裁判字號：最高行政法院93年判字第916號判決
裁判日期：民國93年07月15日
裁判案由：土地重劃
最高行政法院判決九十三年度判字第九一六號
上訴人乙○○訴訟代理人 蔡錫欽 律師被上訴人臺南市政府代表人甲○○右當事人間因土地重劃事件，上訴人對於中華民國九十一年十二月十八日高雄高等行政法院九十一年度訴字第五七○號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人主張：原判決援引內政部九十一年十一月四日台內中地字第○九一○○一七四八九號函釋為據駁回上訴人原審之訴，然該函釋除違反「法律保留」原則及對行政法之「比例原則」誤解外，同時亦牴觸平均地權條例第六十條之二、獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第三十二條第一項、第二項及第四項之規定。詎原判決對於上訴人關於前揭函釋不可採之主張，未於判決理由內說明，已有判決不備理由之違背法令；況原判決未調查上訴人就本件重劃土地應分配之比例究係多少；是否上訴人所有土地之面積係屬少數；逕以上開函釋為據，亦有判決理由與證據不相當之違背法令。又原判決徒以基於其他未提出異議人之權益為由，即論斷不得因一人或少數人之異議而影響重劃分配之進行，惟重劃分配除考量人數外，亦應斟酌異議人所有之土地面積占重劃面積之比例。原審僅以土地重劃應顧及多數參加重劃之土地所有權人之利益，即率認未異議部分於公告期滿時即得確定，漏未斟酌重劃重在謀取土地最高經濟使用，提高土地利用價值，以增進社會共同福利，達到整體開發經營之目的，未審酌上訴人可得分配面積約占重劃面積百分之六十七之事實，是原判決顯有判決適用法規不當之違背法令。又依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第三十二條第四項規定之立法意旨，於公告期滿後，協調程序前，未提出異議之土地所有權人之土地分配結果仍屬未確定狀態，然原判決認協調程序僅為異議之訴之前置程序，漠視協調會之功能及上訴人對於土地重劃分配結果已依法於公告期限內提出異議之訴，且未獲重劃會給予適時陳述意見機會之事實，其認事用法顯有待商榷。末查被上訴人明知重劃會與上訴人尚未協調，卻核准辦理土地登記，程序有重大瑕疵，違背誠信原則，原處分自屬違法應予撤銷，原判決漏未審酌重劃會及被上訴人未依規定合法送達通知，未給與上訴人相關資料參酌及未召開正式之協調會等違法情事，原判決顯有不適用法令及適用法令不當之違法，為此求為廢棄原判決，撤銷訴願決定及原處分。
二、被上訴人於本審未為答辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）臺南市第四十七期中華北自辦市地重劃會於九十年五月三十日召開第四次會員大會，通過該會第十四次理監事會議紀錄之重劃區土地分配成果，並公告之，上訴人於公告期間提出異議，經該重劃會召開其第十六次及第十七次理監事聯席會及第五次會員大會，上訴人皆未出席，致協調未成，乃決議通知其應於接到會員紀錄一個月內訴請司法機關裁判。被上訴人並另於九十年八月二十四日召開「為了解本市中華北自辦市地重劃區公共工程及土地分配異議案暨召開理監事協調異議」會議，請上訴人向重劃會提出具體異議內容，因上訴人未提出，該重劃會再召開第十八次之理監事聯席會議協調，惟上訴人仍未與會，而該次會議決定與第五次會員大會決議相同。該重劃會乃函請被上訴人將重劃分配成果（除上訴人受分配部分及二筆抵費地外）送請被上訴人所屬臺南地政事務所（下稱臺南地政所）辦理權利登記，被上訴人遂以九十年九月十三日南市地劃字第二二九七一二號函轉「臺南市第四十七期中華北自辦市地重劃區重劃前後土地分配對照清冊」請臺南地政所辦理地籍登記。