裁判字號：臺北高等行政法院99年訴字第2241號判決
裁判日期：民國100年03月11日
裁判案由：眷舍
臺北高等行政法院判決
99年度訴字第2241號100年2月24日辯論終結原告 鄒盟康 訴訟代理人 林石猛 律師
張宗琦 律師被告國防部陸軍司令部代表人 楊天嘯 （司令）住同上訴訟代理人 林志宏 律師上列當事人間眷舍事件，原告不服國防部中華民國99年9月16日99年決字第127號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：查原告原係海軍第四造船廠中校，其父 鄒迺仁 原獲配高雄縣鳳山市黃埔四村10號眷舍（下稱系 爭眷舍 ），其於父母相繼亡故後，以其服現役已滿10年，並經其兄姐即訴外人 鄒盟健 、 鄒念萍 、 鄒念芷 、 鄒盟英 、 鄒念娟 （下或合稱鄒盟健5人）同意系爭眷舍改配為其眷居，申請核配系爭眷舍，經陸軍第八軍團（下稱八軍團）司令部以民國（下同）86年8月14日（86）務行字第9153號函同意系爭眷舍之眷戶姓名更正為原告，取得系爭眷舍居住之權利。嗣因原告申辦核配系爭眷舍時，所提之權益互換申請書、眷舍轉讓同意書、認證請求書、認證書及同意書、授權書等，經臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）98年度訴字第1390號民事事件（下稱相關民案）判決確認無效確定，被告據於99年7月9日以國陸政眷字第0990003153號令，將前開八軍團指揮部函核准系爭眷舍改配原告居住函之處分撤銷，並經八軍團指揮部以99年7月20日陸八軍眷字第0990007206號書函（下稱八軍團指揮部書函）通知原告。原告不服，提起訴願遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告以原處分撤銷八軍團指揮部前以86年8月14日（86）務行字第9153號函同意系爭眷舍之眷戶姓名更名為原告，經八軍團指揮部書函通知被告，是否為公法事件？又系爭被告99年7月9日國陸政眷字第0990003153號令是否為行政處分？如是，則原處分是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈本件被告撤銷眷舍居住權所生之爭議，性質上屬行政處
分而為公法爭議，訴願決定機關認定屬民事私權關係範疇，而為不受理之訴願決定，顯有認事用法之違誤，本件訴願決定應予以撤銷。
⑴參照本院99年度訴字第129號判決：「．．．是以原
眷戶之居住權如經有權註銷機關註銷而喪失後，即不具原眷戶身分，不再享有國軍老舊眷村改建條例第5條所定之相關權益，對於原眷戶之權益已生重大影響，應已對外直接發生法律效果（最高行政法院91年度判字第854號判決意旨參照），自屬行政處分。」、最高行政法院98年度判字第1008號判決：「上訴人（按：該案被上訴人為國防部）另作成之註銷眷戶居住憑證及原眷戶權益之處分，始屬實際上影響個別眷戶權利之行政處分，再依法行政救濟。」據此，行政機關註銷眷戶居住憑證及原眷戶權益之處分，係屬行政處分，至為灼然。
⑵經查，最高行政法院98年度判字第39號判決理由係以
，此一案件所謂「撤銷眷舍居住權」之行為，究屬終止民法使用借貸契約之「私法關係」、抑或授益行政處分廢止之「公法關係」，原審法院並未就此一問題表示確定意見，而係廢棄原審判決再由原審法院調查審究，非謂「撤銷眷舍居住權」即屬私法關係。
⑶上開案件經最高行政法院98年度判字第39號判決廢棄
發回本院後，未久就此一問題之爭議作成本院98年度訴更一字第25號確定判決，亦即：「其輔助購宅權益因被告撤銷眷舍居住權而受影響。因此，本件註銷眷舍居住權乃涉及軍眷眷舍之權益，厥為公法關係關係之爭議。」是故，本件訴願機關片面引用最高行政法院98年度判字第39號判決之理由，逕為認定被告「撤銷眷舍居住權」之系爭行為，係屬民事私權關係而為不受理之訴願決定，顯係誤解現行最高行政法院之見解，據此，訴願決定所為不受理之理由，顯不足採。⑷再按「撫卹期間遺眷、核定有案無依軍眷及當事人死
亡時之配偶於民國85年2月6日以前再婚，即喪失原有配舍居住權，但當事人之父母或未成年之子女如有使用眷舍居住之必要者，應自當事人亡故2個月內，以書面向列管軍種（單位）提出申請，並重新簽訂借用契約（契約書範本如附件），逾期辦理，喪失眷舍居住權，由列管軍種收回眷舍。」、「當事人亡故，其父母、配偶或子女經核定為權益承受人，仍需住用原公有眷舍者，應自核定後3個月內，向列管軍種（單位）重新簽訂借用契約，未再簽定眷舍借用契約者，保留其輔助購宅權益，收回眷舍封存不得再行改配。」為國軍軍眷業務處理作業要點（下稱軍眷作業要點）第6點陸、三、四所明定。
⑸據此，眷舍申請人申請國軍眷舍，需檢具相關資格文
件向列管單位為申請，經列管單位為實質審查認定資格文件符合後，對眷舍申請人為資格核准之行政處分，嗣後，眷舍申請人再與列管單位就眷舍使用之相關方式，簽訂眷舍借用契約。倘若眷舍申請人發生註銷眷舍居住權之事由，列管機關或其上級機關即可撤銷或廢止原核定眷舍之行政處分，而該撤銷及廢止之行政處分，本身亦屬行政處分。是故，本件被告所為撤銷原核定眷舍之行政行為，其性質上屬於行政處分，而為公法上法律關係。
⒉系爭眷舍調配處分自核定時起至註銷時止，業已存續13
年餘之久，被告卻於99年7月9日以被告令註銷系爭眷舍調配之處分，顯已逾越行政程序法第121條第1項所規定2年之除斥期間，而有違法安定性原則及權利失效法理。
⑴按「本辦法所稱當事人係指左列人員而言：一、志願
役常備軍官、志願役預備軍官（專修軍官及志願留營、入營之預備軍官）。．．．前項案之當事人在臺居住之眷屬，經人事權責單位核定登記有案之直系親屬及配偶（遺眷、無依軍眷），並持有軍眷補給證（以下簡稱眷補證），或軍眷身分證者均稱為軍眷。」、「軍眷權益規定如左：．．．二、配住眷舍或輔助貨款購（建）宅。」為國軍在臺軍眷業務處理辦法（下稱在臺軍眷處理辦法；於86年1月22日修正發布名稱為國軍軍眷業務處理辦法〈下稱軍眷處理辦法〉）第
3條、第4條第2款分別定有明文。⑵查系爭眷舍之原住戶鄒迺仁於69年間死亡，其遺眷秦
雁梅（原告之母）則於82年間死亡，在 秦雁梅 死亡前並未依在臺軍眷處理辦法第4條第2款申請配住眷舍，據此，因原眷戶鄒迺仁之死亡，致系爭眷舍之原眷戶權益無法轉讓與他人。
⑶次按「為安定國軍在臺眷屬生活，使官兵無後顧之憂
