裁判字號：臺北高等行政法院90年訴字第4396號判決
裁判日期：民國91年05月08日
裁判案由：空氣污染防制法
臺北高等行政法院判決九十年度訴字第四三九六號
原告 劉天賜 （即天瑞壓鑄工廠）訴訟代理人 林維堯 律師（兼送達代收人）被告臺北縣政府代表人 蘇貞昌 縣長）訴訟代理人甲○○
乙○○丙○○右當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十年四月十八日(90)環署訴字第０００三三七七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
壹、事實概要︰
一、原告在台北縣○○鄉○○路一一八之六號房屋後方開設工廠，從事鋁製品鑄造作業，經被告機關所屬下級機關環境保護局於民國（下同）八十九年六月二十二日前往稽查，發現原告從事上開鋁鑄造作業，無任何空氣污染防制設備或措施，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣中，造成空氣污染，因此認為原告之作為業已違反空氣污染防制法第二十九條第一項第一款之規定，乃依同法第五十四條第一、二項之規定；先開具八十九年七月四日八九北府環二（空污罰）字第０一二四七五號處分書，對原告課處罰鍰十萬元。又於八十九年七月十一日以八九北府環二字第二五一九六０號函之行政處分，命令原告限期於八十九年九月二十一日完成改善，並在行政處分中一併指明；如果原告屆期未完成改善，將自八十九年九月二十二日起依法執行按日連續處分。在改善期限屆至前，被告機關還曾於八十九年八月八日再次以八九北環二字第四七三五八號函通知原告，提醒原告上開改善義務之存在。
二、惟改善期間屆滿後，原告並未檢具符合排放標準或其他規定之證明文件，向環保主管機關報請查驗，直至八十九年十月十二日始自行申報停工改善，被告機關遂依法開具八十九年十月十八日八九北府環二（空污罰）字第０一二六三四號至０一二六五四號處分書共一十紙，自八十九年九月二十二日至八十九年十月十二日按日連續處罰原告每日罰鍰各十萬元，並以八十九年十一月二日八九北府環二字第四０八一四六號函通知原告。
三、原告不服上開二十一次之罰鍰處分，而提起訴願，經訴願機關行政院環境保護署於九十年四月十八日以（九０）環署訴字第０００三三七七號訴願決定駁回原告之訴願，原告乃提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決撤銷原處分及訴願決定。
二、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告主張：
Ａ、事實經過：
１、本案被告機關以原告於台北縣○○鄉○○路一一八─六房屋後方從事鋁製品之鑄造業，造成空氣污染，遭被告機關於八十九年六月廿二日稽查發現為由，於八十九年七月四日以八九北府環二（空污罰）字第０一二四七五號處分書對原告處以十萬元罰鍰。
２、原告認為鋁製品之鑄造過程，根本不可能造成空氣污染，上開處分顯屬錯誤，然而因為原告乃一人工廠，全部工作由負責人劉天賜一人負擔，在景氣不佳，業務有限，難維生計之情況下，早有轉業之念，遂於遭受前開處分書次日順勢自動歇業停工，另謀他職。但因不諳法律，至八十九年十月一日始向稅捐處申辦歇業，並於接獲被告承辦人員電話通知後，依其指示於八十九年十月十二日向被告所屬環保局申報停工。
３、然而被告機關竟以曾限期原告於八十九年九月二十一日前改善完成，而原告於限期屆滿未檢附符合排放標準或其他規定之證明文件，向環保主管機關報請查驗為由，而於八十九年十月十八日一次開立八九北府環二（空污罰）字第０一二六三四號至第０一二六五四號共二十一紙違反空氣污染防制法之處分書，依據空氣污染防制法第二十九條第一項第一款、第五十四條第一項、第二項前段及第六十四條規定，溯自八十九年九月二十二日起至同年十月十二日止，裁處按日連續處罰每日各十萬元罰鍰。
Ｂ、上開罰鍰處分違法之原因：
