裁判字號：臺北高等行政法院92年訴字第4903號判決
裁判日期：民國93年09月15日
裁判案由：農業發展條例
臺北高等行政法院判決九十二年度訴字第四九○三號
原告光明絲織廠股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 許朝財 律師
張育祺 律師被告桃園縣政府代表人乙○○縣長）訴訟代理人丁○○
丙○○右當事人間因農業發展條例事件，原告不服經濟部中華民國九十二年十月九日經訴字第○九二○六二二二○六○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告設立於桃園縣○○鄉○○村○○路○段○○○號之工廠（座落於桃園縣○○鄉○○段二五八、二六二地號土地），為擴廠需要，經取得毗鄰之桃園縣○○鄉○○段二六五、二六六地號土地所有權人之同意及經濟部發給之低污染事業證明後，依興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法等規定，於民國（以下同）九十二年四月一日檢具擴展計畫及相關資料向主管機關即被告申請核定。經被告於九十二年四月十四日以府建工字第○九二○○六八八六一號函以依據被告所屬農業局查簽意見：「本案光明段二六五、二六六地號土地，業經地政局查證係為特定農業區經辦竣農地重劃之農業用地，依農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第七點規定，不得變更使用。」認原告所請與規定不合，乃為退還申請書件之處分。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：本件被告據以核駁之農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點，有無違反法律保留原則？㈠原告主張之理由：
⒈本件被告依據行政規則限制人民之自由權利，與法律保留原則不符：
按司法院大法官釋字第四百四十三號解釋理由書：「．．．而憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利，則於符合憲法第二十三條之條件下，得以法律限制之。．．．涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則。」亦即行政機關欲限制人民自由權利時，應有法律之依據，如授權行政機關訂定命令時，其授權之目的、內容、範圍需具體明確。行政程序法第一百五十條第一項規定：「本法所稱法規命令係指行政機關基於法律授權，對於多數不特定人民就一般事項所做抽象之對外發生法律效果之規定。」同法第一百五十九條第一項規定：「本法所稱行政規則係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作所為非直接對外發生法規範效力之一般抽象之規定。」亦即依行政程序法之規定，行政命令可分為法規命令與行政規則，其中僅法規命令得作為限制人民自由權利之依據。按土地所有人於法令限制內原得自由使用、收益、處分其土地（民法第七百六十五條參照），促進產業升級條例第五十三條第一項即規定：「興辦工業人因擴展工業或增闢必要通路或設置污染防治設備，需使用毗連之非都市土地時，其擴展計畫及土地面積，應經工業主管機關核定發給工業用地證明書，以租購土地，依法辦理變更使用及登記。」又非都市土地使用管制規則第三十一條第一項規定：「丁種建築用地有下列情形之一而原使用地確已不敷使用，經依促進產業升級條例第五十三條規定，取得工業主管機關發給之工業用地證明書者，得在其需用面積限度內以其毗連地申請變更編定為丁種建築用地：一、設置污染防治設備；
二、增闢必要道路；三、擴展工業。」亦即興辦工業人符合上述要件者，即有聲請變更編定之權利，則被告駁回本件聲請所依據之農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點（以下稱作業要點）實已限制人民財產權之自由行使。然查此一作業要點僅具有行政規則之性質，此亦為發布此一要點之行政機關行政院農業委員會（以下稱農委會）所肯認，而依據行政程序法第一百五十九條，行政規則不得作為限制人民自由權利之依據，則被告依據作業要點駁回原告之聲請即於法未合。
⒉作業要點性質上為法規命令，其未明列授權依據，違反行政程序法一百五十條及一百五十八條，應屬無效：
按行政命令無論行政機關如何定位，均應受行政程序法之規制。本件作業要點之內容既係對於多數不特定人民就一般事項所做抽象之對外發生法律效果之規定，則本質上應屬於法規命令而非行政規則，故仍應受行政程序法有關法規命令訂定程序之規制。依行政程序法第一百五十條第二項規定，法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神，然查作業要點之內容並未明列其授權依據，已違反行政程序法第一百五十條第二項規定，則被告以該違法之行政命令作為駁回原告聲請之依據即要難謂為合法。
