裁判字號：臺中高等行政法院105年訴字第295號判決
裁判日期：民國105年11月30日
裁判案由：土壤及地下水污染整治法
臺中高等行政法院判決
105年度訴字第295號105年11月9日辯論終結原告威輪工業股份有限公司代表人 陳靖中 訴訟代理人 林慶煙 律師被告臺中市政府環境保護局代表人 白智榮 訴訟代理人 張世昌
周宗旻 張訓嘉 律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服中華民國105年6月22日臺中市政府府授法訴字第1050132603號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」次按臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條第1項規定：「中央法規明定直轄市政府為地方主管機關，而使本市取得地方自治團體管轄權者，本府得以組織自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。」又臺中市政府100年11月22日府授環秘字第10002208961號公告略以：「．．．公告事項：臺中市政府環境保護局執行下列法規之主管機關權限：．．．二、土壤及地下水污染整治法（除第12條外）及其子法。」故有關土污治法及其子法事項，其管轄機關為被告，原告提起本件撤銷訴訟，以臺中市政府環境保護局為被告，揆諸前揭規定，核無不合，先此敘明。
二、事實概要：緣原告工廠位於臺中市○○區○○里○○路○段○○○號，工廠放流口承受水體位於臺中市○○區○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○號農地上游，經被告執行民國104年度「臺中市土壤及地下水污染調查及查證工作計畫」，於104年7月20日進行原告放流口承受水體上、下游底泥及毗鄰農地土壤採樣調查檢測結果，引灌原告放流水承受水體之毗鄰農地土壤污染物鋅濃度，分別達713毫克/公斤○○○區○○段128【部分】地號）、851毫克/公斤○○○區○○段129【部分】地號）及782毫克/公斤○○○區○○段131【部分】地號）（下稱系爭農地），均超過食用作物農地之土壤污染管制標準（600毫克/公斤）。另該承受水體於原告放流口上游底泥鋅濃度120毫克/公斤，下游底泥鋅濃度已達1,610毫克/公斤，為上游底泥測值10倍以上，上開二底泥採樣地點之間只有原告一放流口，顯見該承受水體底泥因原告放流水致重金屬鋅累積，並造成下游引灌之毗鄰農地土壤受重金屬鋅污染。臺中市政府基於上揭事實，依土污法第12條第2項規定，於105年2月17日以府授環水字第1050021556號公告（以下各機關文件出現2次以上者，均以各該機關該年月日文件簡稱之）系爭農地為「土壤污染控制場址」。被告依土污法第16條規定，以105年2月24日中市環水字第1050017362號公告系爭農地為「土壤污染管制區」，並於105年3月8日以中市環水字第1050021999號函（與上開105年2月24日公告合稱原處分）送上開公告予原告，另依土污法第2條第16款規定認定原告為「潛在污染責任人」，命原告依同法第13條第1項規定，於105年9月8日前完成場址污染調查工作，及擬訂污染控制計畫，並送被告核定後實施。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
（一）原告每半年委託行政院環境保護署（下稱環保署）許可之檢測機構婕克環境科技公司（下稱婕克公司）檢驗廢水，該公司於101年11月29日、102年4月16日、102年12月2日、103年6月13日、103年10月22日及104年5月15日所提出之檢驗報告，原告放流水中重金屬鋅之含量分別為1.34、
0.79、1.44、1.41、1.71、1.33毫克/公斤，平均值僅1.33毫克/公斤，有該公司之水質樣品檢驗報告可佐。又被告與環保署之前之隨機稽查，亦均認原告放流水符合法令規定之管制標準，有被告檢驗結果可佐。足見原告放流水中鋅之含量甚低，不致造成系爭農地之土壤污染。今被告突指系爭農地已長期受原告放流水中重金屬鋅累積造成污染，亦即被告及環保署向來認定排放廢水符合法令規定之原告，突然變成系爭農地鋅污染之禍首，實令人匪夷所思。
（二）原告於104年10月29日，再委託環保署認可之台旭環境科技股份有限公司（下稱台旭公司），就原告廢水放流口下游「廢水排放口」之廢水採樣檢測結果，底泥重金屬鋅之含量亦僅213毫克/公斤（含上游之120毫克╱公斤在內），有該公司檢測報告及底泥採樣比較表可證。則扣除上游之120毫克/公斤後，原告下游承受水體底泥重金屬鋅之含量213毫克/公斤，原告頂多貢獻93毫克/公斤而已，還不及上游之貢獻120毫克/公斤。原告下游承受水體底泥重金屬鋅之含量213毫克/公斤，未達鋅底泥品質指標上限值384毫克/公斤，且低於土壤管制標準鋅：600毫克/公斤，益見原告排放廢水符合法令規定，不致造成系爭農地之土壤污染。