上訴人不服被上訴人前開函，提起本件訴訟，主張其對本件重劃分配成果業於公告期間提出異議，該分配結果即因上訴人之異議而未確定，且上訴人亦已向臺灣臺南地方法院（下稱臺南地院）提起撤銷重劃分配之異議訴訟，而被上訴人就重劃分配結果准予地籍登記，將致上訴人提起之撤銷訴訟縱獲勝訴判決，亦無法達訴訟之目的，足見被上訴人就重劃分配結果准予地籍登記之處分是屬違法等語。（二）按人民在訴願期間以內，曾向原處分官署為不服之聲明，或誤向非主管官署表示不服者，其訴願仍應認為合法。又重劃分配結果之認可，依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第十一條規定須經會員大會決議通過，其執行過程中若有異議，應向重劃會提出，由重劃會協議處理，設有訴訟，乃屬私權爭執，原則上應由普通法院審理。惟因市地重劃不論自辦與否，本質即具公益性質，有受國家、地方自治團體監督必要，故獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法乃定有國家、地方自治團體行使監督權以達其公益行政目的相關規定。故在國家、地方自治團體就具體之自辦市地重劃事件為行使其監督權，而單方作成對外生效之決定或措施時，其性質即應屬行政處分。而依土地登記規則第二十九條第三款及獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第三十三條規定，土地所有權人之自辦土地重劃，其重劃結果須經直轄市或縣（市）主管機關同意囑託登記機關辦理登記，其重劃分配結果始得完成登記程序；而直轄市或縣（市）主管機關是否依自辦土地重劃之重劃會之申請，同意囑託登記機關辦理登記，須就該重劃會依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第三十三條規定提出之文件是否符合重劃程序之規定加以審查，則據被上訴人陳述甚明；故直轄市或縣（市）主管機關是否「同意」囑託登記機關辦理登記之單方意思表示，會對重劃分配結果發生得否完成登記之法律效果，故表達直轄市或縣（市）主管機關是否「同意」囑託登記機關辦理登記之行政行為，性質上即應屬行政處分。（三）本件臺南市第四十七期中華北自辦市地重劃會該重劃會係依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第三十三條規定，向被上訴人申請辦理地籍測量及土地登記，經被上訴人審查結果，因認重劃分配成果公告期滿就其中無異議之地主應先予辦理重劃後土地登記，乃以九十年九月十三日南市地劃字第二二九七一二號函，函轉「臺南市第四十七期中華北自辦市地重劃區重劃前後土地分配對照清冊」請臺南地政所辦理地籍登記，但保留上訴人土地及部分區內土地暫緩登記。嗣上訴人於知悉此函內容後，即提出異議，請求撤銷被上訴人將重劃分配成果准予送請臺南地政所辦理登記之處分等情，則有被上訴人九十年九月十三日南市地劃字第二二九七一二號函及上訴人申請書附原處分卷可稽。足見被上訴人九十年九月十三日南市地劃字第二二九七一二號函，乃依據土地登記規則第二十九條規定所為同意囑託登記之處分，使該等重劃確定之土地，地政機關得憑以辦理登記，而發生該等土地得為登記之法律效果。而上訴人因對重劃分配結果有異議，故認此准對無異議部分土地為地籍登記之處分，損害其權益，而以申請書向被上訴人請求撤銷，此請求撤銷之表示，參諸最高行政法院四十四年判字第四七號判例意旨，應認係訴願之提起，且本件之訴願決定亦係就上訴人所爭執應否為地籍登記一事為決定，有訴願決定書在卷可憑。又因被上訴人九十年九月十三日南市地劃字第二二九七一二號函並未送達上訴人，而上訴人係於知悉有此函文後即提出申請書向被上訴人請求撤銷，亦據上訴人陳明在卷，參諸訴願法第十四條第二項規定，自應認上訴人之提起訴願並未逾期。