⒊作業要點無法律授權限制人民自由權利，違反法律保留原則及行政程序法第一百五十八條第一項而無效：
作業要點係農委會於八十九年五月三日以（八九）農企字第○○一○一二九號公告訂定發布，依其第一條之說明「依據農業發展條例第十條前項規定，農業用地變更使用應先徵得農業主管機關同意，為建立執行該項規定作業與審查規範，爰依農業發展條例修正方向，並參照原臺灣省農業用地變更使用審查作業要點相關規定，訂定本作業要點。」農業發展條例第十條規定「農業用地於劃定或變更為非農業使用時應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意，其變更之條件程序另以法律定之。在前項法律未制定前，關於農業用地劃定或變更為非農業使用，依現行相關法令之規定辦理。」亦即農委會係以農業發展條例第十條作為作業要點之授權依據，然查農業發展條例第十條就農業用地於劃定或變更為非農業使用時，其變更之條件及程序應以法律定之，亦即行政機關尚不得自行以命令訂定之，此即司法院大法官釋字第四百四十三號解釋所闡述之法律保留原則中屬國會保留之範疇，直言之，農業發展條例第十條並未授權主管機關訂定命令，農委會無法律授權即訂定作業要點實已違反法律保留原則；雖農業發展條例第十條第二項規定「在前項法律未制定前，關於農業用地劃定或變更為非農業使用，依現行相關法令之規定辦理。」然此僅係法律未備前之過渡性規定，非謂法律已授權行政機關得訂定限制人民自由權利之法規命令。且現行農業發展條例第十條之規定係於八十九年一月二十六日修正公布，而作業要點係於八十九年五月三日訂定發佈，亦即係於農業發展條例第十條修正後所訂定，其是否符合農業發展條例第十條第二項規定之現行相關法令，實不無疑問。按農業發展條例第十條第二項之本旨應係於相關法律未制定前，暫以立法當時有效之法令作為過渡性法令，尚非對於行政機關訂定法規命令之授權，是故本件農業用地變更為非農業使用之條件及審查程序之依據應非系爭作業要點，而應係當時有效施行之臺灣省農業用地變更使用審查作業要點，而依據臺灣省農業用地變更使用審查作業要點，尚無明定不得使用特定農業區經辦竣農地重劃之土地之規定，縱日後因臺灣省政府組織業務精簡，相關業務移由農委會辦理，農委會為辦理是項農業用地變更業務而有訂定法規命令之必要，仍應以原臺灣省農業用地變更使用審查作業要點為據，不得增加原規定所無之限制，以符合農業發展條例第十條第二項規定之意旨，是作業要點無法律授權即限制人民自由權利，實已違反司法院大法官釋字第四百四十三號解釋所宣示之法律保留原則及行政程序法第一百五十八條第一項第二款，而應屬無效。再者，農業發展條例第十條修正公布迄今已三年有餘，相關法律仍未制定，其長時間以過渡性法令限制人民之自由權利，亦已違反法律保留原則，是本件被告原處分實與法有違。
⒋作業要點縱有法律授權，亦已逾越授權範圍，增加法律所無之限制而違法：
縱認作業要點係有法律明文授權之法規命令，亦符合農業發展條例第十條第二項之本旨，而為該項所謂之現行相關法令，主管機關有權就農業用地變更使用之審查要件及程序自行訂定命令加以規範，然其未於法規內明列授權依據，是否符合行政程序法所定之程序要求，實不無疑問。且依行政程序法第一百五十條第二項後段規定法規命令亦不得逾越法律授權之範圍與立法精神，是故作業要點仍不得逾越農業發展條例之授權範圍與立法精神，亦不得對人民增加法律所無之限制。本件作業要點第七條規定：「非都市土地特定農業區經辦竣農地重劃之農業用地，在不影響農地重劃區完整性及農業生產環境之原則下並符合下列情形之一者，得同意申請變更使用：㈠因防止災害、國防需要、規劃農民住宅用地或行政院指定地點專案核定之重大公共建設所需用地。㈡政府機關興辦公共建設或提供公眾使用之設施所需用地。㈢經中央農業主管機關專案核准與農業經營相關之農業產銷設施所需用地。㈣凹入鄉村區為自然地形、建築用地包圍或被合法建築用地包圍、夾雜之零星農業用地，符合非都市土地使用管制規則規定者。」將非都市土地特定農業區之農業用地區分為經辦竣農地重劃之農業用地與非屬經辦竣農地重劃之農業用地，有關變更使用之條件分別適用不同之規定，經辦竣農地重劃之農業用地僅於前述三種情形下得辦理變更使用，其餘情形一律不許變更。然查農業發展條例對於農業用地變更為非農業使用所加之限制，僅應以不影響農業生產環境之完整一項而已，並未區分該農業用地是否曾經辦理農地重劃，亦即經辦竣農地重劃之農業用地，其變更使用如不影響農業生產環境之完整，依農業發展條例第十條之意旨應許變更使用。因此，作業要點以農業用地未曾經辦理農地重劃作為同意變更之要件，實已逾越法律授權之範圍，增加法律所無之限制，要與行政程序法第一百五十條第二項及第一百五十八條第一項第二款不符，而應屬無效，被告依該作業要點駁回原告之聲請即屬違法。
