裁判字號：最高行政法院91年判字第1681號判決
裁判日期：民國91年09月19日
裁判案由：有關營業事務
最高行政法院判決九十一年度判字第一六八一號
上訴人乙○○被上訴人 高雄 市政府建設局市場管理處代表人甲○○右當事人間因有關營業事務事件，上訴人對於中華民國九十年五月三十一日高雄高等行政法院八十九年度訴字第八三四號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由本件上訴人起訴主張：上訴人自民國八十五年九月十六日起多次向被上訴人申請，將其高雄市前鎮第一公有零售市場乙字八十八號舖位分為二舖，經被上訴人否准其請求。上訴人不服，訴經高雄市政府訴願決定將原處分撤銷，嗣被上訴人以八十八年七月一日八八高市市場（一）字第二四四四號函再否准其請。然上訴人在高雄市前鎮第一公有零售市場原有二個舖位，西面前排舖位已於四十年五月二十四日捐給高雄市政府，惟另向他人購買上開舖位之後排舖位並未捐獻，所有權自屬上訴人。被上訴人片面將其舖位合而為一，自屬違法。上訴人係以已出嫁且不與上訴人同一戶之女兒駱 鄭碧琴 提出申請，並無違反高雄市零售市場管理規則第十七條「本人、配偶或同一戶之親屬以申請使用一攤舖位為限」之規定。且上訴人係依被上訴人之指示，依市場管理規則第十六條、第十七條之規定，由女婿 駱榮芳 提出申請分配一攤舖位，自符法律規定。然被上訴人仍堅持錯誤，不肯另行分配一個舖位予駱榮芳夫婦，自屬違法。又上訴人於四十年七月二十九日所購買未捐獻之私人店舖時，並未規定一戶只能申請一個舖位，事後實施一戶只能申請一個舖位為限，依法不能約制先前之行為。先前所購買之私人舖位，即可贈送給不同戶之女婿駱榮芳，自無因不能申請而被沒收或強制合併之理。又高雄市政府並未依規定辦理公告截止捐獻日期，致使上訴人無法及時提出異議，有違公正公平公開之原則。不僅如此，高雄市政府未經上訴人之同意，在上訴人全然不知之情況下，將未捐獻之私人自建店舖合併在已捐獻之乙字第八十八號店舖中，自屬違法不當。上訴人係於四十年七月二十九日向 吳直 購買上開舖位，當時並無制定市場管理規則，依法律不溯及既往原則，不得以嗣後制定之市場管理規則加以限制。從而，上訴人未予捐獻之店舖，自得以女兒 駱鄭碧琴 或駱榮芳等人之名義，申請另分配一舖位等情，爰請判決將一再訴願決定及原處分均撤銷。
被上訴人則以：依據臺灣省行政長官公署三十六年三月二十一日參陸寅馬署法字第二三七八五號公布之「臺灣省公有市場管理規則」規定，市場不得民營。前鎮第一市場興建時，因不符當時建築法令必須拆除，攤商陳情請准捐獻免予拆除，乃陸續捐贈給高雄市政府，於四十年七月一日起接管，並公告週知在案。上訴人如有於四十年七月二十九日向吳直購買之舖位，屬私經濟買賣行為，未經被上訴人辦理過戶登記，不得登記列管。前鎮第一公有市場由 陳田涵 興建時，因面積小之舖位無法營業，攤商乃先後購買連接二至四間舖位合併經營。當時零售市場管理規則限制一戶只能申請一攤舖位，故合併後依規定，僅能申請一攤舖位，經上訴人同意且自願申請使用一間舖位並經管理機關核准發給攤舖位使用許可書一份，每三年並依規定申請換發攤舖位使用許可書。上訴人申請再增加分配一間店舖，不符歷次修正之臺灣省零售市場管理規則及高雄市零售市場管理規則「申請使用公有市場攤舖位，以一戶申請使用一攤舖位為限」之規定。又上訴人所爭執之前鎮第一公有零售市場乙字第八十八號舖位，因該市場被徵收拆除而已不存在，其申請將該市場乙字八十八號舖位分為二鋪，已屬事實上之不能，且依卷存原高雄市前鎮第一市場店舖攤位管制卡所記載，編號乙字第八十八號面積為二八．八六平方公尺，即是上訴人所述前、後排舖位面積之總和，並未減損上訴人使用前、後舖位之原有面積。而被上訴人事後亦以前開使用面積，作為前鎮第一臨時市場六十六舖位安置優先順序及發放特別救濟金之計算基礎，並因此獲得優先分配一攤位及特別救濟金三十八萬四千九百二十八元。由此證之，並無損害其權利或法律上之利益等語，作為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果：本件高雄市前鎮第一公有零售市場（原稱西甲市場）土地為公有，於三十八年經高雄市政府核准陳田涵興建，由該府設計繪圖、派員監工，經費由承建人負擔，約定建築後無償獻納該府管理。嗣因未依設計興建，高雄市政府未予驗收，亦未依約收為公有，因而未辦理保存登記，惟原建商仍將所建攤舖位出售，致承買之攤商無法辦理營業登記營業，招致警察取締。嗣多位攤商向高雄市政府陳情請求接管，遂自四十年五月二十四日開始辦理捐獻，迄至六十八年捐獻完畢，六十九年完成整編，此為兩造所不爭執。上訴人所使用之舖位，原係位於系爭市場西面前、後二個舖位，前排舖位經上訴人於四十年五月二十四日捐給高雄市政府及向該府承租，編為乙字第八十八號舖位；後排舖位係上訴人於四十年七月二十九日向訴外人吳直購買，未辦理捐獻，故上訴人即以一間舖位使用迄今，此亦為兩造所不爭執，並有相關令函、讓渡書及捐獻承租同意書影本等資料附卷可稽。