臺北高等行政法院101年度訴字第876號判決

裁判字號：臺北高等行政法院101年訴字第876號判決

裁判日期：民國101年11月29日

裁判案由：全民健康保險

臺北高等行政法院判決
101年度訴字第876號101年11月15日辯論終結原告李綜合醫療社團法人苑裡李綜合醫院代表人 李順安 訴訟代理人 黃清濱 律師複代理人 謝文明 律師被告行政院衛生署中央健康保險局代表人 黃三桂 （局長）訴訟代理人 林家祺 律師
歐陽仕鋐 律師上列當事人間全民健康保險事件，原告不服行政院衛生署中華民國101年1月2日衛署訴字第1000022909號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告起訴時，被告之代表人為 戴桂英 ，嗣於訴訟中被告代表人變更為黃三桂，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：被告依臺灣臺南地方法院檢察署（下稱臺南地檢署）檢察官起訴書記載及民國99年7月29日至8月4日期間派員訪查，發現原告於98年1月1日至5月7日期間，有 容留 未具醫師資格人員 龍起宏 從事看診、開立處方箋等醫療業務，並以其他醫師名義向被告申報醫療費用逾25萬點之情事，被告乃以原告違反全民健康保險法第72條、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法（下稱特約及管理辦法）第38條第1項第2款、第4款等規定，以99年9月23日健保醫字第0990073451號函，處以自99年12月1日起停止急診醫學科特約1年，並不予支付急診業務1年，其負責醫師於停止特約期間，對保險對象提供之醫事服務費用，不予支付（下稱原核定）。原告不服，申請複核，經被告重行審核後，仍維持原核定，並同意暫緩執行。原告不服，向全民健康保險爭議審議委員會（下稱爭審會）申請爭議審議，經該會於100年6月22日以（100）權字第22650號審定書審定駁回。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）本件所據之特約及管理辦法第38條，係以命令增加裁罰性法律所未規定之處罰，已逾越全民健康保險法第55條第2項授權之範圍，違反憲法第23條之法律保留原則，應不予適用：全民健康保險法第55條規定僅授權主管機關就保險醫事服務機構之特約及管理事項制定相關辦法，是以，特約及管理辦法應僅限就執行母法有關之細節性及技術性事項加以規定，不得超越法律授權之外，逕行制定涉及人民自由權利之制裁性規定。而特約及管理辦法第38條第1項規定，已涉及侵犯保險醫事服務機構之工作權及財產權，係屬限制人民自由權利之制裁性條款，顯已逾越母法所授權之就細節性、技術性事項加以規定之範圍，而違背法律保留原則，應不予適用。
（二）被告所為之訪問記錄並無證據能力，被告據以作成原處分，顯有違法不當：本案之訪問記錄並無相應之程序以確保其真實性，被告所屬之訪查員及受訪者均未受過正規法律之專業訓練，故詢問之方式、地點、時間、對象之智識程度等，均會影響受訪者之回答內容及其真實性。況訪查記錄係由訪問者單方記錄，是否詳實完整記錄訪查過程，或有無忽略有利醫療院所之部分，均影響訪查記錄所呈現之事實。本件原處分以被告單方所作成之訪查記錄，及訴外人龍起宏於訪談記錄中所陳稱「看診及執行醫療費用過程都是只有我自己一個人單獨完成看診程序，並無其他合格醫師在場之情形」等語，率予認定原告有虛報醫療費用之情事，未免速斷。且該訪查記錄並未經程序擔保，顯係有瑕疵而不具證據能力。
（三）原告並無容留未具醫事資格之人員龍起宏為保險對象看診，並向被告申報醫療費用之違規情事：
1、原告係受龍起宏假冒 劉永隆 醫師之名義，以欺瞞之手段詐騙原告，致原告誤認其為合法醫師資格之人而加以僱用，經檢察官調查明確無訛，並為爭議審議及訴願決定肯認原告不該當特約及管理辦法第38條第1項第4款之構成要件。又龍起宏至案發前均遲未完成支援醫師報備手續，然而龍起宏於看診時或看診後，均會由原告其他醫師協助或再確認，此有○○ 林姿嫻 調查筆錄之證詞足證。是以原告以另值班主治醫師名義申報，此為醫療實務上合法之行為，且經被告認可（被告94年9月12日健保醫字第0940024715號函），並無以故意不正當行為申報醫療費用之情事。
