裁判字號：臺中高等行政法院93年訴字第310號判決
裁判日期：民國93年08月18日
裁判案由：就業服務法
臺中高等行政法院判決九十三年度訴字第三一○號
原告立成人才仲介有限公司代表人甲○○被告臺中市政府代表人乙○○訴訟代理人丙○○右當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國九十三年五月十四日勞訴字第０九三００一０六一八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告接受雇主 尹維君 委託以 尹林 謹為受監護人名義，辦理聘僱外國人之申請許可等事項，於九十一年七月十日附具相關申請表件向行政院勞工委員會提出申請聘僱外籍監護工，於申請時提供由財團法人私立中國醫藥學院附設醫院出具之「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」，惟財團法人私立中國醫藥學院附設醫院於九十二年七月三日以院業字第九二０七二三０九號函復行政院勞工委員會前開診斷證明書非該院所開立。行政院勞工委員會遂於九十二年七月二十九日以勞職外字第0000000000Ｂ號函移由被告查處，嗣經被告依就業服務法第四十條第八款及第六十五條第一項規定，於九十三年二月五日以府勞行字第０九三００一七九七六號處分書處原告罰鍰新台幣三十萬元整，原告不服，提起訴願，經決定駁回，原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
丙、兩造之陳述：
一、原告起訴意旨略以：
（一）按私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得於接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體，就業服務法第四十條第八款固定有明文。惟按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰…」此經司法院釋字第二七五號解釋在案，然「…在具體事件中行為人有無過失，仍須依事實認定之，而事實之認定，則應憑證據。如不以證據認定有無過失之事實，其結果可能形成無過失亦受處罰，使以過失為其責任條件而受處罰之解釋美意，流於空談。若為衡量社會秩序之維持或公共利益之增進，於確有必要範圍內，就若干應受行政罰之行為，推定其有過失，如行為人主張無過失者，則由其負舉證（反證）責任，雖非不得以法律作適當之規定。惟過失之推定，必須斟酌各個應受行政罰行為之性質，在各該法律中就有必要之部分分別明文規定，始足保障人民之權利…以符立法明確性之原則，使本解釋保障人民權利之意旨更為完滿…」此稽同解釋一部不同意見書即明。
（二）本件原告之從業人員 江家瑜 至財團法人私立中國醫藥學院附設醫院受第三人 林國安 詐騙，代辦開立診斷證明書一事，原告及雇主尹維君確不知情，俟全案案發原告接獲被告之罰鍰案件處分書後，經詢問江家瑜，始了解上情。再者，原告雖係接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項之私立就業服務機構，並有業務人員進行招攬外勞或外籍家庭監護工聘僱業務，然原告就業務人員所招攬之外籍家庭監護工聘僱案，概由該業務人員與雇主聯繫，收取應備文件或由雇主直接提供應備資料予原告，俟原告進行整件、送件等文書作業，至於由雇主或業務人員提供資料之真偽，原告因非公立就業服務機構，亦不可能留有各大醫院關防印鑑卡，故僅能由該資料形式上是否具備核章、關防或其他印鑑上為初略之辨識，是自該診斷證明書形式上已具備中國醫藥學院附設醫院之關防及醫師名章以觀，原告自已盡善良管理人之注意而為辨識，原告要無過失，灼然甚明。退步而言，即令本件原告受推定為有過失，然按前開釋字第二七五號解釋一部不同意見書所示意旨，仍須於就業服務法第四十條第八款中明文採據過失推定原則，始足當之。準此，原處分及訴願決定所認原告為有過失云云，即屬違法不當。