，以振奮士氣，提高戰力，特訂定本辦法。」、「現役軍人及遺眷、無依軍眷，經核定眷補有案者，得申請分配眷舍。」、「現役已配一般眷舍之眷戶經軍種單位核准者得與現役服役滿十年以上者或服役滿五年且志願留營累計十年以上有眷無舍而未輔助購宅者，作權益交換。」在臺軍眷處理辦法第1條、第111條、第124條第1項分別定有明文。據此，基於安定國軍在臺眷屬生活，使官兵無後顧之憂，以振奮士氣，提高戰力等目的，在眷舍配住之申請上，有上開辦法第111條之「申請配住眷舍」與第124條第1項之「眷舍權益轉讓」兩種情形，合先敘明。
⑷經查，本件原告於85年11月23日「申請配住眷舍」時
，客觀上符合眷舍權益讓與之人（即原告父母）均於82年以前死亡，並無法與原告辦理眷舍權益交換，且原告與其兄弟姊妹間，亦無存在任何眷舍權益可資交換。詎原告依上開辦法第111條之規定「申請配住眷舍」時，因眷服處承辦人員之作業疏失，告知原告依第124條第1項「眷舍權益轉讓」為申請，而八軍團司令部亦以「眷舍權益轉讓」之事由，核定系爭眷舍之調配。是故，該「眷舍權益轉讓」核定處分，容有不妥之處。
⑸再按「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級
機關知有撤銷原因時起2年內為之。」為行政程序法第121條第1項定有明文。有學者謂：「為避免行政處分相對人之法律上地位長期處於不安狀況，違法受益處分之撤銷，原處分機關或其上級機關應自知有撤銷原因時起2年內為之．．．惟在期限屆滿前，撤銷權仍有權利失效之可能。」⑹經查，本件不符在臺軍眷處理辦法第124條第1項「
眷舍權益轉讓」之規定，而八軍團司令部卻核定系爭眷舍調配處分，基於行政機關有依法行政之義務，承辦人員並經相關考試及訓練使予任用，且承辦相關眷舍申配實務多年，自無法就系爭眷舍申請案件是否符合規定之諉為不知，是故，顯見八軍團司令部自86年
8月14日核定時起，即符合行政程序法第121條第1項「知悉」有撤銷原因之情事，惟被告卻於99年7月
9日以被告令註銷系爭眷舍調配處分，顯已逾越行政程序法第121條第1項所規定2年之除斥期間，自屬違法。退萬步言，系爭眷舍調配處分自核定時起至註銷時止，業已存續13年餘之久，據此，被告於13年餘後註銷系爭眷舍調配處分，亦有違法安定性原則及權利失效法理。
⒊本件原告信賴系爭眷舍調配處分，而無信賴不值得保護
之情形，且其信賴利益顯然大於撤銷之公益，故符合信賴保護原則之要求，被告不得撤銷系爭眷舍調配處分。
⑴按「法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人
民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第119條、第120條及第126條等相關規定之所由設。」為司法院大法官釋字第525號解釋明揭斯旨。復有學者謂：「對於違法之受益處分，基於信賴保護之考量．．．受益人如有值得保護之信賴，且其信賴利益顯然大於撤銷之公益者，該受益處分不得撤銷。」、「行政處分之受益人須符合下列要件，始具有值得保護之信賴：⑴受益人須信賴該行政處分．．．⑵須無排除信賴之原因，行政處分之違法性，在客觀上可歸責於受益人，或為其所得知悉並從而預見被撤銷之可能性時，應拒絕給予其信賴保護．．．⑶需信賴利益顯然大於撤銷之公益．．．應斟酌下列事項：撤銷對於受益人之影響、不撤銷對於公眾或第三人之影響、行政處分之種類及成立方式、違法性嚴重程度、做成行政處分後已經故時間之久暫．．．」⑵經查，本件原告信賴系爭眷舍調配處分時起，迄今業
已居住系爭眷舍長達13年之久，且該違法行政處分之作成，係因承辦人員之作業疏失，導致原告所填寫之資料亦有所錯誤，而非屬可歸責原告之事由，故無信賴不值得保護之情形。再者，因系爭眷舍已列為辦理眷村改建計畫之眷村，故本件被告撤銷業已存續13年餘之系爭眷舍調配處分，導致原告業已無法再次「申請配住眷舍」，而受有不可回復之損害；反之，系爭眷舍自始為原告所居住，不撤銷系爭眷舍調配處分，不論對於公眾或其他人之影響皆屬輕微，據此，原告之信賴利益顯然大於撤銷之公益。
⑶綜上，本件原告信賴系爭眷舍調配處分，而無信賴不
值得保護之情形，且其信賴利益顯然大於撤銷之公益，故符合信賴保護原則之要求，被告不得撤銷系爭眷舍調配處分。
⒋縱系爭「眷舍權益轉讓」之部分文件，經法院宣告無效
，惟原告所提供資訊與其他有效文件，仍無礙於「申請配住眷舍」文件檢具之要求，被告機關應依在臺軍眷處理辦法第111條規定，作成「申請配住眷舍」處分。⑴按「行政機關得將違法行政處分轉換為與原處分具有
相同實質及程序要件之其他行政處分。」為行政程序法第116條第1項本文所規定。復有學者謂：「行政處分之轉換，亦如同行政處分之補正，在於維持行政處分之存在．．．在行政處分之轉換，行政處分原有之瑕疵原因仍然存在，但因轉換為另一行政處分，而消失其瑕疵之性質。有瑕疵之行政處分，因轉換而成為無瑕疵之行政處分，而得以維持。」、「行政處分之轉換，由行政機關為之，原則上應由有瑕疵行政處分之原行政機關為之，但受理訴願機關應亦得為之，德國學說上亦有主張受理訴願機關或行政法院為轉換者。」。
⑵查原告依在臺軍眷處理辦法第111條規定「申請配住
眷舍」時，因眷服處承辦人員之作業疏失，告知原告依軍眷在臺處理辦法第124條第1項「眷舍權益轉讓」為申請，而需檢具「眷舍轉讓同意書」、「眷舍權益互換申請書」、「申配眷舍保證書」、「服役年資及未領房補費用證明書」、「轉讓者之居住證」等相關文件（原證11），辦理上開「眷舍權益轉讓」之申請。嗣後，因上開「眷舍權益轉讓」之部分相關文件經相關民案確認無效，導致原告之眷舍居住權遭被告撤銷，觀諸經相關民案確認無效且與本件系爭眷舍事件有關者為「眷舍轉讓同意書」、「眷舍權益互換申請書」此二文件，其他如「申配眷舍保證書」、「服役年資及未領房補費用證明書」等相關文件，仍屬有效。
⑶次按「現役軍人、遺眷及無依軍眷，經核定眷補有案
尚未配眷舍、補助貸款、輔助購宅者，得申請分配眷舍。」、「凡申配眷舍（含一般職務官舍）或申請價購眷、國宅者，應填具保證書送核配單位存管。」為在臺軍眷處理辦法第111條、第114條分別定有明文。再按，配住眷舍或輔助貨款購宅之權利，兩者為僅能主張其一，據此，現役軍人依上開辦法「申請配住眷舍」，需檢具「申配眷舍保證書」、「服役年資及未領房補費用證明書」等相關文件。
⑷經查，原告於85年11月23日申請配給眷舍，不論依申
請時之在臺軍眷處理辦法第111條，抑或依核定時之軍眷處理辦法第17條規定，原告皆符合現役軍人得申請配住眷舍之資格（原證12），且客觀上原告提出「申請配住眷舍」時，亦檢具「申配眷舍保證書」、「服役年資及未領房補費用證明書」等相關文件，而符合在臺軍眷處理辦法第111條「申請配住眷舍」所需檢具之文件。
