裁判字號：臺灣新北地方法院101年訴字第1966號民事裁定
裁判日期：民國103年02月27日
裁判案由：清償借款
臺灣新北地方法院民事裁定101年度訴字第1966號原告行政院勞工委員會職業訓練局法定代理人 林三貴 訴訟代理人 徐立信 律師複代理人 李毓庭
呂文正 律師被告 楊網市
吳賴怡蓁 楊春花 共同訴訟代理人 陳昱嵐 律師複代理人 侯冠全 律師上列當事人間請求清償借款事件，本院裁定如下：
主文本件移送臺北高等行政法院。
理由
一、按普通法院認其無受理訴訟權限者，應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院，民事訴訟法第31條之2第
2項定有明文。
二、原告起訴主張：原告依據「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」（下稱系爭貸款實施要點），接受被告楊網市之就業貸款聲請，於民國87年11月6日與被告楊網市簽訂關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約（下稱系爭貸款契約），由被告楊網市為借貸人、被告吳賴怡蓁、楊春花擔任連帶保證人，借貸新臺幣（下同）815,346元，借款期間為87年11月20日起至93年11月20日止，還款方式自借款日起算，第二年起依年金法，於每月6日向原告按月平均攤付本息，利息自借款日起，第一年免計付利息，第二年起按年息百分之3計算，遲延履行給付本金或利息時，自約定攤付日起，逾期在
6個月以內部分，按約定利率百分之十，逾期超過6個月部分，按約定利率百分之二十計付違約金。詎被告楊網市未依約繳納還款，爰依系爭貸款契約及連帶保證契約提起本件請求。依大法官會議釋字第540號解釋，行政機關於不違背法律規定之情形下，非無選擇以私經濟行政或公權力行政方式達成行政任務之自由，行政機關於直接履行公法上任務時，亦可運用私法之手段，行政機關在給付行政的領域，對於公法形式或私法形式具有一定之選擇權，就此情形，契約之法律性質，非不能參酌行政機關之意思判定之，原告選擇以私法方式訂立系爭賃款契約以達成協助關廠歇業失業勞工獲得就業機會以安定其生活之任務，自非法所不許。又政府機關與人民間之政策性紓困貸款法律關係，司法實務咸認屬私法借款而應由民事普通法院管轄，此有大法官會議釋字第540號解釋就國民住宅賃款法律關係之認定、最高行政法院91年行政法律座談會就健保紓困貸款法律關係之認定、及全國各地普通法院就原告與勞工間勞工保險基金紓困貸款法律關係之認定可參。而本件同屬政府機關與人民間政策性紓困貸款法律關係，針對促進就業貸款清償等相同案件，亦經全國之普通法院民事庭陸續判決在案，堪認司法實務針對系爭貸款契約為私法契約而應由普通法院管轄，已建立明確訴訟類型清單。從而，普通法院應有受理訴訟權限，被告聲請移送行政法院為無理由等語。
三、被告答辯則以：兩造所簽立之系爭貸款契約係代償契約，並非一般借款契約。蓋當時國家法制不全、政府監督不周，未確實查核勞工退休準備金提撥情形，致雇主惡性倒閉後勞工無法領得依法應得之退休金及資遣費，基於補償勞工因此所受之上開損失以安定其生活，行政院勞工委員會遂決議動用就業安定基金，以就業服務法第24條及就業安定基金收支保管及運用辦法而制訂系爭貸款實施要點，性質為「津貼」或「補助」給與，為「公法上之賠償、代償或補償關係」。倘兩造間為契約關係，固外觀屬民事金錢消費借貸契約，然契約名稱並不足以拘束契約內容為公法或私法契約與否，其實質內容應探求兩造真意，依契約標的理論，契約一造主體為行政機關，契約內容之授權締約依據即系爭貸款實施要點與就業服務法及就業安定基金收支保管及運用辦法均屬公法，締約目的則係為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定生活，具有強烈之行政目的，應可認屬行政契約。