（四）１、依平均地權條例第六十條之二第二項規定，所謂重劃分配係指重劃區內土地於扣除抵付共同負擔之土地後，其餘土地再依重劃公式發還與原土地所有權人之謂；因重劃土地之分配與設計內容複雜且涉及諸多相關技術，並有多數權利人參與其中，若僅為少數人之異議，使重劃土地之分配與設計須再重為或未能確定實施，重劃工作即難以進行，基於土地重劃應顧及多數參加重劃之土地所有權人之利益，並非專為滿足某一人或少數人意願之性質，是為求重劃分配進行之經濟及衡平利益，故平均地權條例第六十條之二第二項乃規定，就重劃之分配結果，有異議者雖得以書面提出異議，但因此異議而阻止確定之分配結果僅限於有提出異議部分。至於其他未提出異議之土地所有權人，其分配結果則於公告期滿時確定。而綜觀平均地權條例第五十六條至第六十七條關於市地重劃之規定，其中除於第五十六條及第五十八條分別為公辦市地重劃及自辦市地重劃之重劃方式為規定外，其餘均為關於土地重劃之原則性規定。而平均地權條例第六十條之二第二項於條文中既無專就公辦市地重劃為規定之文句，且此規定與自辦市地重劃之本質亦無相悖，自應認其適用範圍應包含自辦市地重劃。２、平均地權條例第五十六條及第五十八條分別授權主管機關訂定市地重劃實施辦法及獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法，就公辦市地重劃及自辦市地重劃訂立細節性及執行性之規定。復依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第二條及第三十三條規定，雖未就何謂重劃分配結果公告期滿確定予以定義，然依行為時市地重劃實施辦法第二十九條第三項規定，就此獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法未規定之事項，依同辦法第二條規定，自應準用市地重劃實施辦法之規定，且此規定內容亦與前述平均地權條例第六十條之二第二項規定之意旨相符。再關於市地重劃分配結果之救濟程序，其中自辦市地重劃，獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第三十二條明定，土地所有權人得於土地分配結果公告期間內提出異議，理事會應予協調處理，並將處理結果送會員大會追認，協調不成，異議人得於一定期限內訴請司法機關裁判；至於公辦市地重劃其救濟程序依據行為時市地重劃實施辦法第二十九條第四項規定，亦為由土地所有權人於公告期間內向主管機關以書面提出異議，而主管機關應對於土地所有權人提出之異議案件予以調處；調處不成者，由主管機關擬具處理意見，連同調處紀錄函報上級主管機關裁決之。亦即不論公辦市地重劃或自辦市地重劃，其於進入爭訟程序救濟前（一為行政救濟、一為民事訴訟），就分配結果之異議，均是先循調處或協調之方式為之，僅是一由重劃會處理之，一由主管機關及上級機關裁決，然於相同流程之救濟方式下，市地重劃辦法亦明文規定「未提出異議者，其分配結果於公告期滿時確定。」足見本於土地重劃係原街廓分配土地之本質及立法者之原意，均認就分配結果未提出異議者，應讓其分配結果於公告期滿時確定。抑且內政部九十一年十一月四日台內中地字第○九一○○一七四八九號函示意旨，亦同上見解。３、本件自辦市地重劃分配結果經公告後，於公告期間內僅上訴人提出異議一節，已經兩造分別陳明在卷，而上訴人異議後，該重劃會經多次通知上訴人協調，因上訴人未到場而未能協調，且經被上訴人於九十年八月二十四日召開「為了解本市中華北自辦市地重劃區公共工程及土地分配異議案暨召開理監事協調異議」會議，請上訴人向重劃會提出具體異議內容，因上訴人未提出，且協調會又未到場而未能協調，故被上訴人乃依重劃會申請以九十年九月十三日南市地劃字第二二九七一二號函，函轉「臺南市第四十七期中華北自辦市地重劃區重劃前後土地分配對照清冊」（除上訴人受分配部分及二筆抵費地外），就分配結果未提出異議、其分配結果於公告期滿時已確定部分，請臺南地政所辦理地籍登記，參諸平均地權條例第六十條之二第二項、獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第三十三條規定，即屬有據，被上訴人九十年九月十三日南市地劃字第二二九七一二號函之處分並無違誤，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按：「重劃區土地分配完畢後，理事會應即檢具左列圖冊提經會員大會通過後，公告公開閱覽三十日，並通知土地所有權人：一、計算負擔總計表。