⑸據此，基於「申請配住眷舍」之程序規定繁複，其所
需檢附之表格種類複雜，難謂一般申請人所能理解（原證13），實不應要求申請人負擔「申請配住眷舍」之程序風險，是故，縱原告申請「眷舍權益轉讓」之部分文件被法院宣告無效，原告所提供資訊與其他有效文件，仍無礙於「申請配住眷舍」文件檢具之要求，據此，懇請本院依原告訴之聲明撤銷原處分及訴願決定，並於理由中諭知被告機關，參酌行政程序法第
116條第1項本文之立法精神與學說見解，作成原告依在臺軍眷處理辦法第111條之「申請配住眷舍」處分。
⒌原處分涉及軍人「申請配住眷舍」之爭議，在原處分機
關與被告機關尚未就眷舍調配事件為裁量，且客觀上亦無裁量收縮到零之情事，基於行政自我審查機制之貫徹、減輕法院負擔之目的，本案應撤銷原訴願決定，發回訴願機關重為決定。
⑴原處分涉及軍人「申請配住眷舍」之爭議，原處分機
關與被告未就眷舍調配事件為裁量，且客觀上亦無裁量收縮到零之情事，自不符行政訴訟法第197條行政法院自為判決之要件。
①按「撤銷訴訟，其訴訟標的之行政處分涉及金錢或
其他代替物之給付或確認者，行政法院得以確定不同金額之給付或以不同之確認代替之。」行政訴訟法第197條定有明文。
②有學者見解指出：「基於權力分立原則，行政法院
於撤銷原處分及原決定之後，本不應替代行政機關做成決定．．．行政訴訟法第197條明文規定：『撤銷訴訟，其訴訟標的之行政處分涉及金錢或其他代替物之給付或確認者，行政法院得以確定不同金額之給付或以不同之確認代替之。』行政法院應不得在此等特別許可之範圍外，亦為替代決定。此外，系爭行政處分涉及金錢或其他代替物之給付或確認，於應作成羈束處分，或應作成裁量處分，而裁量減縮為零之情形，對於事實以臻明確之個案，行政法院始可自為該唯一合法之決定。反之，系爭之行政處分如為裁量處分，且並無裁量縮減為零之情事，行政法院應不得越俎代刨，自為裁量決定。」（原證16）；亦有學者見解更進一步表示：「蓋原告提起撤銷訴訟為有理由者，如原行政處分違法情形只涉及金額或數量時，應許行政法院在原告聲明之範圍內自行判決加以糾正．．．故其前提要件應為行政機關就其給付之核定或確認，並無行政裁量或判斷餘地之情形或其裁量權因特殊情事而收縮到零的情形，始得為之。」、「行政法院原則上應負義務本於職權自行查明，使案件成熟達於可裁判之程度。只有在極端例外情形，為減輕法院負擔，可認為有重大必要由行政機關進一步調查事實及證據，且考量當事人間之利害關係亦為適當時，始得撤銷原處分發回交由原處分機關重為調查處分。」（原證17）。
③經查，被告撤銷原告眷舍居住權，除有違法安定性
原則及權利失效法理外，亦悖於信賴保護原則之要求）；又本件訴願機關亦誤認本件屬民事私權關係，而為訴願不受理之違誤，從而，原告提起撤銷訴訟請求撤銷原處分與訴願決定，以資救濟。
④次查，原處分涉及軍人「申請配住眷舍」之爭議，
非屬上開行政訴訟法第197條所指金錢或其他代替物給付或確認之情形，故行政法院不得自為判決；復在「申請配住眷舍」之核定上，涉及軍人眷舍資源之調配，應由被告與原處分機關八軍團司令部為眷舍調配之裁量，此觀諸被告自承眷舍調配其有裁量權限，亦可資證明，從而，本件被告與原處分機關未就眷舍調配事件為裁量，且客觀上亦無裁量收縮到零之情事，行政法院亦不得自為判決。參諸最高行政法院94年判字第18號判決（原證18）：「行政訴訟法第197條規定旨在『原告提起撤銷訴訟為有理由者，如原行政處分違法情形只涉及金額或數量時，應許行政法院在原告聲明之範圍內自行判決加以糾正，不必撤銷原處分而發回原處分機關重為處分，以免原處分機關或有拖延不結，甚至置諸不理之情形。』準此法院以確定不同之替代判決，取代原行政處分，應限於當事人對金錢或替代物之行政處分並無爭執，僅係聲明爭執其額度；且須其本質上行政機關已無裁量權限或判斷餘地或其裁量權已限縮到零者，行政法院方得自行判決，否則即有不當取代行政裁量權之違法。」亦可資稽考。
⑤綜上，原處分涉及軍人「申請配住眷舍」之爭議，
原處分機關與被告未就眷舍調配事件為裁量，且客觀上亦無裁量收縮到零之情事，自不符行政訴訟法第197條行政法院自為判決之要件。
⑵基於行政自我審查機制之貫徹、減輕法院負擔之目的
，本件「申請配住眷舍」之爭議，應撤銷原訴願決定，發回訴願機關重為決定。
①有學者見解指出：「訴願管轄機關，經程序上審查
，認為應予以受理，則進而為實體上審查，亦即就行政處分之作成或不作成是否違法或不當，以及訴願人之權利獲利亦是否因而受有損害為審查。」（原證19）據此，原處分涉及軍人「申請配住眷舍」之爭議，本應由訴願機關就為合法性、合目的性之審查，以維原告權益、資以救濟，詎訴願機關竟誤以本件屬民事私權關係，而為訴願不受理，使「行政自省」之訴願目的無法彰顯。
②考諸軍人眷舍資源之調配與眷舍配住規則之繁雜，
毋寧應由行政機關（被告或原處分機關）就本件眷舍爭議先行為合法性、合目的性之審查，並藉以行政自我審查機制，有效達到疏減訟源、減輕法院負擔之目的。是故，本件「申請配住眷舍」之爭議，應撤銷原訴願決定，發回訴願機關重為決定為適。
此觀諸本院99年度簡字第178號判決（原證20）：
「本案原告訴願之提起並無違法，訴願機關應作成實體決定，卻違法作成程序不受理之決定，難予維持，自應將之撤銷，發回訴願機關重為決定，以貫徹行政自我審查機制。」亦可資稽考。
⒍原告於85年11月23日所提供有效之文件，符合「申請配
住眷舍」文件檢具之要求，懇請本院依原告訴之聲明撤銷訴願決定，發回訴願機關重為決定，並於理由中諭知訴願機關作成「申請配住眷舍」處分。
⑴原告於85年11月23日申請配給眷舍，不論依據申請時
之在臺軍眷處理辦法第111條，或核定時之軍眷處理辦法第17條規定，原告當時所檢具之文件符合「申請配住眷舍」文件檢具之要求。
⑵據此，請求本院依原告訴之聲明撤銷訴願決定，並於
理由中諭知訴願機關，參酌行政程序法第116條第1項前段之立法精神與學說見解，作成原告依在臺軍眷辦法第111條或軍眷辦法第17條「申請配住眷舍」之處分。此觀諸本院94年度訴字第4136號判決（原證21）：「本件訴願機關以上開核定函非行政處分為由而為訴願不受理之決定，依上開法理所述，自有違法，自應將之撤銷，發回訴願機關重為決定，以貫徹行政內部之自我審查機制。另在此亦附帶說明以下數點意見，併供訴願機關參酌。」可資稽考。
㈡被告主張之理由：
⒈按86年1月22日國防部（86）鐸錮字第0620號令修正發
布之軍眷處理辦法第27條第1項，已配眷舍之退伍人員自願轉讓眷舍者，應填具同意書，以服現役滿5年連同志願留營年限累計滿10年之有眷無舍官兵為改配對象，其受改配者必須報請軍種單位辦妥改配手續後始得進住。同辦法第39條，本辦法所定事項之作業規定及書表格式，由國防部另以作業手冊訂之。86年2月27日國防部