2、原告因醫療業務之需要，對外招募小兒專科醫師及急診專科醫師，並於97年12月4日通知當時冒名頂替劉永隆醫師之龍起宏前來面試，當天龍起宏於原告新進人員面談資料表填入劉永隆醫師相關姓名、年籍等資料並偽簽劉永隆姓名，且提出載有劉永隆醫師姓名之急診醫學專科醫師證書，原告係比照一般合格醫師之給付標準，並以受款人劉永隆彰化商業銀行支票支付薪水，足證原告係誤認龍起宏為具有合法醫師資格之人而加以僱用。臺灣臺南地方法院檢察署（下稱臺南地檢署）檢察官97年度偵字第14560號及98年度偵字第7297號、7333號、8286號、10433號、1150
4號、11553號之起訴書及爭審會亦均認原告已盡審核查證之義務，原告無從查知其犯罪行為，原告主觀上並無容留未具醫事人員資格之人員為保險對象執行診療或處方之故意或過失。
3、被告主張特約及管理辦法之處分並非行政罰，不以行為人具有故意或過失之可歸責任要件為必要，顯非的論，縱將被告依特約及管理辦法第38條第1項第4款所為之處分，定性為具有「保全性質」之單純不利行政處分，而非具有「處罰性質」之行政罰（然原告否認之），惟被告為停約處分時，仍屬行政行為，應遵循行政程序法之規定而為處分。而被告若僅單純以此具有「保全性質」之不利行政處分，而認定不以行為人具有故意或過失之可歸責任要件為必要，則顯然有違平等原則、比例原則、誠實信用原則。
（四）被告引用特約及管理辦法第40條、第44條，認定本案屬情節重大，及不予支付負責醫師對保險對象提供之醫事服務費用，其處分之手段不符合比例原則：
1、本件依台南地檢署前開起訴書已載明原告負責審查醫師資格或排班人員均係於不知情之情況下，而誤以為係僱用合法醫師資格之人值班。且認定原告醫院相關人員就聘用龍起宏為醫師，並無任何故意或過失，而係在單純不知情之情況下遭龍起宏詐騙，原告亦屬於受害者，且有關支援醫師應完成報備手續之報備義務人，係為醫療機構之執業醫師本人，而非醫療機構，龍起宏至原告醫院上班後，原告多次要求其提出支援報備之文件，惟龍起宏一再藉詞虛應，以其在原告醫院支援期間甚短且次數不多，原告多次督促其提出支援報備文件，已盡管理監督之責。原告係於98年5月26日，原告所屬之人員至臺南地檢署製作筆錄時，始知悉龍起宏冒用劉永隆醫師之名義從事醫療行為之情事。原告既非報備義務人，且已多次督促其提出支援報備文件，顯已盡監督管理之責，亦無過失之情事。詎被告原核定竟仍未審酌原告不知情且已盡監督義務等事實，僅以事後結果推定原告有不當申報醫療費用之違規情事，有失公允，且顯有未盡調查之處。
2、縱認原告對本件申報行為存有疏失，然所謂「情節重大」，應依一般社會通念予以認定，衡酌本案事實，原告主觀上非屬惡意，且在相關機關進行訪查前，亦已繳回相關費用，核與社會通念所認識之情節重大顯屬有間，原處分顯然不符比例原則之要求。
3、本件既已依特約及管理辦法第38條對原告之急診醫學科醫療業務停約1年，而此停約處分業已達到被告之裁罰目的，則被告對原告負責醫師李順安併罰於停約期間對保險對象提供之急診醫學科醫療業務及急診業務醫事服務費用亦不予支付之處分，顯已逾越實現目的之必要性程度，且採取之方法所造成之損害與欲達成之目的顯失均衡，有違比例原則。
（五）原告並聲明：
1、訴願決定、爭議審定及原處分均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）原告主張特約及管理辦法違憲乙節：
1、最高行政法院99年判字第824號判決已肯認特約及管理辦法位階與所授權之法律相同，並非無法律授權依據或未經法律明確授權或逾越母法，故特約及管理辦法未違反法律保留原則。