（三）原告自97年10月起，始排放廢水。在此之前，系爭農地土壤是否已有重金屬鋅污染之情形，被告亦有查明之義務。系爭農地因地緣關係，自從日南公園開發後，即無道路可供耕耘機等農用機具進出，影響到食用作物之耕種意願，多年來均未耕種食用作物，雜木雜草叢生，有2010年5月1日、2012年11月3日及2013年11月23日之google地圖可證。嗣於2014年11月左右，始切斷公園欄柵進入，開始整地，種植桂花、黑松、落雨松之類植物，亦有2014年12月6日之google之地圖可證。足見系爭農地不論依過去或現在之實際情況來看，均無耕種食用作物，顯非食用作物農地，應以一般土壤污染管制標準管制。從而，縱使系爭農地土壤污染物鋅濃度，均超過食用作物農地之污染管制標準600毫克/公斤，惟仍未達到土壤污染管制標準之2000毫克/公斤，尚無依土污法第12條第2項規定公告為控制場址之必要。
（四）臺中市政府及被告既均檢測出，並認定原告廢水放流口上游之底泥重金屬鋅濃度為120毫克/公斤，即已清楚顯示該底泥重金屬鋅濃度120毫克/公斤，為原告廢水放流口上游之其他廠商所排放廢水之沉積，而非原告所排放，自可認定確有其他廠商在原告廢水放流口上游，長期非法排放廢水之事實。如謂原告放流水中重金屬鋅已污染毗鄰土地，何不一併追究原告上游亦排放廢水，致承受水體底泥鋅濃度為120毫克/公斤，甚至達1,610毫克/公斤之廠商，卻一味獨苛原告？又何以不先查明上游廠商後再一起協商？是系爭農地之土壤污染來源並非原告，而有來源不明確之情形，要無土污法第12條第2項規定之適用。
（五）依水往低處流之物理特性，原告廢水放流口上游之其他廠商長期排放之廢水污染物，除沉積在上游之承受水體外，當也會流至下游而沉積在原告廢水放流口下游之承受水體，且愈下游沉積之廢水污染物愈多，是原告廢水放流口下游之承受水體底泥重金屬鋅濃度達到1,610毫克/公斤，應可認係由上游之其他廠商長期大量排放含有重金屬鋅之污染物使然。且越是非法排放，其污染物越多。被告以承受水體於原告廢水放流口上游之底泥重金屬鋅濃度，為120毫克/公斤，未達底泥品質指標鋅濃度下限值，顯示上游底泥鋅濃度仍為一般底泥背景值範圍，惟於原告廢水放流口下游之底泥重金屬鋅濃度，已達1,610毫克/公斤，為上游底泥測值10倍以上，該承受水體上、下游間兩個泥採樣點之間，僅有原告1處放流口為由，而認定原告廢水放流口上游無其他廠商排放廢水，重金屬鋅濃度1,610毫克/公斤，均為原告長期排放廢水所造成，顯然昧於確有其他廠商在原告廢水放流口上游，長期非法排放廢水之事實。且忽略廢水排放由上而下，污染物不會只沉積在某一定點之自然法則。
（六）原處分係以臺中市政府105年年2月17日公告為依據；雖原告對臺中市政府公告系爭農地為土壤污染控制場址之行政處分，提起訴願，已由環保署駁回訴願，惟原告尚可提起行政訴訟救濟，則臺中市政府之上開行政處分仍未確定，被告之原處分尚無依攄，自不得依土污法第16條規定，逕行公告系爭農地為土壤污染管制區。而臺市政府訴願委員會所為之訴願決定無視於此，駁回原告之訴願，於法不合。
（七）臺灣臺中農田水利會（下稱臺中水利會）104年12月1日中水管字第1040405508號函復雖稱，原告放流口排放渠道上游並無其他工廠向其申辦搭排使用等語。惟並無排除未依規定申辦搭排使用渠道者，非法大量排放廢水污染物之情況，否則，原告廢水放流口上游之承受水體底泥污染物鋅濃度120毫克/公斤，難道是自然沉積？
（八）被告雖稱派員依臺中水利會所提供灌排渠道圖現場稽查，並無發現其他工廠排放廢水，因此確認上游並無其他工廠排放廢水情形云云。果如此，又要如何解釋其已檢測出承受水體於原告廢水放流口上游之底泥重金屬鋅濃度為120毫克/公斤之情況？顯然矛盾。況被告並未會同原告實地稽查，也未製作稽查紀錄，所稱派員稽查之證據在那？如確有稽查，又為何未查出實際排放廢水之上游廠商，豈非怠惰無能？是被告在未確實查明污染來源之前，逕認合法排放廢水之原告為上開污染場址之潛在污染責任人，進而要求原告單獨承擔場址污染調查及擬定污染控制計畫之責，同屬違法且不當，而損及原告之利益，既枉又縱，已有違土污法第12條第1項、第2項之規定。