（86）通乙字第001號令頒之國軍軍眷業務處理作業手冊（下稱軍眷業務手冊，被證14）第38條第1項，在恤或恤滿之遺眷（無依軍眷）自願無條件轉讓所配之眷舍與服現役滿5年連同志願留營年限累計滿10年之有眷無舍官兵時，得填具同意書（如附表12），報經軍種單位核准者，該眷戶不得再以任何理由向軍方申請配舍及輔助貸款、購宅。
⒉系爭眷舍原係配住與訴外人鄒盟健5人及原告之父鄒迺
仁，鄒迺仁死亡後，其所遺眷屬仍有居住系爭眷舍之權，此觀軍眷處理辦法第31條第2款規定，當事人、眷屬均死亡者，始符合收回眷舍之要件，如僅受配住眷舍之當事人死亡，但其所遺眷屬（包含配偶、子女）並未死亡者，尚不符合需收回眷舍之要件自明。本此，系爭眷舍於原告之父鄒迺仁及原告之母秦雁梅均死亡後，原告與原告之兄弟姊妹即鄒盟健5人仍有繼續居住系爭眷舍之權，故原告申請辦理將系爭眷舍轉讓改配與其，自須依前揭軍眷業務手冊第38條規定，由鄒迺仁所遺眷屬即鄒盟健5人共同出具自願轉讓眷舍同意書，被告始能自行或委由下級機關依法作成核准將系爭眷舍轉讓改配予原告之行政處分。
⒊然原告提出申請辦理系爭眷舍轉讓改配所檢具鄒盟健5
人經高雄地院公證處86年度認字第30291號認證書所認證之86年5月27日同意書（被證2）及國軍遺眷眷舍轉讓同意書（被證3）、志願（退）已配眷舍、領房補費人員權益互換申請書，既均為相關民案以上開文書中鄒盟健5人均非其本人自簽，且鄒盟健5人亦未授權以其名義原告製作該文書，因此認定前揭文書為原告所無權製作，故而判決確認前揭文書均無效，且業已判決確定，則顯然鄒盟健5人並無填具自願轉讓眷舍同意書以書面表示同意將系爭眷舍轉讓改配與原告，原告前揭其無權製作之文書使八軍團司令部陷於錯誤，而依照軍眷業務手冊第38條第1項規定，以該部86年8月14日（86）務行字第9153號函核准將系爭眷舍轉讓改配與原告，自屬違法行政處分無疑，被告因鄒盟健5人委請 陳麗珍 律師寄發律師函請求撤銷將系爭眷舍轉讓改配予原告之行政處分而知悉上情後，本於依法行政原則而依行政程序法第117條規定將前八軍團司令部86年8月14日（86）務行字第9153號函所為核准將系爭眷舍轉讓改配予原告之行政處分予以撤銷，自無違誤。
⒋原告主張其原係依申請分配眷舍而並非申請眷舍轉讓，
乃因眷服處承辦人員之疏失告知其應以眷舍權益轉讓為申請，故八軍團司令部亦以眷舍權益轉讓事由核定系爭眷舍之調配，惟上開主張均係原告片面之詞，並非事實，依原告所提出之申請文件完全係屬申請眷舍轉讓改配所需檢附之文件以觀，是原告自始即係對被告申請辦理系爭眷舍之轉讓改配，而非申請分配尚未配住他人之眷舍，況且如原告主張其乃依78年6月26日國防部修正發布之在臺軍眷處理辦法第111條（即86年1月22日國防部〈86〉鐸錮字第0620號令修正發布軍眷處理辦法第17條）申請分配眷舍，則原告申請案即應由其任職單位之上級機關海軍總司令部自行檢討是否核配海軍總司令部列管眷舍，殊非由海軍總司令部將其申請函轉被告審查，故原告上開主張實屬莫名，亦不得作為主張被告所為原處分有何違法之理由。
⒌原告主張被告撤銷八軍團司令部86年8月14日（86）務
行字第9153號函所為核准將系爭眷舍轉讓改配予原告之行政處分，已經罹於行政程序法第121條所定之除斥期間，實屬無據，被告係於八軍團指揮部99年6月1日陸入軍眷字第0990005412號呈附鄒盟健5人委託陳麗珍律師所發律師函，該律師函檢附相關民案判決及確定證明書，方才知悉原告當年係以無權製作之不實眷舍轉讓同意書等文件，使前八軍團司令部誤為核准其系爭眷舍轉讓改配之申請，是被告乃於99年7月6日收受八軍團指揮部前揭函文時始知悉八軍團司令部86年8月14日（86）務行字第9153號函核准將系爭眷舍轉讓改配予原告有撤銷原因，自未逾行政程序法第121條所定應自知有撤銷原因時起2年內行使撤銷權之除斥期間，是原告所陳，委無足採。
⒍原告主張其信賴系爭眷舍調配處分，且無信賴不值得保
護之情形，依信賴保護原則，被告應不得撤銷系爭眷舍調配處分。惟如前所述，原告檢具其無權製作之高雄地院認證書所認證之86年5月27日同意書及國軍遺眷眷舍轉讓同意書、志願（退）已配眷舍、領房補費人員權益互換申請書，提出申請轉讓改配系爭眷舍，其以不實文件造成行政機關陷於錯誤，誤認鄒盟健5人已出具書面同意自願轉讓系爭眷舍，原告自有行政程序法第119條第1項第1款「以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者」及同條項第2款「對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。」所列信賴不值得保護之情形，故原告不得主張其有信賴保護原則之適用。
⒎原告另主張縱使部分申辦系爭眷舍權益轉讓改配之文件
經法院宣告無效，但被告仍應依軍眷處理辦法作成核准分配眷舍之行政處分。惟原告所提本件訴訟為撤銷訴訟，就此訴訟標的所應審查者僅有被告所為被告所為99年
7月9日國陸政眷字第0990003153號令是否有違法應予撤銷之處，合先敘明。又如非屬特定眷舍之權益交換或轉讓改配，而屬一般尚未配住他人眷舍之原始核配，乃應由申請分配眷舍者所任職單位之軍種機關依其申請作成是否同意分配眷舍之行政處分，如前所述，原告對被告所提之申請乃為系爭眷舍之轉讓改配，而並非一般分配眷舍之申請，是原告主張縱使系爭眷舍轉讓改配為違法，被告仍應依其申請分配其他眷舍與原告，已非有據，況且如原告所為申請並非辦理系爭眷舍之轉讓改配，則其申請即應由原告任職單位海軍第四造船廠之上級軍種機關即海軍總司令部依法檢討審查應核准或否准分配眷舍，此觀軍眷業務手冊第27條「國防部總務局、軍事情報局、及陸、海、空軍、聯勤各總司令部、軍管部、憲兵司令部權責如下：一、本單位眷舍分配之核定、管理、修繕、維護、整建、遷建、重（改）建，及眷村之管理」之規定自明。故原告主張系爭眷舍之轉讓改配處分縱屬違法行政處分，被告仍應分配其他眷舍與原告，並無理由。再者，國軍眷舍數量有限，就原告如有向海軍總司令部申請為一般分配眷舍之請求，海軍總司令部亦須就同期申請分配眷舍者進行評比而決定何人可獲得分配眷舍，並非凡有現役軍人之身分一經提出申請，其任職單位之軍種機關即有核配眷舍之義務，併此敘明。
⒏本件應無發回訴願程序重新作成訴願決定之必要：
⑴本件訴願決定機關雖以本件非屬公法爭議事件作成訴
