，再審原告遂以再審被告及參加人為被告，向本院提起行政訴訟，其中再審原告以參加人為被告部分，本院並無管轄權，遂以101年11月5日101年度訴字第391號裁定移送於臺中高等行政法院。嗣本院以101年度訴字第391號判決駁回再審原告之訴，並經最高行政法院102年度判字第469號判決駁回其上訴而確定（以下合稱原確定判決）。再審原告仍不服，以原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款及第14款事由，向最高行政法院提起再審之訴，經該院以102年度裁字第1925號裁定，就其中第273條第1項第14款部分，移送本院審理。
三、再審原告主張略以：㈠土地徵收條例第44條第1項第4款將「專案讓售」之核准權
限，由行政院專屬職掌，是行政院基於法定職權核准之專案讓售應為一「行政處分」。行政院前院長 吳敦義 於99年8月17日會晤大埔自救會代表，係在充分了解大埔自救會成員之房地情形後，作成「區段徵收範圍內之原土地所有權人，未於法定期間內完成申領抵價地者，其所有之建物及基地同意原位置保留，基地部分辦理專案讓售」之結論；且進行研商當日已提出「擬定新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區（不含原新竹科學園區竹南基地）細部計畫圖（建議方案）」，該細部計畫圖就大埔自救會成員之房地位置均詳細記載，與會者亦針對包括再審原告等大埔自救會成員之房地逐一討論，是行政院已明確表示房屋基地原位置保留之對象及範圍，再審原告等4人皆為「未於法定期限內完成申領抵價地者」，自為建物基地原位置保留之對象。嗣行政院秘書處以99年8月23日院臺建字第0990102255號函通知大埔自救會代表及詹順貴律師，對再審原告等產生外部效力及拘束力，應為一行政處分，對受處分人產生實質存續力，對於其他行政機關則產生「構成要件效力」，對再審原告等構成信賴基礎，無論再審被告、參加人或行政院皆不能再做不同之認定。因此，再審被告於99年9月2日召開研商結論時，於會議紀錄內記載結論（二）關於黃福記、結論（三）關於柯成福、結論（四）關於彭秀春及朱樹00-00地號土地等認為建物基地不予原位置保留，及參加人擬具專案讓售計畫書載明專案讓售對象不包括再審原告柯成福，而再審原告彭秀春之房地無法原位置保留，並認為應由都市計畫審酌考量之部分，縱使認為業經行政院批示核准，此等再審被告、參加人及行政院所作成之「內部行政行為」，皆與「99年8月17日研商結論」之內容不符，違反行政處分之構成要件效力，而無從作為原處分之依據；況且，行政院未經法律明定，即於內部簽呈逕自將專案讓售之內容轉授權予都市計畫委員會審議，明顯違反行政程序法第11條第5項之管轄權法定原則。基此，系爭都市計畫核定處分擅自作成「不予原位置保留再審原告等4戶建物基地」之決議，即違反構成要件效力、管轄權法定原則及信賴保護原則而有顯然違法之情事。
㈡惟事實審法院未以行政院99年8月17日當日會議之具體情形
為判斷，即以再審被告於99年9月2日所載會議紀錄內容及參加人所提專案讓售計畫書為依據，認定行政院與再審原告等人於99年8月17日所作成之研商結論為不具法效性之「政策性的原則指示」；原確定判決未釐清「土地徵收條例第44條第1項第4款」與「都市計畫審議事項」權責之差異，即錯誤依再審被告99年9月2日所載會議紀錄內容及參加人所提專案讓售計畫書，認為行政院可再授權由都市計畫審議審酌再審原告等人之建物基地可否原位置保留。原確定判決就土地徵收條例第44條第1項第4款及行政程序法第11條第5項有適用法律之顯然錯誤及漏未斟酌足以動搖原判決之相關法令之情事，自應予以廢棄。
㈢退步言之，縱使不論土地徵收條例第44條第1項第4款之定
性，受訴法院仍應就「99年8月17日行政院與再審原告所作研商結論」於行政程序法上之「定性」嚴格審視。行政院吳前院長於99年8月17日之協調會中承諾大埔自救會成員「建物基地原位置保留」，使包括再審原告在內之大埔自救會成員相信行政院之承諾所產生之外部效力。上開承諾既未附條件，亦未賦予再審被告、參加人針對個案審酌及變更之權限，行政院及其下級機關即應受其約束，並使再審原告等產生信賴利益。又「99年8月17日行政院與再審原告所作研商結論」除定性為行政處分外，亦可能為「行政契約」。行政院在充分了解大埔自救會成員之房地情形後，與包括再審原告在內之大埔自救會委任律師（即詹順貴律師）達成協議，約定：「區段徵收範圍內之原土地所有權人，未於法定期間內完成申領抵價地者，其所有之建物及基地同意原位置保留，基地部分辦理專案讓售」，並於99年8月23日以院臺建字第0990102255號函之書面通知詹順貴律師及大埔自救會成員代表。依行政程序法第137條、第139條之規定，應認為再審原告與行政院已成立一「行政契約」；原處分之作成顯然違背行政院於99年8月17日與再審原告等作成之行政契約內容，目前公法學者咸認為，此種違背行政契約之行政處分具有違法性，效果應為無效或得撤銷。原確定判決率認「99年8月17日行政院與再審原告所作研商結論」屬不具法效性之「政策性之原則指示」，有適用法律之顯然錯誤及漏未斟酌足以動搖原判決之相關法令之情事等語，並聲明求為判決廢棄原確定判決，並撤銷原處分關於再審原告4人部分及訴願決定。前程序及再審訴訟費用由再審被告負擔。
