裁判字號：臺中高等行政法院101年訴字第356號判決
裁判日期：民國101年11月07日
裁判案由：請求徵收補償
臺中高等行政法院判決
101年度訴字第356號原告祭祀公業 蕭六國 代表人 蕭杉南 訴訟代理人 王有民 律師
陳瑾瑜 律師被告交通部公路總局第二區養護工程處代表人 陳敬明 訴訟代理人 林堡欽 律師上列當事人間因請求徵收補償事件，原告不服交通部中華民國101年8月27日交訴字第1011300643號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按行政訴訟法第107條第3項規定：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」本件原告之起訴，依其所訴之事實在法律上顯無理由（理由如後說明），爰不經言詞辯論逕為判決。
二、事實概要：緣原告主張其所有南投縣南投市○○段738-15、738-16、738-17地號等3筆（下稱系爭土地），自民國62年間起，即遭變更地目為「道」，由南投縣政府為辦理南○○○區0000000路」，實際上供道路使用已達40年之久，其於90年間起，即多次函請被告等相關用地單位辦理系爭土地之徵收補償程序未果，提起訴願，亦遭決定駁回，乃委請有民聯合法律事務所律師王有民，於101年6月14日以100民律字第1010614001號函（下稱原告101年6月14日函），向被告及訴外人交通部公路總局、南投縣政府申請辦理系爭土地之徵收補償事宜，經被告以101年6月27日二工用字第1011008076號函（下稱被告101年6月27日函）復略以：「．．．說明：．．
．二、．．．旨揭土地坐落台3甲線中興路段，原係南投縣政府辦理南崗工業區所開闢，後因併入省道系統，方由本局接養。該等土地依土地登記簿記載為62年間地目變更為「道」地目之既成道路，符合大法官第400號解釋為具有公用地役權關係存在之私有既成道路。三、本局為辦理省道私有既成道路取得，已陳報上級擬以分年辦理方式，自91年度分15個年度編列預算逐步加以解決，當時合計所需費用高達2千3百億餘元，因分年取得所需經費龐大，而本局尚無自有財源，迄未獲核定財源辦理既成道路土地取得。四、另本局為期逐步解決經管省道公路系統中私有既成道路土地問題，於93年11月訂有『交通部公路總局經管之省道私有既成道路土地取得處理方案』。依該處理方案以列入年度工程計畫預算暨依相關法規以或接受捐贈方式逐步取得私有既成道路土地。
但該路段自納為省道系統後並無拓寬計畫。五、目前有關私有既成道路土地之取得在經費來源未確立前，本局無法在年度預算容納該徵收經費，亦無法就台端土地個案籌列經費辦理，上開土地取得係屬全國性問題，仍應俟中央政府籌妥經費後方能據以辦理。」等語，原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
（一）原告所有系爭土地，於62年間遭變更地目為「道」，而後由南投縣政府辦理南○○○區0000000路」，後因併入省道系統而由被告所接養．業經被告於原行政處分書中所認是，自堪認為真正。
（二）由是可知，原告所有系爭土地確實已供道路使用近40年之久，而屬私有既成道路，依法即應由用地單位辦理土地徵收程序，並核發補償費予原告，以保護土地所有權人之權益。
（三）原告自90年間起，已多次函請被告應辦理徵收補償程序，惟均遭其所拒，嗣於交通部訴願程序中，被告亦曾以：「業已清查○○○區○○○○○道路土地面積及所需之徵收補償費，並擬自91年度開始分15個年度編列預算逐步予以解決，未來當將訴願人（即本件原告）所陳既成道路列入徵收補償．．．」等語，承諾將會將原告之既成道路土地納入徵收補償之列。
（四）然查，關於本徵收補償事件迄今又已拖延逾十年之久，在此漫漫十年期間，被告竟未對其轄內之私有既成道路土地辦理任何之徵收補償程序，更未思任何解決之道，而僅一而再、再而三地徒以其並無經費來源為由，逕行駁回原告之申請，顯屬嚴重之行政怠惰，且此行政怠惰業已嚴重侵害到原告之正當權益，請求鈞院撤銷原處分，並且課予被告對原告所有之系爭土地進行徵收補償行政處分之義務，以維原告之權益。
（五）爰依行政訴訟法第4條及第5條第2項規定，提起本件行政訴訟，並聲明求為判決：被告101年6月27日函及訴願決定均撤銷，被告應依原告101年6月14日之申請，對於系爭土地辦理徵收補償程序。
四、被告則以：
（一）按土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償，方符憲法保障人民財產權之意旨（參照司法院釋字第425號解釋）。且「公用徵收僅有國家始為徵收權之主體，一般人民並無公用徵收之公法請求權。」最高行政法院24年判字第18號判例亦闡述甚詳。是人民向國家請求徵收其所有土地之行為，核其性質純屬促請國家發動徵收權之行使而已，非謂人民對國家有公用徵收之公法上請求權存在。至於司法院釋字第400號解釋固認既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律規定辦理徵收給予補償，及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收等語。惟該解釋內亦言明「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」。另該號解釋亦敘明：「．．．各級政府因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償．．．。」等語，足證該解釋僅係國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請財產上給付之公法上原因。