願為不受理決定，原告亦認有損其訴願利益，而請本院能撤銷原訴願決定發回訴願決定機關為實體審查。⑵惟參照最高行政法院98年度判字第447號判決謂：「
上訴人於95年3月29日對於系爭書函不服，繕具訴願書提起訴願。依上開說明，上訴人主張系爭二登記侵害其權益，具有撤銷訴訟權能，循序經訴願程序，提起撤銷訴訟，訴請撤銷系爭二登記，程序上並無不合，自已具備實體判決要件。又上訴人上開申請書尚有請求被上訴人依據土地登記規則第144條第1項第2款規定，塗銷系爭二登記，上訴人本件併提起課予義務訴訟。訴願程序雖從程序上不予受理，惟因系爭二登記屬羈束處分，及被上訴人未准上訴人依土地登記規則第144條第1項第2款規定之請求亦為羈束處分，均非裁量處分，僅生處分是否適法之問題，而無其裁量是否適當應由訴願機關負責審查之問題，行政法院不須將訴願決定撤銷發回。上訴意旨執本件訴願不受理，訴願程序未完成，原判決仍予維持，即有違法云云，並非可採。」最高行政法院94年度裁字第632號裁定謂：「抗告人既已合法提起訴願，並起訴請求撤銷原處分、及訴願決定，原處分又屬羈束處分，僅生適法與否之問題，不生由訴願管轄機關就裁量是否適當先予審查之問題，亦無其他適於由訴願管轄機關先行實體審查之理由，自應逕由原法院就系爭處分是否適法予以審究，併此敘明。」最高行政法院94年度判字第583號判決謂：「惟查上訴人既已合法提出申訴，並起訴請求撤銷原處分、異議決定及申訴審議判斷，且原處分係屬羈束處分，僅生適法與否之問題，不生由審議判斷機關就裁量是否適當先予審查之問題，又無其他適於由審議判斷機關先行實體審查之理由，自應逕由原審法院就系爭處分是否適法予以審究，無須將申訴審議判斷撤銷發回。原審判決未發回判斷機關重為判斷，逕為實體判決，於法並無不合，尚難謂有侵害上訴人審級利益及正當法律程序之情事。」。
⑶由上可知，即使訴願決定機關從程序上不受理訴願有
所不當，然如所爭議之行政處分係屬羈束處分而非裁量處分者，則僅生處分適法與否之問題，而無裁量是否適當應由訴願決定機關負責審查之問題，自應逕由行政法院就處分適法與否予以審究，而無須將訴願決定撤銷發回。
⑷查有關申請特定眷舍居住權之轉讓改配，申請人依法
必須檢具原受配住人（即原受配眷戶或其全體遺眷）之轉讓同意書，且申請人符合服現役滿五年連同志願留營年限累計滿10年之有眷無舍官兵資格，眷舍管理機關始得作成將該特定眷舍轉讓改配予申請人之核准處分，此觀86年1月22日國防部（86）鐸錮字第0620號令修正發布之軍眷業務辦法第27條第1項及86年2月27日國防部（86）通乙字第001號令頒之軍眷業務手冊第38條第1項規定自明，前揭有關核定特定眷舍之轉讓改配法令依據，並無給予眷舍管理機關，在申請人未檢具眷舍原受配住人有效之眷舍轉讓同意書時，仍得作成核准將該特定眷舍自原受配住人轉讓改配予申請人之裁量空間，反之，如申請人有檢具眷舍原配住人有效之眷舍轉讓同意書且申請人符合服現役滿五年連同志願留營年限累計滿十年之有眷無舍官兵資格，眷舍管理機關亦無不核准該特定眷舍轉讓改配申請之權限，足見有關申請特定眷舍居住權之轉讓改配，乃為羈束處分並非裁量處分，故本件既經被告因鄒盟健5人委由陳麗珍律師檢舉而發現原告提出之原受配住人遺眷之國軍遺眷眷舍轉讓同意書等申請文件乃為偽造不實無效文件，原告申請將系爭眷舍居住權轉讓改配予其，依法即不能核准，眷舍管理機關並無裁量空間，是本件被告以系爭原處分將前八軍團司令部86年8月14日（86）務行字第9153號函所為核准將系爭眷舍轉讓改配予原告之行政處分予以撤銷，自為羈束處分而非裁量處分，就此羈束處分合法與否，當逕由本院審查並依法為實體判決即可，並無重行發回訴願決定機關審查裁量適當與否之空間及必要。職是，原告主張本件應發回訴願決定機關重行作成實體訴願決定，應非有理。
⒐本件並無違法行政處分轉換之問題存在：
⑴按行政程序法第116條第1項，行政機關得將違法行
政處分轉換為與原處分具有相同實質及程序要件之其他行政處分。但有下列各款情形之一者，不得轉換：
一、違法行政處分，依第117條但書規定，不得撤銷者。二、轉換不符作成原行政處分之目的者。三、轉換法律效果對當事人更為不利者。同條第2項，羈束處分不得轉換為裁量處分。行政機關於轉換前應給予當事人陳述意見之機會。但有第103條之事由者，不在此限。
⑵原告主張縱以前八軍團司令部86年8月14日（86）務
行字第9153號函所為核准將系爭眷舍轉讓改配予原告之行政處分，係違法行政處分，但原告本有申請分配眷舍之資格，自應可將前揭違法核定轉讓改配系爭眷舍轉換為一般核定分配眷舍處分云云。
⑶原告前揭主張實屬無據，首先，已配住他人特定眷舍
之核定轉讓改配，與一般尚未配住他人之眷舍核定分配，其申請核定程序並不相同，已配住他人特定眷舍如欲申請轉讓改配，如前所述，必須檢具原受配住人之眷舍轉讓同意書，且必須符合服現役滿五年連同志願留營年限累計滿十年之有眷無舍官兵資格，而此申請案係由該特定眷舍之眷舍管理機關依法核定；至於一般尚未配住他人之眷舍核定分配，則係由申請人向其任職單位所屬之軍種司令部（本件原告係任職於海軍單位，有關其如欲申請一般眷舍分配，係由國防部海軍司令部審查核定）提出申請，並由各該軍種司令部依照同時期提出申請分配眷舍者，依照各申請人之年資積分比序，在申請當期所可分配眷舍之額度內，決定是否核定分配眷舍；另外，已配住他人特定眷舍之轉讓改配，涉及原配住人就該特定眷舍居住權益之得喪，故而須在原配住人同意下始得核准轉讓改配，且為羈束處分，而尚未配住他人之一般眷舍分配並無須徵得原受配住人同意之問題，且屬裁量處分，據此，申請已配住他人眷舍之轉讓改配與申請一般眷舍分配，其實質要件與程序要件並不相同，核定機關亦不相同，要不符合行政程序法第116條第1項得為違法行政處分轉換之規定，況且依同條第2項規定亦已明定，羈束處分不得轉換為裁量處分，故本件自無將前八軍團司令部86年8月14日（86）務行字第9153號函核准將系爭眷舍轉讓改配與原告之違法行政處分轉換為一般核准分配眷舍處分之餘地，否則除於法有違外，尚會有侵害系爭眷舍原受配住人（於本件為原告以外之原配住人鄒迺仁其他遺眷鄒盟健5人）居住權益之問題。
理由
一、按「已配眷舍之退伍人員自願轉讓眷舍者，應填具同意書，以服現役滿五年連同志願留營年限累計滿十年之有眷無舍官兵為改配對象，其受改配者必須報請軍種單位辦妥改配手續後始得進住。前項自願轉讓眷舍者，不得以任何理由向軍方申請配舍及輔助貸款購宅。」、「有下列情形之一者，撤銷其眷舍居住權收回眷舍：．．．二、當事人、眷屬均死亡者。」為國防部86年1月22日國防部（86）鐸錮字第0620號函修正發布軍眷業務辦法第27條、第31條第2款明定（該辦法於91年12月30日經國防部鐸錮字第0910001734號函廢止）。