（三）按關於過失的法定定義，規範行政罰的法規範並未有一般性的規定。考量到行政罰與刑法的規範目的相同，故認為行政罰關於「過失」有無的認定，應類推適用刑法第十四條的規定：「雖非故意，但按其情節應注意，並能注意而不注意者」。故過失的要件，一方面必須行為人客觀上違反善良管理人的注意義務，而所謂善良管理人的注意義務係指一般審慎之人在該當的社會情境下會盡到的注意程度，另一方面則必須行為人主觀的認識、能力上，並無足以妨礙其履行前述注意、防止違法行為發生之義務的事由存在，如已盡善良管理人之注意義務，或違法行為之發生，行為人並無主觀的可歸責性，則此違法行為的發生乃無可避免，行為人就此即無過失可言。今原告並非明知該診斷證明書係偽造而仍代雇主提出申請，且亦無能力鑑定該診斷證明書之真偽，縱原告係專業之人力仲介公司，然人力仲介公司之專業判斷能力並不在判斷證明書之真偽，原告就該診斷證明書真偽之查證確已盡善良管理人之注意義務，方以該診斷證明書向行政院勞工委員會提出申請外籍監護工，故原告並無過失。況原告於本案附具相關申請表件向行政院勞工委員會提出申請聘僱外籍監護工，亦經行政院勞工委員會勞職外字第０九一０七四六三八九號函許可在案，是以屬主管機關之行政院勞工委員會本身亦無法辨明該證明書係偽造，竟課以原告高度監督審查之責，而據此認定原告有過失，實有不當。且原告於向行政院勞工委員會提出申請前亦曾向中國醫藥學院附設醫院詢問該證明書之真偽，然其回應為無法告知，而原告於九十一年七月二十四日亦曾受另一雇主 林英明 委託以 林賴阿蕊 為受監護人名義，辦理聘僱外國人之申請許可等事項，於九十一年七月二十四日附具相關申請表件向行政院勞工委員會提出申請聘僱外籍監護工，於申請時亦提供由財團法人私立中國醫藥學院附設醫院出具之「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」（雖該證明書亦於其後經私立中國醫藥學院附設醫院於九十二年七月八日以院業字第九二０七二三八三號函復行政院勞工委員會非該院所開立），然該件申請於九十一年七月二十九日經行政院勞工委員會以勞職外字第０九一０六三五二二三號函許可，職是因有前述之許可函存在，致有妨礙原告正確認識該當法律狀態的事由存在，原告因有該函之存在而認為現所附上之診斷證明書應無問題，原告並對本案 尹林謹 之診斷證明書外觀為形式審查，而審查之結果該證明書形式上亦已具備中國醫藥學院附設醫院之關防及醫師名章，而與前述受雇主林英明委託案之診斷證明書相同，原告始提出申請，職是，原告實已盡高度監督審查義務之責，且因有前述林英明申請之許可函存在，若非主管機關的前述說明、決定有重大的瑕疵，當事人基此說明、決定對法律狀態所作的錯誤判斷，一般應認為係無可避免。質言之，原告因此所為之違反行政法規的行為，並無過失。
（四）且本件雇主申請聘僱家庭外籍監護工，並非第一次申請，係原本之家庭監護工因聘僱關係終止，且於九十一年十月三十一日出國，故爰依就業服務法第五十八條及第七十三條規定申請遞補，而經許可。因此，原告之從業人員江家瑜至財團法人私立中國醫藥學院附設醫院受第三人林國安之詐騙，經查係因林國安告知江家瑜本件當事人並非第一次申請，故僅需提出身分證、健保卡經調閱病歷後醫師即可開立，江家瑜信以為真而交付之，且事後林國安亦交付具名私立中國醫藥學院附設醫院所開立之診斷證明書正本，原告之從業人員於收受後從形式上審查並無法發現該證明書係偽造，因該證明書形式上已具備中國醫藥學院附設醫院之關防及醫師名章，故其亦未告知原告該診斷證明書之來源，且原告於向行政院勞工委員會提出申請前亦曾向中國醫藥學院附設醫院詢問該證明書之真偽，然其回應為無法告知，原告方僅依該證明書之外觀為形式審查，而審查之結果該證明書形式上亦已具備中國醫藥學院附設醫院之關防及醫師名章，原告始提出申請，職是，原告實已盡高度監督審查義務之責。
（五）綜上所陳，原處分有諸多違誤之處，懇請鈞院撤銷原處分及訴願決定，以維權益。
二、被告答辯意旨略以：
（一）依據就業服務法第四十條第八款規定：「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：…八、接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」及同法第六十五條第一項規定：「違反…第四十條第二款、第七款至第九款規定者，處新台幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」。另行政院勞工委員會九十二年四月三日勞職外字第０九二００一二０八六號函釋略以：「說明二…又依本法第三十八條第一項規定，辦理下列仲介業務之私立就業服務機構，應以公司型態組織之。私立就業服務機構（法人）實際上係憑藉其從業人員（自然人）從事就業服務業務，並接受雇主委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項。