１、按被告機關八十九年七月四日開立處分書時，係以：「原告從事鋁製品鑄造作業，經於八十九年六月二十二日下午三時卅五分稽查時，發現原告無防制設備，產生明顯之粒狀污染物，並排放於空氣中」等違章事實為憑，而依空氣污染防制法第二十九條第一項第一款及同法第五十四條第一項規定」而上開規制性之處分。惟查：
ａ、空氣污染防制法第二十九條第一項第一款規定，在各級防制區內不得有從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物。而有違反上開規定時，始依第五十四條第一項規定處罰。
ｂ、而行政罰與刑罰之構成要件雖有不同，刑事判決與行政處分，亦原可各認定事實，惟認定事實須憑證據，倘無證據足資認定有堪以構成行政罰或刑罰要件之事實存在，即不得以推測之詞予以處罰，則為二者所應一致，此為改制前行政法院（現為最高行政法院）七十五年判字第三０九號判例意旨所指揭示。
ｃ、本件原告所從事之鋁製品鑄造，其流程係先將固體之鋁錠融化成液體狀態，再注入模具中冷卻凝固成型後將成品脫離模具，在此鑄造流程中鋁錠由固體而液化再鑄造成固體成品，均不可能產生氣體或粒狀污染物排放至空氣中，至於鑄造完成後，為迅速冷卻模具而以冷水沖灑模具所產生之白色霧狀氣體，係冷水沖灑在高熱之模具上所產生之水蒸氣，非粒狀污染物。
ｄ、因此被告究竟是依憑何項證據而認定原告工廠在鑄造過程中，會產生粒狀污染物，實在令人費解。
ｅ、又該項處分所謂於八十九年六月二十二日前來原告工廠稽查，但究竟是如何稽查？有無採樣？若經採樣，有無經過化驗以查證所採得之所謂粒狀污染物樣品為何種污染物？其污染之數值為何？當時正常之空氣品質指數為多少？經污染後之指數為多少？超過空氣品質管制之標準多少？上開污染物如何與空氣污染防制法第二十九條第一項第一款所規定之要件相當？以上種種疑問俱未見前開處分有所說明，其任憑目測未經檢驗，亦無任何數據即濫予處罰。
ｆ、是以本件被告先前所為之行政處分已有不當，而屬違法之行政處分，故無法憑該違法行政處分之事實認定，而謂原告有所謂違反空氣污染防制法之事實存在。
２、既然原告事前並無違法事實，即毋庸改善，則被告嗣後再以原告經命限期改善而未改善為由，而作出本件行政處分，予以連續處罰，同屬違法。
３、又前開處分書僅記載依空氣污染防制法第五十四條第一項予以處罰，並無未於限期改善，得連續處罰之說明，雖被告辯稱，其所屬環境保護局曾以八十九年八月八日八九北環二字第四七三五八號函通知原告應於限期屆滿前，檢具改善完成報告書報請查驗，否則視為未完成改善，將按日連續處罰云云，唯查原告從未收受該函，是被告顯然欠缺善盡通知之行政指導，其逕予處罰亦難認合法。
４、再查所謂連續處罰，係指被告稽查人員經逐日稽查採證，均發現污染之事實，而予逐日連續處罰至改善為止而言，其目的係藉連續處罰加重行為人之責任，以達到迅速改善之結果。然本件被告係於八十九年十月十八日一次同時開立廿一紙處分書，有如前述，足見被告之行政處分是事後之一次處分而非逐日稽查採證之連續處分，顯不符合連續處罰之程序，而不合法，最不可思議者乃係被告於八十九年十月十八日以倒填日期之方式，溯自八十九年九月二十二日起至八十九年十月十二日止，以每日上午八時為違反空氣污染防制法時間，認定原告在上開日期、時間有所謂產生明顯之粒狀污染物散布於空氣之違反空氣污染防制法事實。然查被告作成行政處分之時間既係八十九年十月十八日，而其所認定之違反空氣污染防制法時間卻係回溯自八十九年九月廿二日至八十九年十月十二日之每日上午八時，此項行政處分係事後回溯而非發現違法事實之即時處罰，則顯然可知被告在八十九年九月廿二日起至八十九年十月十二日期間，並無任何稽查或採證行為，而既無稽查或採證行為，如何能認定原告有排放粒狀污染物？足見被告係在完全沒有證據之情形下，以推測之方式認定原告違反空氣污染防制法之事實，而予處分，被告此種以推測之詞予以處罰之行政處分亦有違背前揭七十五年判字第三０九號判例之違法。
