臺北高等行政法院92年度訴字第1752號判決

裁判字號：臺北高等行政法院92年訴字第1752號判決

裁判日期：民國93年08月18日

裁判案由：水土保持法

臺北高等行政法院判決九十二年度訴字第一七五二號
原告甲○○
乙○○共同訴訟代理人 陳志忠 律師複代理人 李慶豐 律師被告臺北市政府代表人丙○○市長）訴訟代理人丁○○
張信謙 戊○○右當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國九十二年二月十九日農訴字第○九一○一五五八九七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告等未先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，擅於原告甲○○所有之臺北市○○區○○段一小段五三三、五三九、五三九之一、五三九之二地號及原告乙○○所有之臺北市○○區○○段一小段五三五、五三五之一、五三五之二、五四○地號之山坡地（下稱系爭土地）整地、堆積土石，違規面積達約六、○○○平方公尺。案經未具名之檢舉人舉發，並經被告派員於民國（下同）九十一年六月二十八日赴現場勘查屬實，以其違反水土保持法第十三條、第二十三條第二項之規定，以九十一年七月十日府建四字第○九一一三九七五九○○號函（下稱原處分一）裁處原告等新臺幣（下同）三十萬元罰鍰，並令限期改正。嗣後被告派員於九十一年八月十三日及九月二日赴現場複查結果，原告等未依規定改正，被告以九十一年九月五日府建四字第○九一一三九八一六○○號函（下稱原處分二）續裁處原告等三十萬元罰鍰，並令限期改正。原告等不服，提起訴願遭決定駁回後，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：如主文所示。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈程序部分：按訴願機關對於原處分一以原告等逾越訴願法第十四條第一項、第
三項規定之訴願期間而為不受理之決定；然依同法第八十條第一項規定：「提起訴願因逾法定期間而為不受理決定時，原行政處分顯屬違法或不當者，原行政處分機關或其上級機關得依職權撤銷或變更之。」依其立法理由乃以原行政處分若有違法或不當之情形，如仍任其存在，顯與依法行政原則有違，原行政處分機關或其上級機關自得依職權撤銷或變更之，以糾正其缺失。經查，原處分一之內容顯有違法或不當之情形（詳後敘），則參前述法條及立法理由，被告或訴願決定機關自應為依職權撤銷或變更，乃竟未為之，則原告等自得執而為訴訟之標的，以促使被告撤銷，合先敘明。
⒉依水土保持法第三條之規定，所謂「山坡地」係指國有林事業區、試驗用林地
、保安林地，及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者，劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：⑴標高在一百公尺以上者。⑵標高未滿一百公尺，而其平均坡度在百分之五以上者。而系爭土地依附卷土地登記謄本之記載，其地目非屬田，即屬溜，又系爭土地緊臨臺北市○○○路○段位於大馬路之旁，參照被告所屬都市發展局於九十一年七月十九日北市都二證字第九一二四○二八號土地使用分區及公共設計用地證明書所載，亦均屬特定專用區（南港車站特定專用區）或交通用地（公共設施用地），其中地號五三五之一及五三九之一兩筆土地更經被告辦理徵收而作為南港捷運車站之用地，且於九十一年十月三十一日完成所有權移轉登記，故其現狀絕非山坡地。復關於被告所舉行政院八十四年十一月二十九日台八十四農四二二八二號函、被告八十四年十二月八日八十四府建五字第八四○八七三八七號公告，其固附有臺北市山坡地範圍圖，然其僅以顏色區分何部分為山坡地何部分為保安林地，並未明確公告何部分地號土地屬山坡地，公告圖亦無法看出界樁等標示，而須透過套圖之方式始知列入公告範圍之地號，自無從查知系爭土地確否屬經公告之山坡地範圍，則原處分一、二據被告所舉之上述公告作成，顯違法律明確性原則。況原告等係於八十一年即購買系爭土地，自無法自該八十四年之公告函所附千分之一的地籍圖所載界樁等標示得知是否屬山坡地範圍，故該八十四年之公告自不得拘束原告等，並進而作為科處原告等罰鍰之依據。