（九）被告雖提出○○○區○○段農地污染上游工廢訪查」，證明其已於105年5月6日至10日進行灌溉溝渠上游工廠普查，訪查結果，上游工廠均無空污、水污、廢棄物列管事業，即沒有放流含鋅廢水，依農地場址灌溉水流向及現場地勢，推論農地土壤污染受原告影響甚大，且上游無其他污染貢獻來源云云。惟被告該證物，只是其自行打印之文字而已，無製作人簽名負責，尚不具公文書之形式，遑論其實質內容之真實，根本無證據能力可言。所附之圖1-2上游工廠清查範圍，及圖1-3上游工廠分布圖，均只是從網路調出來地圖加以繪製而已。所附之表1-2上游工廠資料表，亦只是列出上游幾家工廠之名稱、地址、電話、代表人、列管事業及從事內容而已，均不能證明被告確實有於上開日期進行上游工廠普查或訪查。既無出差及訪查之紀錄，也無訪查之拍照記錄，何以證明確有訪查之事實？抑有進者，縱有訪查，卻無結果，仍不能否認或除去上游確已存在底泥重金屬鋅濃度120毫克/公斤污染來源之事實。
被告不實際訪查，逕認原告為唯一污染來源及潛在污染責任人，與事實不合，其舉證責任即有未盡。
（十）系爭農地引用排水溝之廢水灌溉之前，應自行評估引用之水是否有害；其未先行評估，即自行引用未經整治清理之廢水，又挖掘蓄水池，長期儲存多少有鋅成分之廢水，致蓄水池底泥鋅濃度達1,610毫克/公斤，造成系爭農地鋅濃度超過食用作物農地之污染管制標準，應自行負責，何能怪罪合法排放廢水之原告。
（十一）本件應由主管機關運用整治基金，整治、清理排水溝，並責由毗鄰土地停止引用廢水以改善土壤狀況，始為解決之道，而非把怠於整治造成污染之失職責任，一味歸責於原告，此無異懲罰合法排放廢水之原告。
（十二）聲請調查證據：請求鈞院勘驗現場，查明在原告放流口上游排放廢水，致承受水體底泥鋅濃度為120毫克/公斤，甚至達1,610毫克/公斤之廠商是哪些？待證事實：⑴原告廢水放流口之上游，確有其他廠商長期非法排放廢水，始造成承受水體（編號ST02）底泥重金屬鋅濃度為120毫克/公斤之事實。⑵原告廢水放流口上游承受水體（編號ST02）底泥重金屬鋅濃度120毫克/公斤之廢水，亦會流至下游之承受水體，而造成原告廢水放流口下游承受水體（編號0022M01）底泥重金屬鋅濃度213毫克/公斤（含120毫克/公斤），及再下游承受水體（編號ST01）底泥重金屬鋅濃度為1,610毫克/公斤之事實。⑶承受水體編號ST02及編號0022M01只是一個檢測點，編號ST01是系爭農地使用人所挖之蓄水池，該蓄水池底泥重金屬鋅濃度1,610毫克/公斤，究竟是那些上游廠商排放廢水所造成?或係系爭土地使用者自行污染所造成？⑷系爭土地土壤之重金屬鋅污染來源，究係因引灌溝渠廢水所造成？或係系爭土地使用者自行污染所造成？或尚有其他可能原因等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則略以：
（一）本件應適用之法律為土污法第2條第17款、第2條第16款、第12條第2項規定。關於原告認系爭農地土壤污染來源尚不明確一節，查被告執行上開工作計畫，進行系爭農地坵塊土壤採樣及檢測作業，檢測結果土壤重金屬鋅濃度分別達713、851及782毫克/公斤，超過食用作物農地之土壤污染管制標準（鋅：600毫克/公斤）。另為調查系爭農地污染來源，被告於原告排放廢水之承受水體（即系爭農地灌溉水源）進行底泥採樣作業，檢測結果發現於原告廢水放流口上游底泥鋅濃度120毫克/公斤，未達底泥品質指標鋅濃度下限值，顯示上游底泥鋅濃度仍為一般底泥環境背景值範圍，惟於原告廢水放流口下游底泥鋅濃度已達1,610毫克/公斤，為上游底泥測值10倍以上，該承受水體上、下游間兩個底泥採樣點之間，僅有原告1處廢水放流口。另查原告自97年10月起即於該放流口排放廢水，製程廢水並含有重金屬鋅，顯見原告長期排放含重金屬污染物鋅致下游底泥濃度遠高於上游，並造成引灌放流水之農地土壤重金屬鋅累積，致超過食用作物農地之土壤污染管制標準，系爭農地污染來源明確，依土污法第12條第2項之規定，應公告為土壤污染控制場址。臺中市政府遂於105年2月17日公告系爭農地為土壤污染控制場址，被告乃依土污法第16條規定，於105年2月24日公告系爭農地為土壤污染管制區，依法自屬有據。
（二）有關農田引灌水源上游污染源查察一節，被告於104年11月18日以中市環水字第1040405508號函，請臺中水利會查明原告放流口上游是否仍有其他工廠搭排，臺中水利會於104年12月1日函覆說明：原告放流口上游並無其他工廠申辦搭排使用。又系爭農地灌溉渠道上游8間工廠，除原告排放含鋅廢水外，其餘7間均無含鋅相關製程，依水利會提供灌溉渠道圖分析，系爭農地受污染情形仍屬受原告放流水排放重金屬鋅影響所致。原告雖稱每半年執行放流水檢測重金屬鋅濃度平均值僅1.33毫克/公升，但經被告於104年5月7日隨機採樣檢測放流水結果，放流水重金屬鋅濃度值2.92毫克/公升，非原告所述鋅濃度甚低。又原告廢水放流口下游底泥鋅濃度高達1,610毫克/公斤，為上游底泥測值10倍以上，該承受水體上、下游兩個底泥採樣點之間，僅有原告1處放流口，且原告自97年10月起排放至今，顯見原告長期排放含重金屬污染物鋅致下游底泥鋅濃度遠高於上游底泥，並造成系爭農地土壤受污染，則被告依土污法第2條第16款規定，認定原告為潛在污染責任人，應屬適法。