５、何況原告自遭第一次行政處分後，即已自動歇業停工，有左鄰右舍及村長可資為證，此部分證人姓名地址另行陳報。另原告於自動歇業停工後，雖因不諳法律，致未即時向被告所屬環境保護局及稅捐機關申報，但確實於八十九年十月一日向台北縣稅捐稽征處新莊分處申報歇業，有前開新莊分處八十九年十一月二日北稅莊（一）字第一０七七０九號函可考，由此項證據，亦足以證明被告在原告歇業後，仍以推測之事實予以處罰之違法行政處分。
６、被告雖謂：「縱認原告確於八十九年六月廿二日之翌日即已停工屬實，然其未依空氣污染防制法第六十四條規定，於改善期間內，檢具符合排放標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗，被告仍視為未完成改善，自改善期限屆滿之翌日起，按日連續處罰至原告自報停工日止，即洵屬有據」云云，但此等辯解，不僅前後矛盾，更係強詞奪理。蓋既認原告於八十九年六月二十二日之次日已停工屬實，則原告即無改善必要，如何能以原告未於限期內改善為由予以處罰？且既早已停工屬實，何以又自改善期限屆翌日起連續處罰至自報停工？故此種訴願決定理由顯然不能成立。
二、被告主張：
Ａ、按空氣污染防制法第二十九條第一項第一款之規定：「在各級防制區內，不得有下列行為：從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送、或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物。」及同法第五十四條第一項規定：「違反第二十九條第一項各款情形之一者．．．其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一佰萬元以下罰鍰」。第五十四條第二項：「依前項處罰鍰者，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；」被告機關依法處分並無不當。
Ｂ、就原告起訴狀指稱「按行政罰與刑罰之構成要件雖有不同，而刑事判決與行政處分，亦原可各自認定事實，惟認定事實須憑證據」云云，惟原告融化、鑄造鋁製品屬實，此有被告稽查紀錄表所載違規事實及卷附照片九幀足資可証，再查上述被告機關稽查時，稽查人員當場製作稽查紀錄單竣事後，並由原告加以閱覽無誤，蓋章認定於上，致產生明顯之粒狀污染物違規事實，在在俱明。
Ｃ、另原告指稱「次查前開處分書僅記載依空氣污染防制法第五十四條第一項予以處罰，並無未於限期改善，得連續處罰之說明」等語，純係原告推諉狡辯之詞。期間被告機關並以八十九年八月八日八九北環二字第四七三五八號函通知，足見原告所述，俱屬虛妄不實，毫無足採。
Ｄ、另查原告狀稱：「再查所謂連續處罰，係指被告稽查人員經逐日稽查採證，均發現污染之事實，而予逐日連續處罰至改善為止而言，其目的係藉連續處罰加重行為人之責任，以達到迅速改善之結果。然本件被告係於八十九年十月十八日一次同時開立二十一紙處分書，有如前述，足見被告之行政處分是事後之一次處分而非逐日稽查採證之連續處分」云云，依八十九年度判字第三四一五號判例「屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；」應屬行政執行罰性質。
Ｅ、另查原告狀稱：「至於所謂縱認原告確於八十九年六月二十二日之翌日即已停工屬實，然其未依空氣污染防制法第六十四條規定，於改善期間內，檢具符合排放標準或其他規定之證明文件，向主管機關報查驗，被告仍視為未完成改善，自改善期限屆滿之翌日起，按日連續處罰至原告自報停工日止，．．．．故此種訴願決定理由顯然不能成立。」云云，此一圖思推卸之詞，令人難以茍同。依上述觀之，本件處分行為有二、除違規事實之處分罰緩外，尚有通知限期改善，屆期未改善者，按日連續處罰。對此一違規，被告機關依法行政予以處分並對原告所課將來履行改善之義務，尚無逾越權限。