2、另依「全民健康保險特約醫事服務機構合約」第1條第1項及第20條規定：「甲乙雙方（即原、被告）應依照健保法、健保法施行細則、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法、全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法、其他法令及本合約辦理全民健康保險（以下簡稱本健保）醫療業務」、「乙方（即原告醫院）有全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法所列情事之一者，甲方（即被告）應分別予以扣減醫療費用、停止特約或終止特約。」，可知上開規定及契約約定均生拘束雙方之效力。
（二）原告主張被告派員所為之訪問紀錄並無證據能力乙節：被告辦理特約醫事服務機構涉及違規案件訪問作業工作，均秉持行政程序上應於當事人有利及不利之情形，均一律注意立場，並依據行政程序法第39條之規定執行訪問業務。
訪問人員進行詢問時，均明白告知受訪對象訪問之目的，全程錄音錄影，並提示相關資料，訪查過程係在受訪對象自由意識下，且無其他主、客觀因素干擾或有任何顧慮，以自身實際經驗、記憶就系爭問題所為之陳述，並同步製作陳述意見記錄，經受訪者親自閱覽無誤後始簽名確認。又被告所為之訪問紀錄係由公務員依法製作之公文書，其內容復經受訪人簽名承認屬實，依行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第355條第1項之規定，推定其為真正（最高行政法院87年判字第2778號判決參照）。又被告身為政府機關，與原告並無嫌隙，查獲原告虛報醫療費用，或容留不具醫事人員資格之人員為保險對象執行醫療業務，並無額外獎勵，殊無誣陷原告或誘導受訪對象做不利於原告陳述之必要。因此，被告以該等訪問記錄作為原核定、複核、審議決定及訴願決定之依據，即無任何違法或不當之處。
（三）刑事判決與行政處分原可各自認定事實，行政決定並不受刑事判決之拘束：
1、被告依全民健康保險法第72條、特約及管理辦法規定所為之處分，與刑事法院認定犯罪是否成立及應科處何種刑罰，性質有別，構成要件互殊，二者就事實認定證據之證明力要求有所不同，故刑事判決與行政處分原可各自認定事實，行政爭訟事件並不受刑事判決認定事實之拘束。又刑事所認定之事實，行政機關雖可以為適用行政法規之依據，惟刑事法院未審酌之事實或因無充分證據足以認定犯罪事實，而行政機關如有其他可佐證之合理證據，自得本於職權認定。
2、本件被告係綜合訪問紀錄及原告之說明等相關資料綜合研判後，認定原告與原告醫院確有「過失容留未具醫事人員資格之人員，為保險對象執行診療或處方」，與「故意以不當行為或虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用」等違規事實，臺南地檢署檢察官之起訴書僅就訴外人龍起宏等人是否符合刑事犯罪構成要件所為判斷，對於本件違規事實之認定，尚不生影響：
（1）原告過失容留未具醫事人員資格之人員，為保險對象執行診療或處方部分：
依醫療法第18條第1項前段及第57條之規定，原告無論立於負責醫師或醫療機構之地位，均應對所屬醫事人員醫療業務上之行為負督導之責。原告未善盡督導之責，任由訴外人龍起宏（冒名頂替劉永隆醫師）未依各該醫事專門職業法規執行業務，自有過失。另依行政罰法第7條第2項之規定，亦可推定原告醫院之過失。原告雖辯稱檢方認為其就容留未具醫事人員資格之人員一事並不知情，惟檢察官之起訴書主要係就訴外人龍起宏等人是否符合刑事犯罪構成要件所為判斷，被告基於行政調查所確認原告及原告醫院有過失之事實，與刑事案件是否起訴無涉。原告雖一再指稱無過失容留未具醫事人員資格之人員，為保險對象執行診療或處方之情事，惟查原告前於99年7月29日及8月6日之說明：「劉永隆醫師雖經人事部門一再要求其提供支援報備證明文件，其卻諉詞虛應，加上其支援期間甚短，支援次數不多，本件旋即爆發，本院承認在行政上之瑕疵」等語，可知原告亦自承有過失。當事人於撤銷訴訟中，因職權調查證據有其限度，故當事人當然有客觀之舉證責任，因此當事人主張有利於己之事實者，就其事實應有舉證之責任（最高行政法院100年判字第1789號裁判要旨參照）。本件原告先前之各該舉證並未能證明其無過失容留不具醫事人員資格之人員，為保險對象執行醫療業務之情事（未盡客觀舉證責任），依優勢證據原則尚難以翻異本件違規之事證。故被告基於上開經行政調查所確認之事實，依特約及管理辦法處以停約原告醫院急診醫學科醫療業務1年，並不予支付急診業務1年之處分，於法並無不合。