⒊又被告所提出之臺北市違反水土保持法案件罰鍰處分標準係依違規面積大小而
異其罰鍰金額之處分，故退步言之，原告等縱有違反水土保持法之事實，然被告亦首應確定原告等違法整地之面積坪數若干；惟依被告於九十一年七月二十三日予臺北市稅捐稽徵處南港分處之北市建四字第○九一三二九八九九○○號覆函，僅依系爭土地之登記面積回覆，且文內並記載「惟上開面積係簡易概估所得，確實違規面積仍宜請逕洽本市地政機關辦理鑑界為準。」顯見被告主張原告等違法整地之面積範圍僅係目測概估所得。復參酌系爭土地周圍除依卷附資料得知鄰近忠孝東路七段部分已遭被告占用作為既成人行通道外，另鄰接內側土地部分亦有既成道路供民眾通行，則焉可能全數登記面積均遭原告等違法整地，故被告未依照實地測量之實地整地面積即以「目測概估所得」依照前揭罰鍰處分標準處以原告等最高金額之罰鍰，顯然違法。
⒋系爭土地為一開闊平坦之地形，之前尚因地勢關係形成水塘而淪為亂倒垃圾、
廢土及建築廢棄物之場所（管區有案可稽），致雜草叢生、蚊蠅橫溢，而原告甲○○係自八十一年十二月二十日起因買賣取得地號五三三、五三九、五三九之一、五三九之二等四筆地號土地所有權，而原告乙○○則係自七十九年一月十三日起因買賣取得地號為五三五、五三五之一、五三五之二、五四○等四筆地號土地所有權，於繼受之初至為本件整地行為之時從未聽聞或由土地登記機關之土地登記中得知系爭土地為屬經行政院公告之山坡地，且為維護市容、環境衛生及水土之保持，並趕於颱風來臨前施作截水溝及防洪排水（現場可會磡）等防洪應變之緊要措施，並無何故意或過失之情事，自不得加以行政罰。
㈡被告主張之理由：
⒈程序部分：關於原處分一之部分，因原告等已逾三十日訴願提起之法定期間，而原處分一亦無違法或不當之情事，其訴願自屬非法而應不予受理。
⒉土地登記簿謄本上之地目等係日據時期為課徵土地稅賦，依土地使用現況所銓
訂，而土地使用分區亦係基於管制土地使用之目的所編訂，兩者皆與本案是否屬山坡地無涉，合先敘明；況被告報請行政院核定公告山坡地之公告程序既已依法踐行（如被告九十三年四月九日府建四字地00000000000號函附件，公告事項分別刊登市府公告「山坡地範圍圖」及市府公告欄「一千分之一山坡地範圍圖」），而依當時公告所附之千分之一的地籍圖所標明之座標及樁位，即知山坡地之範圍，故系爭土地確位於公告之山坡地範圍內，則原告等於山坡地範圍內未經申請擅自整地之違規行為，自應依法處分，不得主張不知法律規定而否定依合法程序所為之公告效力。
⒊本件依被告所屬都市發展局之航攝影像資料詳細計算結果，整地面積至少達六
、○九六平方公尺，遠超過目測概估之違規面積，則原告等未經申請核准即於系爭土地擅自開挖整地、堆積土石、填廢棄磚塊，面積範圍達六千平方公尺，被告依九十一年一月十五日府建四字第九○○○七五四九○○號公告之臺北市違反水土保持法案件罰鍰處分標準處以原告最高金額之罰鍰（違規面積達四○○一平方公尺以上時，罰鍰金額三十萬元），並依水土保持法第三十三條第二項規定，限原告收文三十日內應改正完成，僅係恪遵依法行政之原則，應無不合，且原告等於期限前仍未依改正事項改正，故被告依前開法條規定續以原處分二再處以三十萬元罰鍰，亦無不合。又原告迄今仍未有相關改正作為，益證被告所為之行政處分應無違誤。
⒋系爭土地已合法核定公告為山坡地範圍，被告未經申請擅自堆積土石、整地之
違法行為，即受水土保持法所規範，自不容以從未聽聞系爭土地屬山坡地等云云得狡飾其行為之合法性至明。況原告等陳稱系爭土地為開闊平坦之地形等云云，乃違規整後之地貌，而非原始之地形，故原告等上開陳述純係卸飾之辭，殊乏可採。又若為清除垃圾、雜草，僅需除去地上物即可，應無大規模開挖整地及回填廢棄磚塊之必要，另施做防洪排水溝屬防洪緊急措施一節，原告等並未經申請核准，且當時現場亦無緊急搶救，需立即進行防洪救災之緊急狀況，實難以本項訴訟理由得以狡飾其行為之違法性。