（二）次按土地徵收係基於興辦有利於公益之公共事業之需要，始得由國家依法律所定程序為之，依我國現行法制，需由需用土地人於踐行法定程序（諸如：舉辦公聽會、徵收前之協議，申請目的事業主管機關之許可等），公平衡量公益與私益之重要性，斟酌決定後再擬具詳細之徵收計畫書，報請主管機關核准之。故是否實施公用徵收，相關機關具有行政裁量權，一般人民除法律別有規定外，尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。又按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」土地徵收條例第2條、第13條及第14條分別定有明文。足見有權核准徵收之機關乃內政部，為徵收執行機關之縣市政府或需用土地人，並無依土地所有權人請求作成徵收處分之權限。
（三）本件被告並非核准徵收機關，並無准否作成土地徵收處分之權限，則對於原告所為之函復內容（被告101年6月27日函），僅係就被告經辦之業務，表示處理意見，尚不生否准徵收或其他法律效果，實無從認係行政處分（行政程序法第92條參照），充其量僅係觀念通知之性質，則原告對前揭函文回復有所不服，本即不得對之提起訴願或撤銷行政訴訟，原告循序對之提起訴願及行政訴訟，並非合法。另原告亦無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，縱令援引司法院釋字第400號解釋，其結論亦同。況被告亦非有權核准徵收之機關，業如前述，則原告請求被告辦理徵收補償程序，核屬於法無據。
（四）另按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第2項定有明文。職是，於提起本條規定之課以義務訴訟，須以人民有依法請求中央或地方機關為行政處分之權利為前提，苟人民無此申請之權利，其提起之課予義務訴訟，於法即有未合。則原告主張依行政訴訟法第5條第2項提起課予義務訴訟，請求為命被告作成徵收補償之行政處分，於法無據等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，有系爭土地登記謄本、地籍圖謄本、原告101年6月14日函、被告101年6月27日函、原告訴願書、交通部訴願決定書及原告起訴狀分別附訴願卷及本院卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：原告提起本件行政訴訟是否合法？原告請求本院判決被告應依其101年6月14日之申請，對於系爭土地辦理徵收補償程序，是否有據？茲證述如下：
（一）按「左列土地不得為私有：．．．五、公共交通道路。．．．前項土地已成為私有者，得依法徵收之。」「徵收土地，由中央地政機關核准之。」「徵收土地，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖說及土地使用計畫圖，依前二條之規定分別聲請核辦。」「．．．土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。二、徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者．．．。」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬其詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」分別為土地法第14條第1項第5款、第2項、第222條、第224條、土地徵收條例第1條、第2條、第8條第1項、第13條第1項、第14條及第19條所明定。
（二）次按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。再按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第2項定有明文。所謂行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，此參照行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項之規定自明。至於行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，並無對人民之請求為准駁，並不生法律上之效果，既非屬行政處分，自不得對之爭訟（最高行政法院62年裁字第41號判例可資參照）。又人民因中央或地方機關駁回其依法申請之案件，認為違法而損害其權利或法律上利益者，經依訴願程序後，固得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。然所謂「依法申請之案件」係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言。而「應作為而不作為」則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。如法令並無賦予申請人有請求行政機關為行政處分之公法上權利，其請求行政機關作成行政處分，性質上僅是促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，行政機關所為答復對於該人民之權利或法律上利益不生任何准駁之效力，自非屬行政處分。且因行政機關對於非依法申請之案件，並不負有作為義務，即令有未依請求而發動職權，該人民亦不得主張其有權利或法律上利益受損害，訴請行政機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分。故提起課予義務訴訟以依法申請行政機關作成行政處分或為特定內容之行政處分為要件，否則其起訴即屬不合法。另非依法申請之案件與法規已賦予人民申請權利，但該個案申請人欠缺實體上之理由，尚屬有間，前者起訴即欠缺實體判決之要件，其起訴不合法，而後者則為合法起訴，但因不具實體上理由，應為敗訴之判決。故提起行政訴訟欠缺實體判決要件而不能補正者，其起訴即屬於行政訴訟法第107條第1項第10款規定之起訴不備要件之情形，為不合法，行政法院應駁回之。