（2）原告「故意」以不當行為或虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用部分：本件原告雖辯稱非故意行為難構成特約及管理辦法第38條第1項第2款規定，惟查原告前於99年
7月29日及8月6日之說明：「劉永隆醫師在本院自任職到案發（98年1至5月），看急診共14次，申報共263件，申報金額共414,626點」等語；原告並以廖姓、張姓等
2位醫師名義向被告申報醫療費用共計37件，申報金額55,789點，並在病歷上分別蓋渠等之醫師章戳，惟據前述2位醫師表示，該等病患非渠等看診，且病歷上亦非為渠等所蓋章戳與看診之書寫字跡。原告並於爭議審議中自承「龍起宏看診時還在病歷上簽名簽『劉永隆』，因為檢察官來搜索過，其醫院已知龍起宏是密醫，恐慌害怕下蓋上其他醫師章，事後覺得很後悔」等語，可知原告有偽刻其他醫師之職名章加蓋於病歷、以其他醫師章蓋於龍起宏看診之病歷，以及規避劉永隆醫師（龍起宏假冒）未向衛生局完成報備手續，而改由原告、 烏斯曼馬里克 、 朱舜天 、劉邦丞、 陳宏龍 等14位醫生名義，申報醫療費用共414,626點。是以，原告與原告醫院該當特約及管理辦法第38條第
1項第2款懲處之構成要件，事證至為明確。
3、特約及管理辦法第38條第1項第4款所為之處分僅係具有「保全性質」之單純不利行政處分，而非具有「裁罰非難性質」之行政罰，故為該處分不以有故意、過失為要件：
（1）大法官釋字第612號解釋理由書略以：「……為達成前開廢棄物清理法第21條管理公、民營廢棄物清除、處理機構之授權目的，以實現清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康之廢棄物清理法立法目的之有效手段。……系爭法規，並非就人民特定違反行政法上義務而應受處罰之行為為規範，故非行政罰，不發生對一違規行為處以數個行政處罰或處以刑罰及行政處罰之問題。……我國一般社會上，對行政處分之意義，常有誤解，每以行政處分，泛指行政機關之懲罰措施。處分與懲罰，似作相同之解釋」。
（2）最高行政法院101年度判字第542號判決理由略以：「關於保險人應予停止特約一定期間之規定，乃公法上應為不利處置之強制規定，具有剝奪保險醫事服務機構及醫事人員請求醫療保健服務給付之法律效果，為保險人基於職權，為排除因保險醫事服務機構從事特定情事所發生之國民健康之危害，並防止該危害之發生及擴大，具有『保全性質』之措施；而非對於違法而有責之行為，給予應報性處罰性質之行政罰，其性質屬單純不利行政處分，原則上無須已發生有違法有責行為。苟有容留未具急診醫師資格之人為保險對象執行急診業務之情形，不論是否違法有責，已違反基本醫學倫理秩序，對全民健康構成重大危害，難認具備全民健康保險特約醫事機構之基本資格，為維護國民健康，本應命為停止特約相當期間，因此特約及管理辦法第38條第1項第4款之適用本不以故意或過失為要件等語，將依特約及管理辦法第38條第1項第4款所為之處分定性為具有『保全性質』之單純不利行政處分，而非具有『處罰性質』之行政罰，故其行為不以故意過失為要件。核其認事用法，尚無違誤。上訴意旨主張特約及管理辦法第38條第1項第4款規定既屬處罰情節重大之情況，應僅處罰故意行為而不及於過失行為，倘將該款規定之『容留』解釋為包括『過失容留』，將造成違反比例原則之裁罰，是本件應適用特約及管理辦法第37條第8款規定裁罰停約1至3個月方屬適法云云，核屬其對於法律規定之誤解，尚無足採。」。