從業人員執行職務之行為，應即視為私立就業服務機構之行為。基此，私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，違反本法第四十條第八款規定，依本法第六十五條第一項規定，其處罰主體應為私立就業服務機構（法人）。…」及九十二年六月二十五日勞職外字第０九二０二０五０七三號函釋略以：「說明五、若診斷證明書係由仲介公司或仲介業者委由其他人所提供，則仲介專業人員應知接受雇主委任辦理申請聘僱家庭外籍監護工應檢具合格醫院開具之診斷證明書正本，對於提供之診斷證明書未經醫師親自勾選填註而合法開具，縱非有故意，亦難謂無過失，依前開司法院釋字第二七五號解釋，亦有可歸責性，如不能證明其無法避免行政法規之違反時，即認定為有過失，自應依相關規定論處行政責任…」。
（二）卷查本案原告接受雇主尹維君委任辦理聘僱外國人之申請許可，原告以偽造之診斷證明書於九十一年七月十日向行政院勞工委員會提出申請聘僱外籍家庭看護工，經行政院勞工委員會向財團法人私立中國醫藥學院附設醫院查證，確認該證明書係屬偽造，此有行政院勞工委員會九十二年七月二十九日勞職外字第0000000000Ｂ號函及財團法人私立中國醫藥學院附設醫院九十二年七月三日院業字第九二０七二三０九號函在卷可稽。
（三）依上開行政院勞工委員會函釋所揭示之意旨，該私立就業服務機構及其從業人員，接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體之行為，處罰主體應為私立就業服務機構。本件原告之從業人員江家瑜委由第三人代為開立診斷證明書，按原告為一仲介公司係代辦申請外籍看護工之專業人員，應知接受雇主之委任辦理申請聘僱家庭外籍看護工應檢具合格醫院開具之診斷證明書正本，對於提供之診斷證明書未經醫師親自勾選填註而合法開具，縱非有故意，亦難謂無過失。另依民法第五百三十五條規定：「受任人處理委任事務，應依委任人之指示，並與處理自己事務為同一之注意。其受有報酬者，應以善良管理人之注意為之。」本件原告受任辦理申請聘僱外籍看護工，並受有報酬，處理委任事務時即應以善良管理人之注意為之，並對其承辦人員應負高度監督審查之責，惟原告未就相關文件之真偽落實管理之責，致其承辦人員有提供不實資料之機會，自難謂就「提供不實診斷證明書」一節，已盡必要之注意義務。又司法院釋字第二七五號解釋略以：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰…。」是以行為人不論故意、過失與否，只要符合前開解釋文所定之要件者，即有可歸責性。原告係經行政院勞工委員會許可之私立就業服務機構（許可證字號：０五三五），亦屬公司組織之法人，依前開行政院勞工委員會函釋意旨，其從業人員因執行職務所為之意思表示及行為，效果直接歸屬於原告，故原告對其從業人員執行職務之行為，應直接負其法律責任。綜上，原告之主張顯係推諉卸責之飾詞，實不足採據。揆諸前開規定，原處分並無不當。
理由
一、按「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：˙˙˙八、接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」為就業服務法第四十條第八款所規定。違反者，依同法第六十五條第一項，處三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。又「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。˙˙˙」亦經司法院大法官會議釋字第二七五號解釋在案。是依上開就業服務法第四十條第八款之規定，私立就業服務機構及其從業人員接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項時，即有提供確實資料及健康檢查檢體之法律上義務。且該義務之違反，依同法第六十五條第一項定有處罰。而此行政罰，係僅須違反作為義務，而不以發生損害或危險為其要件，依上開司法院大法官會議解釋，只要有義務之違反，即推定為有過失，如行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。