二、重劃前後土地分配清冊。三、重劃後土地分配圖。四、重劃前地籍圖。五、重劃前後地號圖。」「土地所有權人得於前項公告期間內提出異議，理事會應予協調處理，並將處理結果送會員大會追認；協調不成，異議人得於一定期限內訴請司法機關裁判。」「重劃分配結果公告期滿確定後，重劃會應即辦理實地埋設界樁，並檢附左列圖冊，申請直轄市或縣（市）主管機關辦理地籍測量及土地登記。一、重劃前後土地分配清冊。二、重劃後土地分配圖。三、重劃前後地號圖。」獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第三十二條第一項、第二項、第三十三條分別定有明文。又政府機關遇有因重劃確定之登記時，得囑託登記機關登記之，土地登記規則第二十九條第三款亦定有明文。由此可知，重劃結果之確定，係因土地所有權人對重劃結果未為異議；或異議已經協調成立；或協調未成，異議人提起民事訴訟經裁判確定；或協調未成立，異議人未提起民事訴訟，並非因直轄市、縣（市）地政機關之審核得致結論。另重劃結果確定後，重劃會固應申請主管機關辦理土地登記，惟該主管機關即直轄市或縣（市）政府如已依土地登記規則第三條「土地登記，由土地所在地之直轄市、縣（市）地政機關辦理之。但該直轄市、縣（市）地政機關在轄區內另設或分設登記機關者，由該土地所在地之登記機關辦理之。」之規定，設立辦理土地登記之登記機關者，直轄市或縣（市）政府即須依土地登記規則第二十九條第三款規定，囑託其所設立之登記機關登記之。經直轄市或縣（市）政府囑託土地登記機關依據重劃結果作成登記處分，始發生登記之效力。此項登記效力之發生係因登記機關為登記行為，亦非直轄市或縣（市）政府之囑託行為而發生。況直轄市或縣（市）政府之囑託行為，係向所屬登記機關為囑託登記之意思表示，並非對外為之，自非對外發生公法上法律效果之行為，從而不得謂直轄市或縣（市）政府之囑託登記行為係屬行政處分。經查：臺南市第四十七期中華北自辦市地重劃會該重劃會係依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第三十三條規定，向被上訴人申請辦理地籍測量及土地登記，經被上訴人審查結果，因認重劃分配成果公告期滿就其中無異議之地主應先予辦理重劃後土地登記，乃以九十年九月十三日南市地劃字第二二九七一二號函，函轉「臺南市第四十七期中華北自辦市地重劃區重劃前後土地分配對照清冊」請臺南地政所辦理地籍登記，但保留上訴人土地及部分區內土地暫緩登記等情，為原審依法認定之事實，依前開說明，被上訴人前開函並非行政處分，上訴人縱對之不服，原不得對之提起行政爭訟，乃其竟對之提起訴願、行政訴訟，程序上即有未合。受理訴願機關未自程序上決定不予受理，而為實體決定，駁回其訴願，原審亦予維持，自實體上駁回其訴，雖同有未合，惟其結論則無二致，仍應予維持。上訴意旨以前開各詞指摘原判決違誤，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第二項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年七月十五日
最高行政法院第二庭
審判長法官葉振權
法官姜仁脩法官林清祥法官劉鑫楨法官吳明鴻右正本證明與原本無異
法院書記官阮桂芬中華民國九十三年七月十五日