次按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」、「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。
三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」為行政程序法第117條、第119條明文。
二、原告前提出權益互換申請書、眷舍轉讓同意書、認證請求書、認證書及同意書、授權書，申請核配系爭眷舍，經陸軍第八軍團指揮部同意系爭眷舍之眷戶姓名更正為原告，取得眷舍居住之權利。嗣因原告所提之權益互換申請書等，經相關民事判決確認無效確定，被告據於99年7月9日以國陸政眷字第0990003153號令，將前開八軍團核准系爭眷舍改配原告居住函之處分撤銷。原告不服，提起訴願遭決定不受理。
三、原告循序起訴意旨略以：被告所為撤銷原核定眷舍之行政行為，其性質上屬於行政處分，而為公法上法律關係。系爭眷舍調配處分自核定時起至註銷時止，業已存續13年餘之久，被告於99年7月9日始註銷系爭眷舍調配之處分，顯已逾越行政程序法第121條第1項所規定2年之除斥期間，而有違法安定性原則及權利失效法理。原告信賴系爭眷舍調配處分，而無信賴不值得保護之情形，且其信賴利益顯然大於撤銷之公益，故符合信賴保護原則之要求。縱系爭「眷舍權益轉讓」之部分文件，經法院宣告無效，惟原告所提供資訊與其他有效文件，仍無礙於「申請配住眷舍」文件檢具之要求，被告機關應依在臺軍眷處理辦法第111條規定，作成「申請配住眷舍」處分云云。
四、本件兩造之爭點為：八軍團司令部前以86年8月14日（86）務行字第9153號函同意系爭眷舍之眷戶姓名更正為原告，經被告令予以撤銷，是否為公法事件？被告令是否為行政處分？如是，被告所為處分是否適法？㈠按「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人
員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。」司法院大法官會議釋字第557號著有解釋，國防部基於同一理由，對於軍眷眷舍房地之管理及處理自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。是國防部自45年1月11日起先後多次發布修正在臺軍眷處理辦法，於71年6月8日以（71）淦湜字第2542號令修正發布之在臺軍眷處理辦法第3條規定：「本辦法所稱當事人係指左列人員而言：一、志願役常備軍官、志願役預備軍官．．．二、志願役常備士官，及已服滿各軍種義務役之預備士官、士兵。三、作戰立功經奉准結婚之官、士、兵。四、奉准納入國軍員額之游擊部隊，及敵後工作之官、士、兵存記有案者。五、作戰因公失蹤之志願役官、士、兵。六、各軍事學校編制內聘任文職教員。七、國防部特別規定之人員。八、在學期間之軍事學校學生，但不包括中正預備學校學生（第1項）。」至86年1月22日國防部修正發布更名為軍眷處理辦法，國防部嗣以91年12月30日鐸錮字第0910001734號令發布廢止該辦法，同時頒訂軍眷作業要點，其第1點規定：「壹、目的：一、『行政程序法』自90年1月1日公布實施後，因『國軍軍眷業務處理辦法』係國防部依職權發布之法規命令，依該法第174條之1規定，於91年12月31日失效，本部為延續各項軍眷權益與公產管理工作，援依該法第159條規定，訂頒行政規則以利工作推展。二、為安定國軍眷屬生活，使官兵無後顧之憂，以振奮士氣，提高戰力，特訂定本作業要點。」第6點規定：「陸、眷舍分配工作：．．．二、眷舍分配、權益交換、轉讓，以一戶一舍為限，由本作業要點貳、
一、（二）所定之機關、單位核定。」由此可知，軍眷作業要點係國防部發布之行政規則，頒訂目的係為提高國軍作戰士氣，使官兵無後顧之憂，而由國家擔負照護軍眷生活之職責，主要提供生活補助、補助貸款、購宅、配住眷舍等。依軍眷作業要點之上開規定，配住眷舍係對國軍及眷屬配住房屋，供其無償使用，當事人如有違反眷舍管理規定等者，應收回眷舍；又觀諸軍眷處理作業要點第6點第3款規定「重新簽訂借用契約」等語，則獲配住人與列管單位之法律關係為民法上使用借貸關係。是軍人因任軍職而獲配住軍方所管理眷舍之法律關係，雖為私法上使用借貸關係。惟迄85年2月5日總統（85）華總字第8500027130號令制定公布國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例），其中第1條第1項：「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例。」、第2條第1項：「本條例主管機關為國防部。」、第3條「（第1項）本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國六十九年十二月三十一日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：（第1款）一、政府興建分配者。（第2款）二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。（第3款）。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。（第4款）四、其他經主管機關認定者。（第2項）本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」、第5條：「（第1項）原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」足見政府「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀」之公共利益，始制定上開第3條第1項所指國軍老舊眷村與同條第2項所稱原眷戶，構建原眷戶享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，發生公法之效力。查本件原告前申請核配系爭眷舍獲准，取得居住系爭眷舍之權利，而被告撤銷原告改配眷舍居住權之行為，涉及原告原眷戶資格之變更，而原告主張系爭眷舍已列為辦理眷村改建計畫之眷村之情事，有重建眷戶同意書附卷可稽（本院卷第80頁），將影響原告未來依照眷改條例第3條第2項所規定原眷戶資格之認定，而決定原告將來是否得以原眷戶之身分享有輔助購國宅之權益，對原告而言具有實質上之影響，因此，本件撤銷眷舍居住權乃涉及軍眷眷舍之權益，厥為公法關係之爭議；而被告令則係符合行政程序法第92條第1項行政處分之要件，自係行政處分，合先敘明。