二、本件原告接受雇主尹維君委託以尹林謹為受監護人名義，辦理聘僱外國人之申請許可等事項。迺原告之業務員江家瑜承辦該項業務後，未依法協同受監護人至指定之醫療院所開立診斷證明書，卻向雇主索取身分證影本、戶口名簿、戶籍謄本等資料後交由林國安代辦取得偽造之財團法人私立中國醫藥學院附設醫院出具尹林謹之診斷證明書，嗣原告並將由原告業務員江家瑜所提供之「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」併同由原告專業人員 賴宏彰 及原告公司簽章之「雇主聘僱外籍勞工申請表」向行政院勞工委員會申請聘僱外籍監護工，並經行政院勞工委員會發給雇主尹維君聘僱許可。惟財團法人私立中國醫藥學院附設醫院嗣於九十二年七月三日以院業字第九二０七二三０九號函確認上開診斷證明書非該院所開立。前揭事實有委任合約書、「雇主聘僱外籍勞工申請表」、「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」影本、上開醫院函及雇主尹維君之說明函、原告公司業務員江家瑜於被告勞工局所作之談話紀錄附於原處分卷內可稽。
則原告接受委任辦理聘僱外國人之申請許可事項提供不實資料之事實，洵堪認定。
三、原告雖辯稱，本件原告之從業人員江家瑜至財團法人私立中國醫藥學院附設醫院受第三人林國安詐騙，代辦開立診斷證明書一事，原告及雇主尹維君確不知情，俟全案案發原告接獲被告之罰鍰案件處分書後，經詢問江家瑜，始了解上情。至於由雇主或業務人員提供資料之真偽，原告因非公立就業服務機構，亦不可能留有各大醫院關防印鑑卡，故僅能由該資料形式上是否具備核章、關防或其他印鑑上為初略之辨識，是自該診斷證明書形式上已具備中國醫藥學院附設醫院之關防及醫師名章以觀，原告自已盡善良管理人之注意而為辨識，原告要無過失，灼然甚明。退步而言，即令本件原告受推定為有過失，然按釋字第二七五號解釋一部不同意見書所示意旨，仍須於就業服務法第四十條第八款中明文採據過失推定原則，始足當之。準此，原處分及訴願決定所認原告為有過失云云，即屬違法不當。又按關於過失的法定定義，規範行政罰的法規範並未有一般性的規定。考量到行政罰與刑法的規範目的相同，故認為行政罰關於「過失」有無的認定，應類推適用刑法第十四條的規定：「雖非故意，但按其情節應注意，並能注意而不注意者」。故過失的要件，一方面必須行為人客觀上違反善良管理人的注意義務，而所謂善良管理人的注意義務係指一般審慎之人在該當的社會情境下會盡到的注意程度，另一方面則必須行為人主觀的認識、能力上，並無足以妨礙其履行前述注意、防止違法行為發生之義務的事由存在，如已盡善良管理人之注意義務，或違法行為之發生，行為人並無主觀的可歸責性，則此違法行為的發生乃無可避免，行為人就此即無過失可言等語。
四、惟查本件原告持不實之診斷證明書向行政院勞工委員會申辦聘僱家庭外籍監護工，事證明確，已如前述，並為原告所不爭，是其行為顯已違反就業服務法之禁止規定，更不以發生損害或危險為其要件，自應推定為有過失。本件診斷證明書並非由雇主所提供，業經雇主尹維君陳述綦詳，則原告對其承辦人員本應負高度監督審查之責，本件雇主委託原告聘僱外籍勞工申請案，雖經原告專業人員賴宏彰及原告公司於申請書上簽章，惟並未就相關文件之真偽落實管理及審核之責，致予其承辦人員有提供不實資料之機會，自難謂已就「提供不實診斷證明書」一節，盡必要之注意義務。況參酌民法第二百二十四條「債務人之代理人或使用人關於債之履行有故意或過失時，債務人應與自己之故意或過失負同一責任。˙˙˙
」之法理，本件原告依就業服務法第四十條第八款之規定，於接受委任辦理聘僱外國人之申請許可事項時本即負有提供真實資料之義務，而本件義務之違反既係因原告之代理人或使用人之承辦人員之故意行為所致，則原告自應負同一故意行為之責任（最高行政法院九十一年度判字第一八０二號判決參照）。從而，被告以原告違反就業服務法第四十條第八款規定，依同法第六十五條第一項規定科處罰鍰之最低額三十萬元，於法並非無據，亦無逾越權限、濫用權力之情事，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，非有理由，應予駁回。原告其餘陳述及舉證，不影響本件之判斷結果，不予一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年八月十八日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法官沈應南
法官許武峰法官黃淑玲右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中華民國九十三年八月十八日
法院書記官許巧慧