四、再審被告答辯則以：㈠行政院吳前院長於99年8月17日會見苗栗縣大埔農地農戶代
表協調，獲致結論：「一、區段徵收範圍內之原土地所有權人，未於法定期限內完成申領抵價地者，其所有之原建物及基地同意原位置保留，基地部分辦理專案讓售。二、未於法定期限內完成申領抵價地原土地所有權人之農地，於區段徵收範圍內集中劃設農用土地，按其徵收前原有農地面積，採專案讓售方式辦理，並由苗栗縣政府協助施設農水路系統，以利其耕作。」；惟該協商結果，尚需由參加人配合辦理變更都市○○○○○區段徵收計畫及依土地徵收條例第44條第
1項第4款規定報請行政院同意讓售，並經再審被告以99年
9月15日台內營字第0990807819號函請苗栗縣政府查照辦理有案。
㈡土地徵收條例第44條第1項第4款規定「經行政院專案核准
所需土地得以讓售」之作業流程，依行政院97年4月10日院臺內字第0970012285號函示同意，專案讓售案件由縣市政府備文詳細說明區段徵收區開發情形、讓售理由、讓售土地標示及面積等，報請行政院核准，由再審被告提送所屬土地徵收審議委員會審議通過後，依行政院之授權代擬代判院稿核定。有關苗栗縣竹科竹南基地周邊區段徵收劃地還農專案讓售乙案，係經參加人依上開規定內容檢附專案讓售計畫書報院核定，行政院以99年11月9日院授內中地字第0990725845號函准予辦理，經查該計畫書內明確載明未來實際讓售位置，以都市計畫個案變更公告為主，未違反相關法令規定。
㈢行政院吳前院長99年8月17日研商結論，應為政策性之原則
指示，非屬行政處分，尚需依都市計畫法及土地徵收條例有關規定予以落實。再審被告以原處分核定系爭變更都市計畫案，均依都市計畫法定程序辦理，於法並無不合等語，並聲明求為判決駁回再審原告之訴。再審訴訟費用由再審原告負擔。
五、本院之判斷：㈠按「有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判
決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：……十四、原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌。」為行政訴訟法第273條第1項第14款所明定。前開所謂「原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌」，係指當事人在前訴訟程序言詞辯論終結前已提出於事實審法院之證物，事實審法院漏未加以斟酌，且該證物為足以影響判決結果之重要證物者而言，若經事實審法院斟酌，或該證物非足以影響判決結果者，均不能認為具備本款規定之再審事由。又「……法律上之見解，亦不能認為民事訴訟法第492條第1項第11款所稱之證物，尤非同條項第
9款所指之確定裁判或行政處分及第10款所指之確定判決或和解調解可比。再審原告提起本件再審之訴，原不具備法定再審之原因，且距原判決送達時已逾年餘之久，自亦無從主張提起再審之訴之不變期間可自事由發生或知悉時起算，其遽行提起再審之訴，自難認為合法。」(前行政法院55年裁字第36號判例意旨參照)。可知，所謂「原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌」所指之證物，當係限於有證物屬性之物證及書證，並不包括未具證物屬性之人證、法律見解及有關法令之適用。次按再審之訴顯無再審理由者，得不經言詞辯論，以判決駁回之，亦為同法第278條第2項所明定。
㈡本件再審原告雖於再審起訴狀中主張原確定判決有行政訴訟
法第273條第1項第14款原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌，然並未具體指明其所謂漏未斟酌之重要證物係指何證物，是其主張原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第14款所稱原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌之情事，已有未合。