⒌農業發展條例第十條縱為裁量權之授與，作業要點亦違反裁量權行使之限制：
縱認為農業發展條例第十條之授權，係賦予主管機關對於農業用地變更使用同意與否有裁量權，其裁量權之行使亦不得違反裁量權行使之限制。查作業要點無非認為經辦竣農地重劃之農業用地變更使用，將影響農業生產環境之完整，而限制經辦竣農地重劃之農業用地變更使用，然此一裁量權之行使不無瑕疵。按農業發展條例第十條授權主管機關行使裁量權之範圍僅限於是否影響農業生產環境之完整，則行政機關對於農業用地變更使用之同意與否，其行使裁量權時即應具體審查農業用地變更使用是否影響農業生產環境之完整。按農業發展條例於八十九年一月修正時，因考量國人飲食習慣改變、及臺灣加入世界貿易組織開放外國農產品進口之影響，為改善農民生活及農業生產結構，鼓勵農民轉作或休耕，並配合產業發展放寬農地使用限制及釋出農地；則主管機關於評估是否影響農業生產環境之完整時，應以此一立法精神作為考量，而非逕以該農地是否辦理農地重劃，作為裁量權行使依據，否則即違反不當連結禁止原則及公平原則，而構成裁量濫用之違法。查農委會九十年十二月十二日（九○）農第000000000號函：「貴公司函詢本會對於八十九年五月三日農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點公告前已申請變更之案件，一律適用修訂前之相關法令及規定，包括非都市土地使用管制規則、臺灣省農業用地變更使用審查作業要點，前開法令尚無明定不得使用特定農業區經辦竣農地重劃之土地。惟八十九年五月三日以後之新申請案件，則一律依農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點規定辦理一節，依土地變更使用程序規定，興辦事業計畫應報經直轄市或縣（市）目的事業主管機關之核准，故貴公司是否屬八十九年五月三日以前申請案件，宜逕洽詢縣政府之工業主管單位。」依上述函示，則可解為行政機關認為於作業要點公布前，經辦竣農地重劃之農業用地其變更使用不影響農業生產環境之完整；作業要點公布後，經辦竣農地重劃之農業用地其變更使用，將影響農業生產環境之完整。亦即變更使用是否影響農業生產環境之完整，端繫於申請人申請之時點，而非就個案具體審酌，則行政機關裁量權之行使亦不無裁量濫用與裁量怠惰之嫌。是作業要點第七條所為之限制要與農業發展條例之授權意旨及立法精神不符，構成裁量濫用及裁量怠惰而違法，被告以此作為駁回原告聲請之依據，於法有違。
⒍臺灣近年來農產品生產過剩，政府大量鼓勵轉作及休耕，本件土地亦業已休
耕多年，其變更使用作為丁種建築用地，供作低污染事業擴展工業之用，既不影響整體農業產值，亦不影響相鄰之農路、農業灌排系統及農業設施，要無影響農業生產環境之完整，被告依法實無不許變更使用之理，其駁回原告之申請於法有違。
㈡被告主張之理由：
⒈按農業發展條例第十條規定：「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應
以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；其變更之條件、程序，另以法律定之。在前項法律未制定前，關於農業用地劃定或變更為非農業使用，依現行相關法令之規定辦理。」又「本條例第十條第二項所稱依現行相關法令之規定，包括主管機關依本條例第十條第一項決定是否同意農業用地變更使用所訂定之相關作業規定」及「非都市土地特定農業區經辦竣農地重劃之農業用地，在不影響農地重劃區完整性及農業生產環境之原則下並符合下列情形之一者，得同意申請變更使用：㈠因防止災害、國防需要、規劃農民住宅用地或行政院指定專案核定之重大公共建設所需用地。㈡政府機關興辦公共建設或提供公眾使用之設施所需用地。㈢經中央農業主管機關專案核准與農業經營相關之農業產銷設施所需用地。㈣凹入鄉村區為自然地形、建築用地包圍或被合法建築用地包圍、夾雜之零星農業用地，符合非都市土地使用管制規則規定者。前項第二款及第三款使用土地以符合下列情形之一者為限：㈠申請變更用地所在地之鄉（鎮、市、區）已辦竣農地重劃之農業用地面積達該鄉（鎮、市、區）農業用地面積百分之八十以上者。㈡屬於農地重劃條例第二十二條第二項規定各款之土地。」復為農業發展條例施行細則第五條以及農委會訂定之農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第七點所明定。
⒉本件原告毗連非都市土地擴展計畫申請案，係不符農業主管機關同意農業用
地變更使用審查作業要點第七條規定予以退件。而依行政院農業委員會九十二年三月十三日農企字第○九二○一一三四○四號書函示：「．．．一、依據農業發展條例第十條規定，農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並徵得主管機關之同意。農業發展條例施行細則第五條亦規定，本條例第十條第二項所稱依現行相關法令之規定，包括主管機關依本條例第十條第一項決定是否同意農業用地變更所訂定之相關作業規定。」故本件並無違反法律保留原則授權主管機關訂定行政命令之規定。理由