（三）有關原告主張系爭農地多年未耕種食用作物、非食用作物農地及請求實施調查或勘驗現場等節，但參酌環保署105年8月19日環署訴字第1050030680號訴願決定書：「．．
．依本署91年7月23日環署土字第0910050165號函釋略以：『三、食用作物農地之認定：．．．（三）農地之界定為非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供農作、畜牧使用者．．．。』並經查本件系爭場址所涉地號之土地登記謄本，其地目均記載為『田』，是該土地既依法得供農作使用，即為本署土壤污染管制標準『食用作物農地』管制標準值之適用對象，並不以該土地目前是否耕種農作物為必要，所訴容有誤解。」因此，被告依系爭農地土地登記謄本內地目所載，認定系爭農地為食用作物農地予以管制，應屬適法。
（四）原告主張因系爭農地公告為土壤污染控制場址之行政處分尚在審理中，目前原處分尚無依據一節。經查，環保署已於105年8月19日訴願決定：訴願駁回，原處分應予維持。
（五）又原告對被告105年2月24日公告並無訴之利益，原告提起本件訴訟，請求撤銷上開處分，為不合法，應予駁回：
1、本件被告105年2月24日公告，係在規制系爭農地之限制使用或管制人為活動，即管制或限制系爭土地之利用。從而，與系爭農地間不具利用關係之人，自非該處分所規制之對象，依參照行政法院59年判字第617號判例，及高雄高等行政法院94年度訴字第761號判決意旨，即無法律上利害關係可言。
2、系爭農地之土地所有權人為中華民國，管理者為財政部國有財產署，有土地登記謄本可參，原告既非系爭農地之所有人及使用人，即非該公告之相對人，其權利或法律上利益，並未因該處分而直接受有損害，自非法律上利害關係人，即難謂有提起行政訴訟權能，原告提起本件訴訟請求撤銷被告105年2月24日公告，為不合法，應予駁回。
（六）原告長期排放含重金屬污染物鋅，致下游底泥濃度高於上游，並造成引灌承受水體之系爭農地土壤重金屬鋅濃度超過食用作物農地之土壤管制標準，為系爭農地污染之潛在污染責任人，原處分（105年3月6日公告）並無違法不當：
1、依土污法第2條第16款規定，及土污法99年2月3日第2條立法理由：「土壤或地下水污染可能因長期或合法排放污染物所造成，參酌國外立法例如美國『全面性環境應變補償及責任法』（ComprehensiveEnvironmentalResponseCompensationandLiabilityAct,CERCLA），及英國環境法（EnvironmentAct）第IIA編（PartIIA），對於行為人之整治責任，亦均採無過失責任。即行為人無論是否符合環保法令，均需對其排放行為所造成之土壤或地下水污染負整治責任，爰增訂潛在污染責任人定義，以落實行為人之責任」。是以，即便原告排放廢水合乎法令規定，仍可能因其排放之污染物長期累積，致土壤或地下水受有污染，此即土污法另規範潛在污染責任人及其污染整治責任之立法理由。原告陳稱其排放之廢水合乎法令規定，即無污染環境之問題云云，要無足採。
2、再依土污法第43條第1項及第2項規定之「污染者付費原則」，潛在污染責任人因排放污染物致土壤或地下水受有污染，無論排放污染物是否符合環保法令，均應負起整治責任。惟為衡平污染行為人與潛在污染責任人對於污染之可歸責程度不同，土污法第43條第1項亦特別規定潛在污染責任人之負擔整治費用責任為二分之一。
（七）行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在，原告對污染場址公告聲明不服，並不影響原處分之效力：
1、依行政程序法第110條第3項規定，並參照最高行政法院97年度判字第1086號判決可知，行政處分於生效後，即產生規制作用，並非以行政處分確定為前提。一般而言，行政處分具有存續力、構成要件效力、確認效力及執行力，未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。原告提起本件訴訟係主張請求撤銷「土壤污染管制區公告」、認原告為潛在污染責任人並命提其污染控制計畫之處分，卻指摘臺中市政府之上開「土壤污染控制場址公告」之實質合法性，揆諸上開最高行政法院之判決意旨，該控制場址公告處分之合法性並非本次訴訟之審理範圍，原告主張土壤污染控制場址公告處分有瑕疵云云，非本件訴訟之範圍。