㈡按「現役軍人、遺眷及無依軍眷，經核定眷補有案尚未配
眷舍、補助貸款、輔助購宅者，得申請分配眷舍。」、「已配眷舍之退伍人員自願轉讓眷舍者，應填具同意書，以服現役滿五年連同志願留營年限累計滿十年之有眷無舍官兵為改配對象，其受改配者必須報請軍種單位辦妥改配手續後始得進住。」行為時軍眷處理辦法第17條第1項前段、第27條第1項定有明文。次按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」、「第一百十七條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起二年內為之。」行政程序法第117條前段、第121條第1項分別規定甚明。原告主張：其於85年11月23日「申請配住眷舍」時，客觀上符合眷舍權益讓與之人（即原告父母）均於82年以前死亡，並無法與原告辦理眷舍權益交換，且原告與其兄弟姊妹間，亦無存在任何眷舍權益可資交換，詎原告依在臺軍眷處理辦法第111條規定「申請配住眷舍」時，因眷服處承辦人員之作業疏失，告知原告依第124條第
1項「眷舍權益轉讓」為申請，而八軍團司令部亦以「眷舍權益轉讓」之事由，核定系爭眷舍之調配，是該「眷舍權益轉讓」核定處分，容有不妥之處；且八軍團司令部基於行政機關有依法行政之義務，承辦人員並經相關考試及訓練使予任用，且承辦相關眷舍申配實務多年，自無法就系爭眷舍申請案件是否符合規定之諉為不知，顯見八軍團司令部自86年8月14日核定時起，即符合行政程序法第12
1條第1項「知悉」有撤銷原因之情事，惟被告卻於99年
7月9日以被告令註銷系爭眷舍調配處分，顯已逾越行政程序法第121條第1項所規定2年之除斥期間，自屬違法等情。茲以：
⒈系爭眷舍原係配住與鄒盟健5人及原告之父鄒迺仁，鄒
迺仁死亡後，其所遺眷屬仍有居住系爭眷舍之權，此觀行為時軍眷處理辦法第31條第2款規定，當事人、眷屬均死亡者，始符合收回眷舍之要件，如僅受配住眷舍之當事人死亡，但其所遺眷屬（包含配偶、子女）並未死亡者，尚不符合需收回眷舍之要件自明。本此，系爭眷舍於原告之父鄒迺仁及原告之母秦雁梅均死亡後，原告與原告之兄弟姊妹即鄒盟健5人依繼承之法律關係，承受居住系爭眷舍之權，是原告主張其父、母均死亡後，系爭眷舍權益已無人享有，原告與鄒盟健5人並無就系爭眷舍有何權益可資交換等情，已不可採。
⒉依眷舍處理辦法第17條第1項、第27條第1項之規定，
可知申請「分配眷舍」及「改配」係屬二事，不能混為一談，且改配係針對特定眷舍所為，除申請者須具備「服現役滿五年連同志願留營年限累計滿十年之有眷無舍官兵」之身分，受改配者須報請軍種單位辦妥改配手續外，方須在已配眷舍之退伍人員自願轉讓眷舍並填具同意書之條件下方得為之，要件較申請分配眷舍為嚴格；如符合上開全部要件者，申請者即得改配特定眷舍，由此面向以觀，反較申請分配眷舍未必能即時配得眷舍、且所配眷舍亦屬不特定等情為優惠。經查，系爭眷舍權益既因原告之父、母均死亡，而屬鄒盟健5人與原告共同享有，已如前述，是原告自應以申請轉讓改配之方式，始能單獨享有系爭眷舍權益，故原告自須依軍眷業務手冊第38條規定，由鄒迺仁所遺眷屬即鄒盟健5人共同出具自願轉讓眷舍同意書，被告始能自行或委由下級機關依法作成核准將系爭眷舍轉讓改配予原告之行政處分，此亦可由原告所提出之申請文件完全係屬申請眷舍轉讓改配所需檢附之文件可證（本院卷第71至87頁），是原告自始即係對被告申請辦理系爭眷舍之轉讓改配，而非申請分配尚未配住他人之眷舍甚明；如依原告主張其僅係申請分配眷舍，則其自無庸甘冒偽造文書罪責之風險，大費周章出具經民事判決無效確定之「志願（退）役已配眷舍、領房補費人員權益互換申請書」、「國軍遺眷眷舍轉讓同意書」、高雄地院86年度認字第302913號認證事件所附文書（即認證請求書、認證書、同意書、授權書）、高雄縣鳳山市誠德里辦公處（86）鳳市誠里證字第014號證明書等文書；且依軍眷處理辦法第17條第1項前段之規定，則原告申請案即應由其任職單位之上級機關海軍總司令部自行檢討是否核配海軍總司令部列管眷舍，殊非由海軍總司令部將其申請函轉被告審查，故原告主張其當時係並非申請改配，而係申請分配眷舍等情，容與證據及事實完全相悖，自無可採。
⒊復查，原告提出申請辦理系爭眷舍轉讓改配所檢具鄒盟
健5人經高雄地院公證處86年度認字第30291號認證書所認證之86年5月27日同意書（被證2）及國軍遺眷眷舍轉讓同意書（被證3）、志願（退）已配眷舍、領房補費人員權益互換申請書，既均已經相關民案認上開文書中鄒盟健5人均非其本人自簽，且鄒盟健5人亦未授權以其名義製作該文書，因此認定前揭文書為原告所無權製作，故而判決確認前揭文書均無效，且業已判決確定，則顯然鄒盟健5人並無填具自願轉讓眷舍同意書以書面表示同意將系爭眷舍轉讓改配與原告，原告前揭其無權製作之文書使八軍團指揮部陷於錯誤，而依照軍眷業務手冊第38條第1項規定，以該部86年8月14日（86）務行字第9153號函核准將系爭眷舍轉讓改配與原告，自屬違法行政處分無疑。被告係因鄒盟健5人委請陳麗珍律師於99年5月18日發函請求撤銷將系爭眷舍轉讓改配予原告之行政處分，始知悉原告偽造文書之情事，此有律師函附卷可稽（本院卷第88頁），被告進而本於依法行政原則，依行政程序法第117條規定，於99年7月
9日以被告令將前開八軍團指揮部函核准系爭眷舍改配原告居住函之處分撤銷，並無逾2年之除斥期間甚明，是原告主張原處分已逾除斥期間等情，亦與法律規定不合，而無可採。
㈢次按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。
但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰．．．二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」、「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。
．．．」行政程序法第117條但書第2款、第119條第1項第1款、第2款分別規定甚明。原告雖繼以：其信賴系爭眷舍調配處分，而無信賴不值得保護之情形，且其信賴利益顯然大於撤銷之公益，故符合信賴保護原則之要求，被告不得撤銷系爭眷舍調配處分；退萬步言，系爭眷舍調配處分自核定時起至註銷時止，業已存續13年餘之久，據此，被告於13年餘後註銷系爭眷舍調配處分，導致原告業已無法再次「申請配住眷舍」，而受有不可回復之損害，亦有違法安定性原則及權利失效法理等情。惟查，系爭眷舍調配處分係一授予利益之行政處分之事實，均為兩造所不爭執，而八軍團司令部之所以作成系爭眷舍調配處分，係因原告檢具其無權製作之高雄地院認證書所認證之86年