（3）從上開實務見解以觀，因系爭特約及管理辦法之處分並非行政罰，自不以行為人具有故意或過失之可歸責要件為必要。換言之，行為人對於容留未具有醫師資格者，是否具有過失，並非得以處分之條件。退步言之，縱使認定系爭辦法為行政罰，本件原告亦具有過失責任。經查，醫師若欲執業，必須依醫師法第8條第1項及第8條之2規定之程序辦理，此為法律所明定之限制，相對地，於招募急診室醫師時，醫院（原告）即必須檢視進用醫師之畢業證書、醫師證書及核對身分證件與執業執照等相關證明文件，且原告為專業設立之醫療診所，故本件原告未核對相關證件資料，以致僱用龍起宏，擔任原告兼職醫師於急診室執行診療或處方，實有過失。且就實務運作而言，若甲醫院之醫師到乙醫院支援醫療業務（跨轄區），甲醫院即必須發文（支援報備函）正本給乙醫院，並副知該轄區衛生局，並填具醫事人員異動申請書始符程序。惟原告並未收到訴外人劉永隆所執業醫院支援報備函，即不應冒然僱用，原告未查證清楚，確有過失。原告未有支援報備函，居然看診，並以其他合格醫師向被告申報醫療費用，其自難認其無過失。
（四）原告另稱被告適用特約及管理辦法第40條、第44條規定，不符比例原則乙節：
1、特約及管理辦法第40條業已載明：「第38條第1項第2款所稱情節重大，指下列情事之一：『違約虛報點數超過25萬點。』」本件原告與原告醫院前述違約虛報之醫療費用點數遠超特約及管理辦法第40條規定之250,000點，被告並無裁量餘地。又原告與原告醫院同時有偽刻其他醫師之職名章加蓋於病歷，以及其他醫師章蓋於龍起宏看診之病歷等犯行，亦可認定其係故意違犯特約及管理辦法第38條第1項第2款之規定，並無原告所稱主觀上非惡意、情節輕微或其他不可歸責之情形。被告基於上開經行政調查所確認之事實，依特約及管理辦法處以停約原告醫院急診醫學科醫療業務1年，並不予支付急診業務1年之處分，即無違反比例原則或不當之問題。
2、依醫療法第18條第1項前段及第57條之規定，原告對其所屬醫事人員之醫療業務上行為，負有督導之責；今原告醫院發生前揭「『過失』容留未具醫事人員資格之人員，為保險對象執行診療或處方」，與「『故意』以不當行為或虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用」之情事，依行政罰法第7條第2項之規定，依法推定原告醫院同樣具有故意或過失。被告為避免上開違規之事件再度發生，致戕害保險對象之生命財產安全，經詳細審酌後，方決定同時處罰原告醫院與負責醫師，令原告醫院與負責醫師心生警惕；又本件經原告舉證後，亦無法證明其主觀上非惡意，或有情節輕微、不可歸責之情形（未盡客觀舉證責任），故被告為達成完善醫療（務）管理之行政目的，而為前述處分（兩者）決定，要未違反比例原則。
（五）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
五、本件如事實概要欄所述之經過事實，為兩造所不爭執，且有被告99年9月23日健保醫字第0990073451號函、99年11月15日健保查字第0990083410號函、爭審會100年6月22日（10
0）權字第22650號審定書、衛生署101年1月2日衛署訴字第1000022909號訴願決定書附於原處分卷可憑，應認屬實。原告不服原處分，循序提起行政訴訟，並以特約及管理辦法第38條、第40條、第44條逾越全民健康保險法第55條之授權範圍，有違法律保留原則；被告之訪查紀錄未經嚴謹之訪問過程，應無證據能力；原告就僱用龍起宏一事已盡查證義務，應無過失，亦無故意以不正當行為或以虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用之行為，被告未考量原告於本件亦屬被害人，而逕認本案情節重大，且就負責醫師同予處分，有違比例原則等節，據為主張，故本件應審酌者厥為：㈠特約及管理辦法有無違反法律保留原則？㈡被告所為之訪查紀錄得否作為原核定之依據？㈢原告主張就聘用龍起宏為醫師已盡查證義務，其並無容留未具醫事人員資格者，或虛偽申報醫療費用之故意或過失，是否有據？㈣原處分有無違反比例原則？
六、本院之判斷：