2、再依土污法第1條及第12條第2項規定，並參照最高行政法院104年度判字第254號判決意旨可知：土污法最高目的為改善生活環境，維護國民健康。而控制場址之公告目的，是讓民眾得以知悉污染情況，主管機關並得依實際需要，要求污染行為人、潛在污染責任人或其他土地關係人為一定之應變措施。依此立法目的推論可知，只要經科學檢測確定，該場址有污染之情況產生，且主管機關依其專業可一定程度確定污染源，即「應」公告該場址為污染控制場址。
（八）系爭農地經查證有污染物鋅濃度超過食用作物之土壤污染管制標準，主管機關即應將系爭農地公告為土壤污染控制場址，並視污染範圍或情況，劃定、公告污染管制區，並採取各項行政措施，並非待前階段之行政處分確定後，方能採取下一階段之行政行為。被告於臺中市政府公告系爭農地為土壤污染控制場址後，依系爭農地污染情況劃定並公告土壤污染管制區及禁止行為，依法有據。且原告對臺中市政府所為之污染場址公告提起訴願亦遭駁回，原告陳稱於污染場址公告確定前，原處分尚無依據云云，於法不合，顯不足採等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實，有系爭農地土地登記謄本（見訴願卷第63-65頁）、臺中市政府105年2月17日公告（含公告地號、坵塊面積明細表、土壤污染控制場址套繪圖，同卷第70-75頁）、被告105年2月24日公告（含公告地號、坵塊面積明細表、土壤污染管制區航照套繪圖、原告毗鄰農地土壤採樣分析結果、原告放流口承受水體之底泥檢測結果、土壤樣品檢驗報告、底泥樣品檢驗報告，同卷第80-93頁）、被告105年3月8日函（同卷第51頁）、訴願書（同卷第52-56頁）、訴願決定書（本院卷第27-36頁）、原告起訴狀（同卷第4-11頁）可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告105年2月24日公告系爭農地為土壤污染管制區，並於105年3月8日函認定原告為潛在污染責任人，另命原告於105年9月8日前完成場址污染調查工作，及擬訂污染控制計畫，並送被告核定後實施之處分，是否合法？茲分述如下：
（一）本件應適用之規定：
1、土污法第2條規定：「本法用詞，定義如下：一、土壤：指陸上生物生長或生活之地殼岩石表面之疏鬆天然介質。．．．四、土壤污染：指土壤因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。．．．十、土壤污染管制標準：指為防止土壤污染惡化，所訂定之土壤污染管制限度。．．．十六、潛在污染責任人：指因下列行為，致污染物累積於土壤或地下水，而造成土壤或地下水污染之人：（一）排放、灌注、滲透污染物。（二）核准或同意於灌排系統及灌區集水區域內排放廢污水。十七、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。．．．二十、污染管制區：指視污染控制場址或污染整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況所劃定之區域。」。
2、第6條第1項、第2項規定：「（第1項）各級主管機關應定期檢測轄區土壤及地下水品質狀況，其污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，應採取適當措施，追查污染責任，直轄市、縣（市）主管機關並應陳報中央主管機關；其污染物濃度低於土壤或地下水污染管制標準而達土壤或地下水污染監測標準者，應定期監測，監測結果應公告，並報請中央主管機關備查。（第2項）前項土壤或地下水污染監測、管制之適用範圍、污染物項目、污染物標準值及其他應遵行事項之標準，由中央主管機關分別定之。」。
3、第12條第1項至第3項規定：「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。（第3項）直轄市、縣（市）主管機關於公告為控制場址後，應囑託土地所在地登記機關登載於土地登記簿，並報中央主管機關備查；控制場址經初步評估後，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞時，應報請中央主管機關審核後，由中央主管機關公告為土壤、地下水污染整治場址（以下簡稱整治場址）；直轄市、縣（市）主管機關於公告後7日內將整治場址列冊，送各該鄉（鎮、市、區）公所及土地所在地登記機關提供閱覽，並囑託該管登記機關登載於土地登記簿。．．．」。