（三）又按土地徵收核准機關為內政部，需地機關僅得擬具徵收計畫書圖等文件，送請內政部核准徵收，並無作成徵收處分之權限，人民並無申請需地機關作成徵收土地處分之公法上請求權，此觀上述土地徵收條例第2條、第13條第1項、第14條及第19條等規定自明。另土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，是土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與被徵收人間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係。而都市○○○○○道路用地，乃為都市計畫之整體發展，視實際需要所規劃而設置。私有土地經依都市○○○○○道路用地者，依都市計畫法第48條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」係由政府以徵收、區段徵收或市地重劃方式取得，此為政府取得都市計畫公共設施保留地之規定，土地所有權人尚不得據此規定，請求徵收其土地。又有關土地徵收補償費之發給，依上開法律規定及說明，係需用土地人申請徵收土地或土地改良物，經內政部核准後，始由土地徵收之執行機關即直轄市或縣（市）主管機關為公告，及將需用土地人繳交之補償費發給應領取補償費之人，自以土地經需用土地人完成上開徵收手續後，直轄市或縣（市）主管機關方有轉發之義務。另依都市計畫法第49條第1項所規定徵收或區段徵收之公共設施保留地之地價補償亦然。準此可知，土地徵收原則上只能基於有利於公共事業之公益需要，由國家依法令所定法定程序為之。亦即土地徵收案件，只有國家才能擔任徵收權之主體，而發動徵收程序（最高行政法院24年判字第18號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。又司法院釋字第400號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家應依法律之規定辦理徵收給予補償，若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語。惟該解釋既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則，係指立法院所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內；況解釋理由亦敘明：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償．．．。」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎。
（四）本件被告既非核准徵收之主管機關，且人民亦不得向國家請求土地徵收，是被告所為之101年6月27日函復，純係居於需用土地人之法律地位，針對原告之請求所為事實敘述及理由說明，並不因而直接發生准駁上開土地徵收之法律效果，核屬觀念通知之性質，自非屬行政處分甚明，原告對之訴請撤銷，即屬不備起訴要件。再者，原告依其主張之事實，並無申請被告作成徵收處分之公法上請求權，則其起訴請求判命被告依其申請作成徵收系爭土地之行政處分，於法亦屬不合。從而，本件原告依行政訴訟法第4條及第5條第2項規定提起本件行政訴訟（撤銷訴訟及課予義務訴訟），核屬不備其他起訴合法要件，且無從命其補正，揆諸前揭法律規定，應予以駁回。另依土地徵收條例第13條規定，雖申請徵收土地或土地改良物時，詳細徵收計畫書係由需用土地人擬具；惟土地徵收案件，只有國家才能擔任徵收權之主體，發動徵收程序，一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，已如前述。本件既非法律所規定之除外情形，則原告請求本院判決課予被告對原告所有之系爭土地進行徵收補償程序（即依上開土地徵收條例第13條第1項規定，擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關即內政部核准等行為），揆諸前揭法律規定及說明，顯無理由，應併予駁回。
六、本件原告之訴同時有起訴不合法及顯無理由之情事，爰不經言詞辯論，合併以判決駁回之。又本件原告之訴既有上開起訴不合法及顯無理由之情形，應予駁回，已如前述，則其餘實體上之主張，即毋庸再予詳究，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年11月7日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官王德麟
法官蔡紹良法官詹日賢如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國101年11月7日
書記官詹靜宜