（一）按「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用者，按其領取之保險給付或醫療費用處以2倍罰鍰；其涉及刑責者，移送司法機關辦理。保險醫事服務機構因此領取之醫療費用，得在其申報應領費用內扣除。」為全民健康保險法第72條所明定。又「服務機構有下列情事之一者，保險人應予終止特約。但於特約醫院，得就其違反規定部分之服務項目或科別停約1年：
……2、以不正當行為或以虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用，情節重大。……4、容留未具醫事人員資格之人員為保險對象執行各該醫事人員之業務。」「第38條第1項第2款所稱情節重大，指下列情事之一：……4、違約虛報點數超過25萬點。」「服務機構受停約或終止特約，其負責醫事人員或負有行為責任之醫事人員，於停約期間或終止特約之日起1年內，對保險對象提供之醫事服務費用不予支付；於受部分服務項目或科別停約或終止特約者，不予支付該服務項目或科別之費用。」特約及管理辦法第38條第1項第2款、第4款、第40條第4款及第44條第1項亦有明定。
（二）原告雖主張前開特約及管理辦法第38條有關終止特約及停約之規定，違反法律保留及授權明確性原則一節，惟查：政府實施全民健康保險，以提供全民醫療保健服務為目的，而醫療保健之服務，依全民健康保險法規定，係由保險人所特約之醫事服務機構對於保險對象提供之，為健全保險醫事服務機構對於保險對象提供完善之醫療保健服務，行為時全民健康保險法第55條第2項授權主管機關行政院衛生署訂定特約及管理辦法以為規範，其性質為法規命令，而其位階與所授權之法律相同，並非無法律授權依據或未經法律明確授權。且依司法院釋字第612號解釋意旨，依母法概括授權發布命令為補充規定者，是否超越法律授權，應就法律本身之立法，及整體規定之關聯意義為綜合判斷。依全民健康保險法第55條第2項之授權意旨，立法者因考量醫療之高度專業性，為有效管理醫事服務機構，乃授權主管機關採取有效之管理方式，以達成全民健康保險醫療資源之合理運用及分配，且參諸醫事服務機構與保險人間，係以締結行政契約方式提供醫療服務，故於有違約或違規情事發生時，應如何以違約罰、行政罰甚或刑事罰之方式處理，較為妥適而有實效，自屬前開法律授權制定之範疇。就保險人與醫事服務機構間之特約、不予特約、停止特約、終止特約、不得特約等事項，客觀上亦屬管理之必要方法，且保險人如於醫事服務機構或其從業人員有嚴重危害健保財務健全之重大違法行為時，無從就特約繼續與否有可供運用之手段或處置，而僅得依一般契約規定從事，顯無從達到即時有效之管理目的，故原告主張被告於特約及管理辦法中規範終止特約、停約之規定，逾越授權目的，應有誤解。且查，依全民健康保險法第72條規定，已明文規定虛報醫療費用係全民健康保險法所明文禁止之行為，而特約及管理辦法第38條第1項第2款、第4款所列情事，其內涵無超過以不正當行為虛報醫療費用之範疇，是其並無逾母法授權意旨而加諸法律所無之限制，況依全民健康保險特約醫事服務機構合約，均明文約定簽約之醫事服務機構，應依特約及管理辦法辦理全民健康保險業務，故該辦法之規定，亦為醫事服務機構於締結特約時所得預見，並無因授權不明而無從預見管理內容情事，從而原告主張特約及管理辦法之規定，違反法律保留及授權明確性原則，而認原處分違法，尚非可採。
（三）經查，本件被告係依臺南地檢署檢察官起訴書調查結果，於99年7月29日至8月4日期間派員訪查，發現原告於98年1月1日至5月7日期間，有容留以劉永隆醫師名義，然實際上未具醫師資格之訴外人龍起宏，在原告醫院從事看診、開立處方箋等醫療業務，並以其他醫師名義向被告申報醫療費用逾25萬點等情，有臺南地檢署檢察官起訴書、被告製作之陳述意見紀錄附卷可稽，原告並不爭執龍起宏不具醫師資格，及龍起宏看診部分係以其他醫師名義申報之事實，故被告依調查結果依前揭法條，對原告處以停止急診醫學科特約1年，並不予支付急診業務1年，其負責醫師於停止特約期間，對保險對象提供之醫事服務費用不予支付，洵非無據。原告雖主張被告之訪談筆錄不具證據能力，惟查，被告所製作之陳述意見紀錄，性質上係屬公務員依法製作之公文書，其內容復經陳述意見人簽名承認屬實，依行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第355條第1項之規定，推定其為真正，至於受訪人之陳述是否與事實相符，得否參採，乃證據力之問題，非不得與訴訟中其他調查證據之結果併予審酌判斷，故原告主張被告之訪問紀錄均無證據能力云云，尚非可採。