由前揭讓渡書以觀，訴外人吳直與上訴人間之攤位讓售乙節，固為屬實，然其法律關係僅存在於上訴人與吳直之間，該後排舖位部分既未辦理捐獻，自無從依循上述方式處理，且公有市場攤位自三十六年三月二十一日臺灣省行政長官公署令頒之臺灣省公有市場管理規則之後，即係採申請許可制度，上訴人與吳直之私經濟行為，既未能直接拘束被上訴人，在未辦理捐獻承租並申請分配攤位下，被上訴人實無逕予分配之理由。又上訴人係於八十一年十月二日始向被上訴人提出分開辦理捐獻承租之申請，則其是否符合另受分配一舖位之資格，自應適用申請時之規定辦理。按六十四年三月二日修正之臺灣省零售市場管理規則第十三條及六十九年十月二十一日發布實施、七十三年六月十五日、七十七年十一月十四日、八十六年五月十五日、八十七年四月二十三日歷次修正之高雄市零售市場管理規則，均有「申請使用公有市場攤舖位，以一戶申請使用一攤位為限，並應自行經營，不得私自轉讓，違反者，終止（或撤銷）其使用許可」之相類規定，則被上訴人依行為時（即申請時）之高雄市市場管理規則，以一戶申請使用一攤位之原則，否准上訴人之請求，即無違背「法律不溯及既往」之原則。又訴外人吳直攤位之受讓人為上訴人，倘有捐獻承租之意，亦僅得以上訴人名義，仍無准予以上訴人之女駱鄭碧琴或女婿駱榮芳名義辦理捐獻，進而取得承租使用舖位之餘地。被上訴人自六十九年十一月起，皆以二間店舖之使用面積二八．八六平方公尺計算上訴人之使用費，即從原為二百二十元，增為三百六十元，其增加之金額為一百四十元，幅度高達63％，上訴人卻無異議的繳交使用費，實難推諉不知被上訴人將其二個攤位合併之事實。上訴人既已合併一間店舖使用，期間長達數十年而無爭議，則被上訴人合併分配一舖位予上訴人之處分，應告確定，上訴人再予爭執，請求另配一店舖，自無可取。又上訴人請求將系爭市場乙字第八十八號舖位分為二個舖位，然該市場已於八十七年三月二十日被徵收拆除，更為前鎮第一臨時市場。原市場舖位已不復存在，上訴人之申請，已屬事實上不能。上訴人再主張以未辦理捐獻之後排舖位以其女駱鄭碧琴或女婿駱榮芳名義辦理捐獻，進而取得前鎮第一公有臨時市場一個攤舖位之承租使用權，洵屬無據。被上訴人否准其請，並無違誤，一再訴願決定，予以維持，亦無不妥。上訴人所訴各節均無足採憑，其提起本件訴訟難謂為有理由，因將上訴人之訴駁回，經核於法並無違背。上訴論旨除執前詞外，並以：上訴人購自吳直之攤舖位，既未捐獻於高雄市政府，都屬私人所有，自己管理，自由買賣。被上訴人在六十八年結束捐獻承租之前，未依照程序正式辦理公告、通知截止捐獻承租最後日期，亦未經上訴人知情或同意，竟利用「視」的方法作法律之依據，強制將上訴人未捐獻的私人住家店舖合併在系爭市場乙字第八十八號內，並違法製造管制卡合併收取費用，令上訴人權益受損，顯然違法。高雄市零售市場管理規則第十七條雖有「公有零售市場攤舖位，以一戶申請使用一攤位為限」之規定，惟上訴人係於四十年間向吳直購買未捐獻之舖位，當時上開規則尚未公布實施，依法律不溯既往之原則，自不受上開規定之拘束。又高雄市零售場管理規則十七條規定，一戶只能承租一個攤舖位，是要防止商人利用國家資源轉租圖利。但市場管理規則並沒有規定一戶只能捐獻一個攤舖，被上訴人要用一戶只承租一個攤舖位為限，來限制捐獻承租，顯屬不法。系爭私人舖位因無故被合併變成一間，於七十一年十二月二十九日已由女婿駱榮芳提出申請異議，被上訴人辯稱沒有提出異議是不實行為，且未捐獻承租之私人店舖大部分都有互相買賣，並賣給商人辦理捐獻承租作生意，為何被上訴人每次在答辯書中都用零售市場管理規則不得私下買賣來規範本件，故意用拖延方式致使市場被拆除，被上訴人應負全部責任。原判決顯未盡調查責任，致認事用法顯有違誤云云。按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」為中央法規標準法第十八條所明定。準此，各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，如在處理程序終結前並無法規變更之情形，自應適用聲請許可時之法規。被上訴人依行為時（即申請時）之高雄市市場管理規則，以一戶申請使用一攤位之原則，否准上訴人之請求，自無違背「法律不溯及既往」之原則。又公有市場攤位自三十六年三月二十一日臺灣省行政長官公署令頒之臺灣省公有市場管理規則之後，即係採申請許可制度，已如前述。上訴人與 吳直間 之私經濟買賣行為，事後既未依規定辦理捐獻及承租，被上訴人即無另予分配攤位之理。上訴人仍執前述各點，指摘原判決認事用法均有違誤，求為廢棄，核無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年九月十九日
最高行政法院第四庭
審判長法官廖政雄
法官趙永康法官林清祥法官鍾耀光法官姜仁脩右正本證明與原本無異
法院書記官蘇金全中華民國九十一年九月二十日