Ｆ、按空氣污染防制法第二十九條第一項第一款之規定：「在各級防制區內，不得有下列行為：從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送、或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物。」及同法第五十四條第一項規定：「違反第二十九條第一項各款情形之一者．．其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一佰萬元以下罰鍰」同法第二項規定：「依前項處罰鍰者，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰．．」。
本件被告認定原告所違規之事實，揆諸上述各該條文，尚無逾越權限。
理由
壹、兩造爭執之要點：
一、作成本件罰鍰處分之事實經過：
Ａ、本件原告原在台北縣○○鄉○○路一一八之六號房屋後方開設工廠，從事鋁製品鑄造作業，經被告機關所屬下級機閞環境保護局於八十九年六月二十二日前往稽查，認定原告從事上開鋁鑄造作業，無任何空氣污染防制設備或措施，以致在作業過程中產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣中，造成空氣污染，因此認為原告之作為業已違反空氣污染防制法第二十九條第一項第一款之規定，轉依同法第五十四條第一、二項之規定；開具八十九年七月四日八九北府環二（空污罰）字第０一二四七五號處分書，對原告課處罰鍰十萬元。
Ｂ、被告機關隨後又於八十九年七月十一日以八九北府環二字第二五一九六０號函之行政處分，命令原告限期於八十九年九月二十一日完成改善，並在行政處分中一併指明；「如果原告屆期未完成改善，將自八十九年九月二十二日起依法執行按日連續處分」。在改善期限屆至前，被告機關還曾於八十九年八月八日再次以八九北環二字第四七三五八號函通知原告，提醒原告上開改善義務之存在。
Ｃ、改善期間屆滿後，被告認為，原告並未檢具符合排放標準或其他規定之證明文件，向環保主管機關報請查驗，直至八十九年十月十二日始自行申報停工改善，被告機關於遂於八十九年十月十八日開具八九北府環二（空污罰）字第０一二六三四號至０一二六五四號處分書共一十紙，自八十九年九月二十二日至八十九年十月十二日按日連續處罰原告每日罰鍰各十萬元，並以八十九年十一月二日八九北府環二字第四０八一四六號函通知原告。
二、原告之爭執重點：
Ａ、其從事之鋁製品之鑄造業務，在作業過程中不可能產生空氣污染。因此上開八十九年七月四日開具、對原告課處罰鍰十萬元之八九北府環二（空污罰）字第０一二四七五號處分書本身即是違法之行政處分（不過原告也承認，其對此一行政處分並未提起行政爭訟，該處分業已確定）。
Ｂ、又被告機關於八十九年七月十一日制作之八九北府環二字第二五一九六０號函及於八十九年八月八日制作之八九北環二字第四七三五八號函，命令原告「限期於八十九年九月二十一日完成改善」之行政處分，原告都未收到，故根本不知自己有改善之義務。
Ｃ、且原告已於八十九年六月二十二日翌日停工（並於八十九年十月一日向稅捐稽徵機關申報停工），既然已停工，就沒有改善之問題存在。
Ｄ、再退一步言之，就算原告沒有踐行改善義務，也必須原告有繼續施作之事實，才能對原告按日開以處罰。但被告機關卻在完全未查證之情況下，在同一日內一次開出多張罰單，顯然違法。
貳、本院之判斷：
一、相關法令之規定：
Ａ、空氣污染防制法第二十九條第一項第一款：在各級防制區內，不得有下列行為：
從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送、或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物。
Ｂ、空氣污染防制法第五十四條第一項：違反第二十九條第一項各款情形之一者：．．．其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一佰萬元以下罰鍰。