（四）原告主張其並無容留未具醫事人員資格之人員為保險對象執行各該醫事人員之業務；亦未以不正當行為或以虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用，情節重大等行為云云，經查：
1、按「醫療機構應督導所屬醫事人員，依各該醫事專門職業法規規定，執行業務。」醫療法第57條定有明文。又「醫師應向執業所在地直轄市、縣(市)主管機關申請執業登記，領有執業執照，始得執業。」「醫師執業，應在所在地主管機關核准登記之醫療機構為之。但急救、醫療機構間之會診、支援、應邀出診或經事先報准者，不在此限。」「醫師執業，其登記執業之醫療機構以一處為限。」醫師法第8條第1項、第8條之2及同法施行細則第4條亦有明文。
2、原告雖主張訴外人龍起宏偽冒劉永隆醫師名義，至該院擔任急診科醫師，並提出劉永隆急診醫學科專科醫師證書影本及新進人員面談資料表、薪資支票存根為證，惟查原告雖稱龍起宏係經由正式甄試程序而聘用為急診室兼職醫師，惟原告並未查證其所聘醫師先前執業詳情，並依醫師法申請執業登記或為會診、支援之報備程序，此由原告陳述報告中自承曾多次請龍起宏提出支援報備函等情可知，原告於龍起宏依醫師法辦理執行業務相關程序前，實已容留龍起宏實際從事醫療業務，原告依醫療法規定，既應注意督導所屬醫事人員，依各該醫事專門職業法規規定，執行業務，且依本案情形，亦無不能注意之情事，竟未落實執行醫師法相關規定，致未能及時發現龍起宏為未具醫事人員資格之人員，而使不具醫師資格之龍起宏，為保險對象執行醫師之業務，影響保險對象就醫權益，實難認原告已依法盡其注意義務，故原告主張其已盡監督管理之責，顯難憑採。
3、又原告主張其係在不知情之情況遭龍起宏詐騙，亦為受害人，並無以不正當行為或以虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用，情節重大之行為云云，惟查，依原告向被告陳報，龍起宏於原告醫院看診總計14次，申報件數263件，共計414,626點醫療費用部分，均係以該院其他醫師名義申報，原告既知龍起宏未完成執業登錄或支援報備前之醫療費用，不能以龍起宏名義（或其偽冒之劉永隆名義）申報，顯見原告明確知悉依其與被告之特約，被告就原告未依法聘任之醫事人員所從事之業務，依約不負給付醫療費用之責，而原告偽以非實際提供醫療服務之醫師名義，申報龍起宏部分之醫療費用，顯屬不正當之行為，應有虛偽申報醫療費用之違規。原告雖主張龍起宏部分均經申報名義醫師會診云云，惟原告既因有人力需求而聘任龍起宏為急診醫學科醫師，且復自認主觀上認定龍起宏為合格醫師，則在人力有限之情形下，何有進行全面性會診之合理性及必要性？況依原告醫院部分醫師於被告訪談時亦陳述其等並未與龍起宏進行會診；或部分病歷非其所為等情，此亦有陳述意見紀錄附於原處分卷可稽，是原告所稱龍起宏看診部分係進行會診，並擇一醫師名義進行申報云云，顯不足採，故被告認定原告有以不正當行為或以虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用，情節重大之行為，應屬有據。