雖原告就履行其行政任務本有法律形式選擇自由，然此非毫無限制，為確保公法關係不得遁入私法，致人民受有不利益之風險，應解為行政契約以符合其行政任務。況國家不可能恣意動用基金而借予人民金錢，系爭貸款實施要點亦明定該要點於勞退新制生效前或失業保險開辦前之過渡期有效，更顯此乃為解決勞動保障制度不完備所生之問題，又其給付額度，以未受償之資遣費及退休金為限，且款項用途亦以「關廠歇業失業勞工尋求工作機會或與就業有關」為限，顯見其具有特定且強烈之公益目的，難謂係一般性之私法借貸關係。且貸款之來源「就業安定基金」僅有行政機關有權加以使用及運作，並受就業安定基金收支保管及運用辦法之規範，而係就業服務法第24條所發布之系爭貸款實施要點及再進一步具體化之系爭貸款契約，自屬公法上之法律關係，故本件應屬公法事件。倘對於行政機關之行為究屬公法或私法性質，難以就其行為外觀及內容而獲結論時，則應推定其作為係行使公權力之性質較為妥適。原告所提全民健康保險紓困貸款之法律關係與本件事實不同，且系爭貸款契約之簽立，係基於國家因自身怠於職責，而為彌補對勞工之虧欠所履行之「補償責任」，所為有因性給付，與大法官會議釋字第540號解釋所指涉「辦理國宅出售、出租」以及「健保紓困貸款」等不涉及「國家怠責虧欠」之單純授益給付行政，實有本質上之不同。故原告依「公法上之賠償、代償或補償」或依「公法契約」而為請求，無論實質上是否有理由，均係公法上原因所生之爭議，普通法院即本院就本件訴訟即無受理訴訟權限，為此，依民事訴訟法第31之2條第2項規定，認為應由行政法院審判而聲請裁定移送該管行政法院等語。
四、經查：㈠「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性
質或法規規定不得締約者，不在此限」行政程序法第135條定有明文。而凡行政主體與私人締約，其約定內容亦即所謂契約標的，有下列四者之一時，即認定其為行政契約：㈠作為實施公法法規之手段者，質言之，因執行公法法規，行政機關本應作成行政處分，而以契約代替，㈡約定之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者，㈢約定內容涉及人民公法上權益或義務者，㈣約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者。若因給付內容屬於「中性」，無從據此判斷契約之屬性時，則應就契約整體目的及給付之目的為斷，例如行政機關所負之給付義務，目的在執行其法定職權，或人民之提供給付目的在於促使他造之行政機關承諾依法作成特定之職務上行為者，均屬之。此參大法官會議釋字第533號解釋文：「憲法第十六條規定，人民之訴訟權應予保障，旨在確保人民於其權利受侵害時，得依法定程序提起訴訟以求救濟。中央健康保險局依其組織法規係國家機關，為執行其法定之職權，就辦理全民健康保險醫療服務有關事項，與各醫事服務機構締結全民健康保險特約醫事服務機構合約，約定特約醫事服務機構提供被保險人醫療保健服務，以達促進國民健康、增進公共利益之行政目的，故此項合約具有行政契約之性質。締約雙方如對契約內容發生爭議，屬於公法上爭訟事件，依中華民國八十七年十月二十八日修正公布之行政訴訟法第二條：『公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。』第八條第一項：『人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。』規定，應循行政訴訟途徑尋求救濟。」，亦知於判斷契約是否屬於行政契約時，應以契約標的、契約目的及契約主體而為綜合判斷。至於締約雙方主觀願望，並不能作為識別契約屬性之依據，因為行政機關在不違反依法行政之前提下，雖有選擇行為方式之自由，然一旦選定之後，行為究屬單方或雙方，適用公法或私法，則屬客觀判斷之問題，由此而衍生之審判權之歸屬事項，尤非當事人之合意所能變更。