Ｃ、空氣污染防制法第五十四條第二項：依前項處罰鍰者，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；．．．．．．
二、本案不符違章構成要件而不得加以處罰之理由：
Ａ、本件原告於八十九年六月二十二日有在空氣污染防治區內從事鋁製品鑄造作業，而產生明顯粒狀污染物之違章行為，既經被告機關下級單位派人當場檢測認定，並拍照存證（見附於原處分卷內之證據資料），應堪認定屬實，且經被告機關以八九北府環二（空污罰）字第０一二四七五號處分書對其作成課處罰鍰十萬元之行政處分，且因原告未經訴願而告確定，此部分違章事實應堪認定無誤，原告事後不得再事爭執。
Ｂ、然而被告機關上開八十九年七月四日作成之處分書中並無對原告作成「限期改善」之下命處分，而是另於八十九年七月十一日制作之八九北府環二字第二五一九六０號函及八十九年八月八日制作之八九北環二字第四七三五八號函中，對原告下達此等改善命令。原告則否認收到該等改善命令，此時依待證事實客觀證明責任之分配原則，應由被告承受事證不明之不利益，但原告迄今仍無法提出適切之證據資料證明上開下命行政處分已經送達於原告，則空氣污染防制法第五十四條所定限期改善之命令程序即未踐行，自難依上開規定課罰。
Ｃ、附帶說明者：
１、如果原告確有收到該函釋後，當然應依期限為改善，不過改善之前提乃以其繼續從事該項業務為前提，當原告終極性的放棄上開業務活動後，改善之誡命規範，即不具有任何意義。
２、不過若原告是在改善期間停止該項業務，卻在改善期滿後仍然繼續從事上開業務活動，則改善命令之誡命規範仍然有其規制效果，並構成上開罰鍰處分之合法基礎。
３、另外當原告在改善期間繼續從事該項業務，而在改善期滿後停止營業。則因為業務活動已停止，從上開法條「按日連續處罰」之規範意旨為探究，並參酌空氣污染防制法施行細則第四十五條之規定內容（「違章情節重大，主管機關得命停止作為或污染源之操作，或命停工或停業．．」），在解釋上應認污染源已消失，不得再加處罰。
４、因此所謂之「改善期間」是給予營業者之寬限期，在寬限期間內有無營業並不重要，真正構成處罰之事由乃是在改善屆至後，仍然在沒有改善或改善不完善之情況下繼續從事該項產生污染之營業活動。
５、至於改善期滿後，繼續從事營業活動之客觀證明責任由何人承擔（即負擔「事證不明」之不利益），則仍有討論之空間，依空氣污染防制法施行細則第四十二條之規定觀之，似乎有意將證明責任交由營業人來負擔（該條文規定：「本法第四十七條第二項、第五十一條第二項、第五十二條、第五十四條第二項或第五十七條第一項所定屆期仍未完成改善者，按日連續處罰，其處罰之起算日，依下列規定：．．一、未依本法及其相關規定於期限屆滿前檢具證明文件申報完成改善且未自報停工者，自其改善期限屆滿之翌日起算。二、依本法及其相關規定於期限屆滿前檢具證明文件申報完成改善，經主管機關於改善期限屆滿前進行查驗，認其未完成改善者，自改善期限屆滿之翌日起算；主管機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未完成改善者，自查驗日起算。」）不過客觀證明責任之改變，是否適合依法規命令為之，規定內容本身有無表明「事實推定」，而符合「明確性原則」，都不無爭議。不過由於與本案之判斷無關，僅在此簡單說明之。
參、綜上所述，本件連續罰鍰處分自有不當，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告訴請撤銷自屬有據，爰併予撤銷之。
據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年五月八日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官張瓊文
法官黃清光法官帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十一年五月八日
書記官林麗美