4、原告雖主張依行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為，非出於故意或過失者，不予處罰。」，本件經台南地檢署、爭審會、訴願會之調查，均認原告係受龍起宏詐騙，足見原告並無故意過失，不應受罰云云，然查，被告依特約及管理辦法第38條規定所為之終止特約，係剝奪保險醫事服務機構及負責醫事人員請求醫療保健服務給付之法律效果，屬不利益處分，惟此項公法上應為不利處置之強制規定，依其規範之取向及目的，乃保險人基於職權，排除因保險醫事服務機構從事特定情事所發生之危害及避免擴大，並督促未來義務履行之目的，故其性質應屬具有排除公共秩序與安全危害，回復秩序與安全目的之措施﹔與對於違法而有責之行為，給予應報性處罰性質之行政罰不同（如現行全民健康保險法罰則之各項罰鍰規定），故原告主張應有行政罰法上故意過失之適用，已有未合。本件終止特約不予給付醫療費用之處分，縱如原告所述為行政罰性質，則原告依特約及管理辦法第38條第1項第2款、第4款所負之公法上義務，即不得為不正當及虛偽申報醫療費用；及不得容留未具醫事人員資格者從事業務等義務，然原告自稱其已多次督促龍起宏提出支援報備文件，姑不論龍起宏未具醫師資格，本不得提供醫療服務，縱原告誤認龍起宏具合法醫師資格，詎其自始均未完成支援醫師報備作業，仍不符提供醫療服務之規定，原告容留龍起宏為保險對象提供醫療服務，已難謂其對龍起宏醫師資格有無之確認，全無過失；況原告明知龍起宏未完成報備支援作業，竟改以其他醫師名義申報費用，益見其有虛偽申報之故意，是原告主張其就本件並無故意過失云云，亦不足採。
（五）原告另稱被告適用特約及管理辦法第40條、第44條規定，不符比例原則部分：
1、依特約及管理辦法第40條第4款規定：「第38條第1項第
2款所稱情節重大，指下列情事之一：4、『違約虛報點數超過25萬點。』」本件被告依原告陳報及調查，龍起宏看診14次，共申報263件，414,626點，是其違約虛報之醫療費用點數已逾特約及管理辦法第40條規定之250,000點，被告認定本件屬情節重大情事，並無違比例原則。原告雖主張其受詐騙，惟其未依醫療法監督管理醫事人員，復為不符合實情之申報行為，違反全民健康保險特約及法令，實質侵害全民健康保險財務管理及保險對象之權益，其違法情節實屬嚴重，且原告自承迄至刑事調查進行後始查知前情，足見其內部控管並未落實，故被告就其急診醫學科以停約處分，使原告重行檢討其監督機制，核其使用之方法並無違其所欲達成之目的，且亦無顯失均衡之情形，故原告主張原處分有違比例原則，亦非可採。從而被告依特約及管理辦法處以停約原告醫院急診醫學科醫療業務
1年，並不予支付急診業務1年之處分，並無違比例原則。
2、至於原告所稱負責醫師停約期間不予支付醫事費用部分，按「醫療機構應置負責醫師一人，對其機構醫療業務，負督導責任。……」醫療法第18條第1項前段定有明文，而醫療法明文規定醫事機構須置負責醫師負督導之責，乃以醫療專業之督導，非一般管理人才所能勝任，為維護就診病患生命健康，始課予負責醫師督導之責。本件原告醫院前開違規容留未具醫事人員資格之人員，為保險對象執行診療或處方、及以不當行為或虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用等違規情事，均係因原告就聘任醫師程序，未依相關醫師法之規定，而便宜行事所致，故負責醫師自難免其督導不週之責，是以被告就負責醫師於停業期間對保險對象提供之醫事服務費用，不予支付，以促其警惕並善盡督導責任，核亦無違反比例原則，故原告此部分之主張，亦非可採。
七、綜上所述，原告主張俱非可採，被告以原告於98年1月1日至5月7日期間，有容留未具醫師資格人員龍起宏從事醫療業務，並以其他醫師名義向被告申報醫療費用逾25萬點之行為，依全民健康保險法第72條、特約及管理辦法第38條第1項第2款、第4款規定，以原處分處原告自99年12月1日起停止急診醫學科特約1年，並不予支付急診業務1年，其負責醫師於停止特約期間，對保險對象提供之醫事服務費用，不予支付，經核並無違誤，爭議審議及訴願決定遞予維持，亦無不合，從而原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年11月29日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官胡方新
法官李君豪法官劉穎怡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國101年11月29日
書記官林苑珍