4、第16條規定：「直轄市、縣（市）主管機關應視控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查；土壤、地下水污染範圍或情況變更時，亦同。」。
5、第46條規定：「本法所定之處罰，除本法另有規定外，在中央由行政院環境保護署為之，在直轄市由直轄市政府為之，在縣（市）由縣（市）政府為之。」。
6、第56條規定：「本法施行細則，由中央主管機關定之。」。
7、土污法施行細則第1條規定：「本細則依土壤及地下水污染整治法（以下簡稱本法）第56條規定訂定之。」。
8、第10條規定：「（第1項）各級主管機關依本法第12條第二項及第三項規定公告控制場址或整治場址時，其公告內容如下：一、污染行為人姓名或名稱。二、場址名稱。三、場址地址、地號、位置或座標。四、場址現況概述。五、污染物及污染情形。六、其他重要事項。（第2項）前項第1款之污染行為人姓名或名稱，於污染行為人未查明前或無污染行為人時，得不予記載。（第3項）第1項第2款之場址名稱，得以事業名稱、地址、地號、地標或其他適當方式表示之。（第4項）第1項第5款之污染情形，於控制場址時，應列明污染範圍；於整治場址時，應列明污染範圍及初步評估結果。」。
9、土壤污染管制標準第1條規定：「本標準依土壤及地下水污染整治法第6條第2項規定訂定之。」。
10、第3條規定：「本標準專用名詞定義如下：一、毫克∕公斤：指每一公斤土壤中（乾基）所含污染物之毫克數。二、奈克－毒性當量∕公斤：指每一公斤土壤中（乾基）所含之污染物奈克－毒性當量（TEQ）數」。
11、第5條規定：「污染物之管制項目及管制標準值如下：『管制項目』/『管制標準值』：．．．鎘（Cd）/20毫克/公斤（食用作物農地之管制標準值為5）、鉻（Cr）/250毫克/公斤、銅（Cu）/400毫克/公斤（食用作物農地之管制標準值為200）．．．鎳（Ni）/200毫克/公斤、鉛（Pb）/2000毫克/公斤（食用作物農地之管制標準值為500）、鋅（Zn）/2000毫克/公斤（食用作物農地之管制標準值為600）．．．多氯聯苯（Polychlorinatedbiphenyls）/0.09毫克/斤」。
12、場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則第1點規定：「一、適用範圍：本原則提供各級環保機關，依「土壤及地下水污染整治法（以下簡稱土污法）」第12條及「土壤及地下水污染整治法施行細則（以下簡稱施行細則）」第10條第4項規定公告控制、整治場址及列明污染範圍，並依土污法第16條規定劃定公告土壤、地下水污染管制區之參考依據。．．．。」。
13、第3點規定：「各類型污染場址之公告列管範圍評估作業流程：．．．（二）土壤污染場址：1.農地類型：依查證點位實際分布情形，以坵塊或地號為單位公告場址（如圖二）：（1）當單筆地號內存有多筆坵塊，以列管達管制標準之採樣點所在坵塊為原則，並得採假分割、鑑界或其他適當方式以部分地號公告。（2）當單筆坵塊存有多筆地號，以列管達管制標準之採樣點所在坵塊內所有地號為原則。．．．」。
14、查上開土污法施行細則係依土污法第56規定授權所訂定之性規定，核與該條授權意旨無違。次查，上開土壤污染管制標準係依土污法第6條第2項規定授權，為各級主管機關辦理定期監測、管制所訂定之細節性、執行性之法規命令，核與其授權意旨相符。又查，上開場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則，係環保署基於中央主管機關之地位，為辦理場址污染範圍與管制區之劃定及公告等事項，本於職權所發布之職權命令，核與上開土污法規定之意旨無違，本院爰予援用。
（二）本件原告工廠放流口承受水體位於系爭農地上游，經被告執行上開工作計畫，於104年7月20日會同原告人員 鄧耿琪 進行該工廠放流口承受水體上、下游底泥及毗鄰農地土壤採樣調查檢測結果，引灌原告放流水承受水體之系爭農地土壤污染物鋅濃度，分別達713、851及782毫克/公斤，均超過食用作物農地之土壤污染管制標準（600毫克/公斤）。另該承受水體於原告放流口上游底泥鋅濃度120毫克/公斤，下游底泥鋅濃度已達1,610毫克/公斤，為上游底泥測值10倍以上，上開二底泥採樣地點之間只有原告一放流口，顯見該承受水體底泥因原告放流水致重金屬鋅累積，並造成下游引灌之系爭農地土壤受重金屬鋅污染。臺中市政府乃依土污法第12條第2項規定，以105年2月17日公告系爭農地為「土壤污染控制場址」。