5月27日同意書及國軍遺眷眷舍轉讓同意書、志願（退）已配眷舍、領房補費人員權益互換申請書，提出申請轉讓改配系爭眷舍，其以不正確資料之詐欺方法，使八軍團司令部陷於錯誤，誤認鄒盟健5人已出具書面同意自願轉讓系爭眷舍，進而依上開資料作成系爭眷舍調配處分，自係害及鄒盟健5人依眷村條例興建住宅及給予輔助購宅款之權益，當然符合行政程序法第119條第1項第1款、第2款所列信賴不值得保護之情形；八軍團司令部作成系爭眷舍調配處分至撤銷時止雖已存續13年餘，然既係原告以上開重大違法方式所致，並害及鄒盟健5人原就系爭眷舍享有之權益甚鉅，至於原告並未指出其將因原處分而無法再次「申請配住眷舍」之具體規定，且縱或此情為真，亦係出於可歸責於原告之事由所致，是被告依行政程序法第11
7條前段規定以上級機關之地位撤銷此違法之處分，並無違反信賴保護或法安定性原則，更難謂有何權利失效法理，是原告此部分之主張，亦與法律及行政法之原理原則相悖，自乏依據。
㈣繼按「行政機關得將違法行政處分轉換為與原處分具有相
同實質及程序要件之其他行政處分。但有下列各款情形之一者，不得轉換︰．．．二、轉換不符作成原行政處分之目的者。．．．」、「羈束處分不得轉換為裁量處分。」分別為行政程序法第116條第1項但書第2款及第2項所明定。續按「眷舍分配，以一戶一舍為限，由軍種單位核定，其配偶擔任公教職已配有眷舍或補助貸款、購宅者，不得重配（貸），凡申請配舍或價購眷、國宅及輔助貸款購宅者，均應填具保證書送核定單位備查。」軍眷處理辦法第20條亦規定甚明。原告雖另以：縱執為申請「眷舍權益轉讓」之部分文件經相關民案判決宣告無效確定，惟原告所提供資訊與其他有效文件，仍無礙於「申請配住眷舍」文件檢具之要求，被告應依軍眷處理辦法第17條規定，作成「申請配住眷舍」處分；且原處分涉及軍人「申請配住眷舍」之爭議，在原處分機關與被告機關尚未就眷舍調配事件為裁量，且客觀上亦無裁量收縮到零之情事，基於行政自我審查機制之貫徹、減輕法院負擔之目的，則本件亦應撤銷原訴願決定，發回被告重為決定等情。茲以：
⒈按申請「分配眷舍」及「改配」，分別係規定在軍眷處
理辦法第17條、第27條，即係屬二個不同之制度，已如前述。有關申請特定眷舍居住權之轉讓改配，申請人依法必須檢具原受配住人（即原受配眷戶或其全體遺眷）之轉讓同意書，且申請人符合服現役滿五年連同志願留營年限累計滿十年之有眷無舍官兵資格，眷舍管理機關始得作成將該特定眷舍轉讓改配予申請人之核准處分，為軍眷業務辦法第27條第1項及軍眷業務手冊第38條第
1項所定，且核前揭有關核定特定眷舍之轉讓改配法令依據，並無給予眷舍管理機關，在申請人未檢具眷舍原受配住人有效之眷舍轉讓同意書時，仍得作成核准將該特定眷舍自原受配住人轉讓改配予申請人之裁量空間，反之，如申請人有檢具眷舍原配住人有效之眷舍轉讓同意書且申請人符合服現役滿五年連同志願留營年限累計滿十年之有眷無舍官兵資格，眷舍管理機關亦無不核准該特定眷舍轉讓改配申請之權限，足見有關申請特定眷舍居住權之轉讓改配，乃為羈束處分並非裁量處分，故本件既經被告因鄒盟健5人委由陳麗珍律師檢舉而發現原告提出之原受配住人遺眷之國軍遺眷眷舍轉讓同意書等申請文件乃為偽造不實無效文件，原告申請將系爭眷舍居住權轉讓改配予其，依法即不能核准，八軍團並無裁量空間，是本件被告以原處分將前八軍團司令部於86年8月14日所為核准系爭眷舍改配處分予以撤銷，自為羈束處分而非裁量處分，就此羈束處分合法與否，當逕由本院審查並依法為實體判決即可，並無重行發回訴願決定機關審查裁量適當與否之空間及必要。故原告主張本件應發回訴願決定機關重行作成實體訴願決定，應非有理。
⒉續以已配住他人特定眷舍之核定轉讓改配，與一般尚未
配住他人之眷舍核定分配，其申請核定程序並不相同，已配住他人特定眷舍如欲申請轉讓改配，如前所述，必須檢具原受配住人之眷舍轉讓同意書，且必須符合服現役滿五年連同志願留營年限累計滿十年之有眷無舍官兵資格，而此申請案係由該特定眷舍之眷舍管理機關依法核定；至於一般尚未配住他人之眷舍核定分配，則係由申請人向其任職單位所屬之軍種司令部提出申請，並由各該軍種司令部依照同時期提出申請分配眷舍者，依照各申請人之年資積分比序，在申請當期所可分配眷舍之額度內，決定是否核定分配眷舍。另已配住他人特定眷舍之轉讓改配，涉及原配住人就該特定眷舍居住權益之得喪，故而須在原配住人同意下始得核准轉讓改配，且為羈束處分，而尚未配住他人之一般眷舍分配並無須徵得原受配住人同意之問題，且屬裁量處分，亦即申請「分配眷舍」及「改配」係分別規定在軍眷處理辦法第17條、第27條，兩制度之申請資格、審核機關不同，無從混淆。經查，本件原告係任職於海軍單位，為兩造所不爭執之事實，原告如欲申請一般眷舍分配，依前揭規定，自應向國防部海軍司令部提出申請以審查核定，是本件原處分機關（八軍團係屬陸軍軍種單位，與原告係海軍軍人不同）及訴願決定機關就原告申請分配眷舍自無受理之權限，無逕將違法之系爭眷舍調配處分轉換為其他處分之可能，更遑論系爭眷舍調配處分係羈束處分，並非裁量處分。是原告主張系爭眷舍調配處分係裁量處分，應由被告或八軍團轉換作成准予分配眷舍之處分，並請求撤銷原訴願決定，發回被告重為決定等情，當與前揭規定相悖，而無可採。
五、綜上所述，原告之主張均不足採，被告以系爭處分撤銷八軍團對原告就系爭眷舍之改配處分，其處分並無違誤。訴願決定誤認原處分並非行政處分，而為訴願不受理之決定，固有未當，惟原處分係羈束處分，並非裁量處分，就此羈束處分合法與否，當逕由本院審查並依法為實體判決即可，並無重行發回訴願決定機關審查裁量適當與否之空間及必要，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及證據經本院審酌後，核與本判決所得心證及結果不生影響，毋庸逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年3月11日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官許瑞助
法官林玫君法官劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國100年3月11日
書記官吳芳靜