一、按農業發展條例第十條規定：「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；其變更之條件、程序，另以法律定之。在前項法律未制定前，關於農業用地劃定或變更為非農業使用，依現行相關法令之規定辦理。」又「本條例第十條第二項所稱依現行相關法令之規定，包括主管機關依本條例第十條第一項決定是否同意農業用地變更使用所訂定之相關作業規定」及「非都市土地特定農業區經辦竣農地重劃之農業用地，在不影響農地重劃區完整性及農業生產環境之原則下並符合下列情形之一者，得同意申請變更使用：㈠因防止災害、國防需要、規劃農民住宅用地或行政院指定專案核定之重大公共建設所需用地。㈡政府機關興辦公共建設或提供公眾使用之設施所需用地。㈢經中央農業主管機關專案核准與農業經營相關之農業產銷設施所需用地。㈣凹入鄉村區為自然地形、建築用地包圍或被合法建築用地包圍、夾雜之零星農業用地，符合非都市土地使用管制規則規定者。前項第二款及第三款使用土地以符合下列情形之一者為限：㈠申請變更用地所在地之鄉（鎮、市、區）已辦竣農地重劃之農業用地面積達該鄉（鎮、市、區）農業用地面積百分之八十以上者。㈡屬於農地重劃條例第二十二條第二項規定各款之土地。」復為農業發展條例施行細則第五條以及行政院農業委員會訂定之農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第七點所明定。
二、本件原告為擴廠需要，經取得毗鄰之桃園縣○○鄉○○段二六五、二六六地號土地所有權人之同意及經濟部發給之低污染事業證明後，依興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法第五條規定，於九十二年四月一日檢具擴展計畫及相關資料，向土地所在地之地方工業主管機關即被告申請核定。經被告於九十二年四月十四日以府建工字第○九二○○六八八六一號函覆，以依據該府農業局查簽意見：「本案光明段二六五、二六六地號土地，業經地政局查證係為特定農業區經辦竣農地重劃之農業用地，依農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第七點規定，不得變更使用。」認原告所請與規定不合，乃為退還申請書件之處分。原告不服，循序提起本件行政訴訟，主張被告所依據之作業要點性質上為法規命令，無法律授權依據，農業發展條例第十條並未授權主管機關訂定命令，行政院農業委員會無法律授權即訂定該作業要點，實已違反法律保留原則；又該作業要點縱有法律授權，亦已逾越授權範圍，增加法律所無之限制而違法，並違反裁量權行使之限制云云。
三、惟依農業發展條例第十條規定，農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意。而農業發展條例施行細則第五條亦規定，本條例第十條第二項所稱依現行相關法令之規定，包括主管機關依本條例第十條第一項決定是否同意農業用地變更使用所訂定之相關作業規定。
農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點係依農業發展條例第十條第一項決定是否同意農業用地變更使用所訂定之相關作業規定，自屬同條例第十條第二項所稱依現行相關法令之規定，並未違反法律保留原則。又依農業發展條例第十條規定，在有關農業用地變更條件、程序之法律制定前，仍依相關法令辦理。
精省之後，農委會承受相關業務，原台灣省政府頒布之台灣省農業用地變更使用審查作業要點已無從適用，在相關法律未制定之前，主管機關即農委會，祇得頒布法規命令即農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點，以取代原台灣省政府頒布之台灣省農業用地變更使用審查作業要點，此係立法之怠惰，而非裁量之怠惰。至於法規命令之內容未明列法律授權之依據，不在行政程序法第一百五十八條所規定無效情形之列，此外亦無無效之規定，尚難據此認其為無效。原告之主張，為不可採。
四、綜上所述，本件被告以原告申請核定擴展計畫與農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第七點規定不合，乃為退還申請書件之處分，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年九月十五日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官徐瑞晃
法官李得灶法官蕭惠芳右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十三年九月十五日
書記官張靜怡