被告再依土污法第16條規定，以105年2月24日公告系爭農地為「土壤污染管制區」，並以105年3月8日函送上開公告予原告，另依土污法第2條第16款規定認定原告為「潛在污染責任人」，及命原告依同法第13條第1項規定，於105年9月8日前完成場址污染調查工作，及擬訂污染控制計畫，並送被告核定後實施，除如前述外，並有被告104年7月20日稽查紀錄單附本院卷（被證14）可稽，被告上開依法行政之行為，揆諸前揭規定，自屬有據。是原告主張：系爭農地引用排水溝之廢水灌溉之前，未先行評估是否有害，即自行引用未經整治清理之廢水，又挖掘蓄水池，長期儲存多少有鋅成分之廢水，致蓄水池底泥鋅濃度達1,610毫克/公斤，造成系爭農地鋅濃度超過食用作物農地之污染管制標準，應自行負責，不能怪罪原告；且其主張本件應由主管機關運用整治基金，整治、清理排水溝，並責由毗鄰土地停止引用廢水以改善土壤狀況，始為解決之道，而非把怠於整治造成污染之失職責任，一味歸責於原告云云，均有誤解，不足採取。
（三）另原告雖以前揭情詞以資爭議，然查：
1、原告所提出婕克公司101年11月29日、102年4月16日、102年12月2日、103年6月13日、103年10月22日及104年5月15日檢驗報告，其放流水中重金屬鋅之含量分別為1.34、0.
79、1.44、1.41、1.71、1.33毫克/公斤，雖均符合放流水管制標準（見本院卷第37-42頁之檢驗報告），惟婕克公司上開採樣及檢驗報告之日期，均在本件被告104年7月20日採樣檢驗之前，其時點不同，故均無法據以推翻被告系爭採樣檢驗結果之正確性。再者，原告主張在被告與環保署在104年7月20日之前之隨機稽查，亦均認原告放流水符合管制標準，原告雖於其起訴狀第2頁為此記載，但並未提出任何證據，自非可採。又原告於104年10月29日委託台旭公司，就原告廢水放流口下游底泥重金屬鋅之含量亦僅213毫克/公斤（見本院卷第43-44頁之台旭公司報告及採樣照片），雖未達鋅底泥品質指標上限值384毫克/公斤，且低於土壤管制標準鋅：600毫克/公斤，但此亦係本件被告104年7月20日採樣檢驗之後，其時點不同，亦均無法據以推翻被告系爭採樣檢驗結果之正確性。況原告所提出之前揭檢驗報告，均未會同被告採樣，其採樣地點是否正確，上開樣本是否均在現場採樣，均有疑義，自非可採。
2、被告為確認原告放流口上游是否仍有其他工廠搭排，造成本件土壤污染之情形，以104年11月18日函向臺中水利會函詢，經臺中水利會104年12月1日函答覆略以：「．．．
說明：．．．二、本案經查威輪工業股份有限公司（地址：臺中市○○區○○里○○路○段○○○號）放流水排放於九張犁圳中島支線第2給水，該渠道上游並無其他工廠向申辦搭排使用。三、檢附（原○○○區○○○○○道圖檔乙份。」（見本院卷第82-83頁）。又系爭農地灌溉渠道上游計有8間工廠，除原告係從事自行車及其零件生產製造業屬金屬表面塗裝及金屬表面河流製程，製程中有使用鋅化合物，而有排放含鋅廢水外，其餘7間（即大０磁磚、粉０水泥、達０企業社、鴻０紡織廠、榮０鐵櫃家具、伍０有限公司及展０鋁業等工廠），經被告調查結果，均未使用含鋅相關製程（見本院卷第91-92頁之被○○○區○○段農地污染上游工廠訪查報告、調查點位圖、清查範圍圖、工廠分布圖及工廠資料表）。被告再依臺中水利會提供之上開灌溉渠道圖（見本院卷第82頁背面至第83頁）加以分析結果，認定原告自97年10月起，排放含重金屬污染物鋅致下游底泥鋅濃度遠高於上游底泥，並造成系爭農地土壤受污染，經核與經驗法則及論理法則均無違背，亦未違反行政程序法第36條之規定（即「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意」）。則被告依土污法第2條第16款規定，以原處分公告系爭農地為「土壤污染管制區」，並認定原告為潛在污染責任人，及為前揭處分，依法核無不合。原告指摘被告並未會同原告實地稽查該排放渠道上游是否仍有其他工廠搭排廢水，也未製作稽查紀錄，逕行認定原告為潛在污染責任人，依法有違；且上開被○○○區○○段農地污染上游工廠訪查報告、調查點位圖、清查範圍圖、工廠分布圖及工廠資料表，只是被告自行打印之文字，無製作人簽名負責，尚不具公文書之形式，遑論其實質內容之真實，根本無證據能力可言云云，均有誤解，不足採取。