至再審原告雖稱：土地徵收條例第44條第1項第4款之讓售對象，包括團體或個人，應以人民為優先，法院應就讓售之法律性質，行政院行使之方式與權限範圍，加以嚴格審視，原確定判決以錯誤解釋法令之方式，犧牲再審原告所應享有之保障，就土地徵收條例第44條第1項第4款及及行政程序法第11條第5項有適用法律之顯然錯誤及漏未斟酌足以動搖原判決之相關法令之情事；退步言，縱使不論土地徵收條例第44條第1項第4款之定性，受訴法院仍應就「99年8月17日行政院與再審原告所作研商結論」於行政程序法上之「定性」嚴格審視，原確定判決未予說明，並站在人民優位之立場為解釋，認其為「政策性之原則指示」，並認為再審被告及參加人之後續行政行為可任意變更「99年8月17日研商結論」之內容，亦有適用法律之顯然錯誤及漏未斟酌足以動搖原判決之相關法令之情事，自應予以廢棄云云。惟查，原確定判決駁回再審原告於前程序之上訴，其理由已論明：⒈前行政院長吳敦義基於其與苗栗縣大埔農地農戶代表於99年8月17日會晤獲致之結論，於99年8月19日行政院第3209次會議提示：「建物及基地採原位置保留；集中劃設農用土地，按其原有農地面積以專案讓售方式辦理」，並以行政院秘書長99年8月26日函檢送上開提示予再審被告及參加人以供辦理，應僅係行政院所為之政策性的原則指示，尚非就具體之讓售對象與內容，依土地徵收條例第44條第1項第4款規定行使核准讓售區段徵收土地之權利，此由再審被告嗣為落實行政院上開指示，於99年9月2日召開研商會議，就有關集中劃設耕地專案讓售配地之各地主實際分配位置，與苗栗縣大埔陳情農戶代表達成協議，並就協議結果簽奉行政院長核可後，再審被告再以99年9月15日台內營字第0990807819號函復知參加人，由參加人據以擬定系爭專案讓售計畫，載明讓售對象、讓售面積、讓售總金額等事項，並敘明「本計畫讓售範圍以農業區為範圍，讓售面積約
9.26公頃，讓售配置示意略圖如附圖一所示，惟未來實際讓售位置，以都市計畫個案變更公告為主」，再報請再審被告函轉行政院以99年11月9日函准予辦理，即足明之。況再審被告營建署就99年9月2日研商會議結論簽報行政院長時，於99年9月3日簽呈說明及擬辦事項已分別載明「上開協商結果，尚需由苗栗縣政府配合辦理變更都市○○○○○區段徵收計畫及依土地徵收條例第44條第1項規定報請鈞院同意讓售……」、「本案如蒙核可，擬函請苗栗縣政府查照辦理……」，經時任行政院長吳敦義於99年9月6日批示「如擬」在案，亦足徵前揭99年8月19日院長之提示，僅係政策性之原則指示，並未就讓售對象內容予以特定及具體，仍需透過都市計畫之變更程序方得以特定，尚非依土地徵收條例第44條第1項第4款規定，具體行使核准讓售區段徵收土地之權利。再審原告主張行政院於99年8月19日已行使其核准專案讓售之權責云云，顯有誤會，並無可採。⒉由再審被告於99年9月2日召開協商會議，邀集參加人及苗栗縣大埔陳情農戶代表協商結論可知，有關再審原告彭秀春、朱樹及黃福記建物基地是否得原位置予以保留，尚待參加人於後續辦理都市計畫變更時予以審酌及考量；故再審被告都市計畫委員會於755次會議作成不予原位置保留再審原告彭秀春、朱樹及黃福記建物基地之決議，並未違背行政院指示專案讓售之意旨等語。經核其認事用法均無違誤。再審原告上開主張，就其內容，實為指摘原確定判決有有行政訴訟法第273條第1項第1款適用法律顯然錯誤之違法，此部分業據最高行政法院102年度判字第826號判決駁回其再審之訴在案。再審原告起訴意旨無非以其主觀歧異之法律見解，爭執原確定判決就「99年8月17日行政院與再審原告所作研商結論」所作定性為違法，揆諸前開說明，其所涉法律見解及有關法令之適用，要非所謂「原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌」所指之證物。退萬步言，縱認再審原告所謂「漏未斟酌之證物」係指「99年8月17日行政院與再審原告所作研商結論」而言，依前開所述，原確定判決業已加以斟酌，並無「漏未斟酌」情事。是尚難謂原確定判決有就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌之再審事由。
㈢是故，原確定判決業已詳述其認定事實之依據及得心證之理
由，至於法律上見解、有關法令的適用，均非證物，故再審原告主張有行政訴訟法第273條第1項第14款之再審事由，顯無理由。
㈣從而，本件並無「原判決就足以影響於判決之重要證物漏未
斟酌」之情形，再審原告依行政訴訟法第273條第1項第14款規定，提起再審之訴，顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回。
據上論結，本件再審原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第
1項前段，判決如主文。中華民國103年4月18日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官黃秋鴻
法官畢乃俊法官陳金圍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國103年4月18日
書記官劉道文