理由
壹、程序部分原處分一於九十一年七月十二日送達原告乙○○，於九十一年七月二十九日送達原告甲○○，有郵局雙掛號回執影本附原處分卷可稽。原告等不服，原應於三十日內向行政院農業委員會提出訴願， 惟渠 等先以九十一年七月二十四日陳情書致函被告（被告收文字號：九十一年七月三十一日建收第00000000000號）。該函固未明示提起訴願，但其既係對於原處分一表示不服，足見原告等於法定期間內，曾向原處分機關表示不服原處分一之意思，且嗣後並於九十一年九月三十日向行政院農業委員會正式提出訴願書，此有行政院農業委員會蓋於訴願書上之收文戳記可稽，應認訴願已合法提起。雖訴願決定對於原處分一以訴願逾期，為不受理之決定，惟原處分一之事實及法律依據亦已於訴願決定對於原處分二中為實質審酌，故認訴願決定對於原處分一部分，因原告已就原處分二提起訴訟，核無撤銷發回之必要，爰由本院併同審判，合先敘明。
貳、實體部分
一、按水土保持法第四條：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持之處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」；同法第第八條第一項第五款：「下列地區之治理或經營、使用行為應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：．．．五、於山坡地或森林區內開發建築用地或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」；同法第十三條第一項：「第八條第一項第五款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，．．．其水土保持計畫未經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可．．．」；同法第二十三條第二項：「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。．．．」；同法第三十三條：「有下列情形之一者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：．．．二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止。．．．」。
二、系爭土地經行政院核定為屬水土保持法之山坡地範圍，並經被告公告在案，原告等未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，即擅於其所有之系爭土地開挖整地、堆積土石，案經未具名之檢舉人舉發，並經被告派員於九十一年六月二十八日赴現場勘查屬實，以原處分一裁處原告等三十萬元罰鍰，並令限期改正。嗣被告派員於九十一年八月十三日及九月二日赴現場複查結果，原告等未依規定改正，被告再以原處分二裁處原告等三十萬元罰鍰，並令限期改正，有行政院八十四年十一月二十九日台八十四農四二二八號函、被告八十四年十二月八日八十四府建五字第八四○八七三八七號公告、原處分一、二函、臺北市政府建設局受理違反水土保持法電話檢舉登記表、臺北市山坡地管理查報表、臺北市政府建設局第四科山坡地違規案件限期改正屆期檢查報告表、現場會勘紀錄、照片附卷可稽。原告雖主張：系爭土地之地目及使用分區非為山坡地，及行政院八十四年十一月二十九日台八十四農四二二八二號函、被告八十四年十二月八日八十四府建五字第八四○八七三八七號公告，並未明確公告系爭土地是否確屬山坡地範圍，及原告等係於八十一年即購買系爭土地，無法自八十四年之公告所附地籍圖所載界樁等標示及套圖得知位於山坡地之範圍，被告以目測概估所得面積裁罰原告等最高金額之罰鍰，顯然違法，又原告等為維護市容、環境衛生及水土之保持，並趕於颱風來臨前施作截水溝及防洪排水等防洪應變緊要措施，自不得加以行政罰云云。惟查：