㈡本件被告係依據系爭貸款實施要點向原告借款及為連帶保證
人，並約定被告如違反系爭貸款實施要點時，經原告通知，借款即視為全部到期，被告應即清償借款本息，此參卷附關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約內之立約依據及第7條約定自明，故系爭貸款實施要點所規定之事項亦屬兩造間所簽訂系爭貸款契約之內容至明。按契約標的之認定，應從契約之內容探求之，準此，本件於認定系爭貸款契約是否屬於行政契約時，即應就系爭貸款契約之約定及系爭貸款實施要點之規定而為探求，究不容原告事後僅以系爭貸款契約之形式外觀遽為主張其係選擇以私法方式達成其協助關廠歇業失業勞工獲得就業機會以安定其生活之任務。
㈢又依系爭貸款實施要點1、2點規定，可知系爭貸款實施要
點之制訂依據，乃係依據「就業服務法」第24條與「就業安定基金收支保管及運用辦法」第6條第2款規定辦理，其目的為「為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活」；而依91年1月21日修正前之就業服務法第6條、第24條所規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院勞工委員會」、「主管機關對左列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業：一、負擔家計婦女。二、中高齡者。三、殘障者。四、原住民。五、生活扶助戶中有工作能力者。六、其他經中央主管機關認為有必要者。前項計畫應定期檢討，落實其成效。」、89年2月16日修正前「就業安定基金收支保管及運用辦法」第6條第2款規定：「本基金之用途如左：..二、加強實施就業安定、就業促進事項。」，亦知系爭貸款實施要點乃係行政院勞工委員會認為有以就業安定基金協助關廠歇業失業勞工就業之必要而訂定之計畫，此一公法任務僅有行政院勞工委員會才能履行。是依行政院勞工委員會組織條例第5條規定：「本會設職業訓練局，掌理全國職業訓練、技能檢定及就業輔導等事務；其組織以法律定之。」，原告隸屬於行政院勞工委員會，為執行其法定職權，就辦理全國就業輔導之有關事務，與關廠歇業失業勞工締結系爭貸款契約，約定由原告運用就業安定基金提供金錢之給與，以達成其協助關廠歇業失業勞工獲得就業機會、安定其生活之行政目的；又為擔保締約之關廠歇業失業勞工確實以此筆貸款用於尋求工作機會或與就業有關之用途，除於系爭貸款要點第5點訂明「本貸款限於關廠歇業失業勞工尋求工作機會或與就業有關之用途。」，並為貫徹行政目的，復於系爭貸款要點第4點第1項第5款訂定行政院勞工委員會職業訓練局得為履約之督導考核，及於系爭貸款契約第7條約定：「立約人..違反關廠歇業失業勞工人促進就業貸款實施要點或本契約之規定或立約人承諾之情事時，經貴局或貴局之代理人華南商業銀行通知，本借款視為全部到期，立約人應即清償本借款本息。」，賦予原告得片面終止還款期限利益之權限，使系爭貸款契約當事人一方之原告享有優勢之地位，揆諸前開行政契約之判別標準，系爭貸款契約應具有行政契約之性質。締約雙方如對契約內容發生爭議，自屬公法上爭訟事件。
㈣綜上所述，原告就其與被告所締結系爭貸款契約之爭議所為
本件請求，應屬公法上事件，普通法院即本院並無受理該訴訟之權限。
㈤按對自然人之訴訟，由被告住所地之行政法院管轄，其住所
地之行政法院不能行使職權者，由其居所地之行政法院管轄，行政訴訟法第14條第1項定有明文。本件被告之住所地均在桃園縣，有戶籍謄本在卷可稽，故本件自應由臺北高等行政法院管轄，爰依職權裁定將本件訴訟移送於該管轄法院。
五、依首開法條裁定如主文。中華民國103年2月27日
民事第二庭法官葉靜芳以上正本係照原本作成如對本裁定抗告須於裁定送達後10日內向本院提出抗告狀，並應繳納抗告費新台幣1,000元整。
中華民國103年2月27日
書記官何嘉倫