3、原告主張其自97年10月起才開始排放廢水，在此之前，系爭農地可能已受重金屬鋅之污染云云，惟原告未據其舉證以實其說，自難採信。且原告主張：被告於104年7月20日採樣檢驗結果，認定原告放流口上游之底泥重金屬鋅濃度為120毫克/公斤，可以證明此係原告放流口上游之其他廠商長期非法排放廢水之沉積，而非原告排放所致云云。惟依上開土壤污染管制標準第5條規定：「污染物之管制項目及管制標準值如下：『管制項目』/『管制標準值』：．．．鋅（Zn）/2000毫克/公斤（食用作物農地之管制標準值為600）」，在原告放流口上游之底泥重金屬鋅濃度僅為120毫克/公斤，尚未達上開食用作物農地之管制標準值為600毫克/公斤。是原告主張其放流口下游底泥鋅濃度1,610毫克/公斤，超過法定管制標準，應由原告放流口上游之其他廠商負責云云，自屬無據。況本件被告原處分據以公告系爭農地為「土壤污染管制區」，並認定原告為潛在污染責任人，及為前揭處分，其證據為系爭採樣檢驗結果為：原告放流口上游（見訴願卷第86頁採樣位置圖中之採樣點ST02）底泥鋅濃度120毫克/公斤，其下游（見同頁之採樣點ST01）底泥鋅濃度已達1,610毫克/公斤，為上游底泥測值10倍以上。又該2採樣地點之距離，依前揭採樣位置圖右上方之比例尺50公尺加以計算，尚不足該50公尺比例尺之3倍，亦即，該2採樣地點之距離不足150公尺，該段水路間均流過原告工廠之邊界，而無其他工廠參雜其間，且上開二底泥採樣地點之間只有原告一放流口，此足以認定該承受水體底泥係因原告放流水致重金屬鋅累積，並造成下游引灌之系爭農地土壤受重金屬鋅污染。是原告將其潛在污染責任人推給其放流口上游之其他廠商，並主張依水流之物理特性，愈往下游其沈積之廢水污染物愈多，故本件污染來源不明確云云，顯屬無據。
4、又原告主張系爭農地在103年11月左右，始整地種植作物，在此之前，均非作農用，因此，應依一般土壤污染之管制標準（2000毫克/公斤），是系爭農地之檢測值並未超標云云。惟依上開土地登記謄本所載，系爭農地之地目均為「田」（見訴願卷第63-65頁），所謂食用作物農地之認定，其農地之界定為非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供農作、畜牧使用者（環保署91年7月23日環署土字第0910050165號函釋意旨參照），系爭農地之地目均為「田」，該土地依法均得供農作使用，即為環保署土壤污染管制標準「食用作物農地」管制標準值之適用對象，並不以該土地目前是否耕種農作物為必要。是原告此項主張即有誤解，不足採取。
5、另按行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在（行政程序法第113條第3項參照）。又行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎，因而有效行政處分（前行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分（後行政處分）之前提要件時，前行政處分作成後，後行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎，後行政處分成為行政訴訟之訴訟對象時，由於前行政處分並非訴訟對象，後行政處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合法性，前行政處分之合法性應由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之（最高行政法院99年度裁第2152號裁定、100年度判字第77號、98年度判字第31號、第1472號判決意旨參照）。原告主張：本件原處分（即後行政處分）係以臺中市政府105年年2月17日公告（即前行政處分）為依據，其對前行政處分提起訴願，雖由環保署決定駁回，惟其尚可提起行政訴訟救濟，前行政處分仍未確定，本件被告之原處分（即後行政處分）尚無依據，自不得依土污法第16條規定，逕行公告系爭農地為土壤污染管制區云云，揆諸前揭法律規定及說明，顯有誤解，不可採取。
六、綜上所述，原告主張均非可採。被告105年2月24日公告系爭農地為土壤污染管制區，並於105年3月8日函認定原告為潛在污染責任人，另命原告於105年9月8日前完成場址污染調查工作，及擬訂污染控制計畫，並送被告核定後實施之處分，依法均無不合。訴願決定予以維持，亦無違誤。原告訴請撤銷，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，是原告請求本院至勘驗現場，查明在原告放流口上游排放廢水，致承受水體底泥鋅濃度為120毫克/公斤，甚至達1,610毫克/公斤之廠商為何，經核已無必要；且兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國105年11月30日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官王德麟
法官蔡紹良法官詹日賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國105年11月30日
書記官詹靜宜