㈠系爭土地經被告報請行政院核定公告為水土保持法之山坡地範圍，公告事項分別
刊登臺北市政府公告「山坡地範圍圖」及臺北市政府公告欄「一千分之一山坡地範圍圖」，有行政院八十四年十一月二十九日台八十四農四二二八號函、被告八十四年十二月八日八十四府建五字第八四○八七三八七號公告、臺北市政府公報七十九年春字第四十六期及八十五年春字第三期影本附卷可稽，而依當時公告所附之千分之一的地籍圖所標明之座標及樁位，即知山坡地之範圍，系爭土地確位於公告之山坡地範圍內甚明，與系爭土地之地目及使用分區是否為山坡地無涉。是原告等主張系爭土地之地目及使用分區非為山坡地，及行政院八十四年十一月二十九日台八十四農四二二八二號函、被告八十四年十二月八日八十四府建五字第八四○八七三八七號公告，並未明確公告系爭土地是否確屬山坡地範圍，及原告等係於八十一年即購買系爭土地，無法自八十四年之公告所附地籍圖所載界樁等標示及套圖得知位於山坡地之範圍云云，委無足採。又，本件依被告所屬都市發展局之航測攝影像資料詳細計算結果，原告等整地面積至少達六、○九六平方公尺，有航測影像圖及被告提出計算方式附卷可憑，故非如原告主張係目測概估所得面積。
㈡至於原告等主張系爭土地位於臺北市○○○路○段大馬路旁為開闊平坦之地形云
云，查系爭土地現狀乃原告等違規整地後之地貌，並非原始之地形，有照片及地形圖附原處分卷足按。原告等又主張因遭傾倒垃圾，且為市容、環境衛生及水土之保持，並趕於颱風來臨前施作截水溝及防洪排水始為整地云云，倘若為清除垃圾、雜草，僅需除去地上物即可，應無大規模開挖整地及回填廢棄磚塊之必要，且施做防洪排水溝屬防洪緊急措施，而原告等並未經申請核准，且於原告等違規當時系爭土地現場亦無緊急搶救，需立即進行防洪救災之緊急狀況，是原告等自難以上開主張卸責。
㈢綜上，原告等未經申請核准即於系爭土地擅自開挖整地、堆積土石、填廢棄磚塊
，面積範圍至少達六千平方公尺，違反水土保持法第十三條、第二十三條第二項之規定，堪以認定。被告依水土保持法第二條之規定為地方主管機關，其於裁處罰鍰時，自得考量為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，函養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉等行政目的，而為決定，本件被告既經審酌而以違反水土保持法之案件性質、情節輕重及其後果、違反次數、違法之面積為裁量基準，作成九十一年一月十五日府建四字第九○○○七五四九○○號公告之臺北市違反水土保持法案件罰鍰處分標準表，本件原處分一又係依裁處時之罰鍰標準表而為處以原告最高金額之罰鍰（違規面積達四○○一平方公尺以上時，罰鍰金額三十萬元），並依水土保持法第三十三條第二項規定，限原告收文三十日內應改正完成，且原告等於期限前仍未依改正事項改正，故被告續以原處分二再處以三十萬元罰鍰，限原告收文三十日內應改正完成，核該二處分均係依裁處時之罰鍰標準表而為，則被告作成裁量尚無與法律授權之目的相違或係出於不相關之動機之裁量濫用，亦尚無因故意或過失而消極不行使裁量權之裁量怠惰情事，並無不合。
三、從而，原處分一、二並無違誤，訴願決定對於原處分一駁回原告之訴願，理由雖有不同，但結論並無二致，訴願決定對於原處分二駁回原告之訴願，亦屬妥適，均應予以維持。原告等仍執前詞，訴請撤銷原處分一、二與訴願決定，為無理由，應予駁回。
四、本件事證已臻明確，原告聲請傳訊證人 黃正浪 ，核無必要；兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，第一百零四條，民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中華民國九十三年八月十八日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官王立杰
法官王碧芳法官胡方新右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十三年八月十八日
書記官陳幸潔