最高行政法院92年度裁字第264號裁定

裁判字號：最高行政法院92年裁字第264號裁定

裁判日期：民國92年02月27日

裁判案由：聲請停止執行

最高行政法院裁定九十二年度裁字第二六四號
抗告人臺北市士林區農會代表人甲○○訴訟代理人 沈銀和 律師右抗告人因與相對人臺北市政府間聲請停止執行事件，對於中華民國九十一年十二月十二日臺北高等行政法院九十一年度停字第一二九號裁定提起抗告，本院裁定如左︰
主文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定，行政訴訟法第二百七十二條準用民事訴訟法第四百九十二條第一項定有明文。
二、本件抗告意旨略謂：㈠、相對人於九十年十月二十九日、三十日所發二函並非「備查」之文件，而係就備查之文件「指示」抗告人應遵守之「行政指示」及「行政命令」，否則即依農會法第四十六條規定，依其監督權，將理事長停權。所謂備查之文件，僅限於抗告人所呈報之兩次理事會議紀錄而已。原裁定將相對人對於備查之指示及命令應辦事項，一概視為備查文件，殊屬錯誤。㈡、相對人對於備查文件指示者，為「無法同意備查」及「無議決事項效力」。命令辦理者為「限期召集第九屆選任理事重新召開第三次理事會」，並以農會法第四十六條，警告得予理事長停權之處分。三者均已否定抗告人所呈報二次理事會議決事項之效力，抗告人均須遵守，並非單純之意思通知。原裁定誤為意思通知，顯然有誤。
㈢、查農會法施行細則第三十六條第二項規定；農會各種法定會議，報主管機關備查後始得執行。相對人所示無法同意備查，其後果為抗告人不得執行所報備之事項，焉得謂為意思通知或觀念通知？㈣、相對人又對於抗告人之呈報備查，宣示「無議決事項效力」，根本否定抗告人所為會議事項，認定會議紀錄無效。行政監督機關能片面宣示人民團體之會議紀錄無效乎？此種宣示，豈係單純之觀念通知？又命令抗告人限期重新召開理事會，否則處罰理事長停權，此非行政處分而何？㈤、相對人此後繼續對於抗告人所呈報之第五次至第八次理事會議紀錄，進一步均予撤銷，理由為未依第三、四次會議紀錄呈報後之指示為之，認為全部違法，因而第五至第八次會議紀錄全部撤銷，歷次所為決議事項一概無效，無法執行；連有關公益事項及農民福利事項之決議亦然，其原始因素在於本件第三次及第四次備查後之指示及命令，使抗告人農會之會務陷入停頓膠著狀態，具有明顯之急迫性及危險性，有停止執行之必要，否則將發生難以回復之損害，符合行政訴訟法第一百十六條第二項要件，並傷害抗告人農會本身及所轄數萬農民之權益，而相對人所維護者，僅四名「視為辭職」之理事而已。㈥、原裁定認定本件非行政處分，顯然有誤，應請廢棄原裁定，而為停止執行之裁定，以維抗告人農會與農民之權益等語。
三、原裁定以：㈠「備查之目的，在於知悉其事實經過，其原則上權責仍在陳報者，由此可知，主管機關就人民團體報請備查案應加以審核，同意者，逕為登記存查或函復予以備查；不同意者，應即函復指示令其改正，惟仍不影響備查已生之法律效力。如其牴觸相關函律，再依農會法第四十二條『農會之決議，有違反法令、妨害公益或逾越其宗旨、任務時，主管機關得令撤銷其決議』規定辦理」業經行政院農業委員會九十年十二月六日（九○）農輔字第九○○一六二○四號函指明，另「備查之目的，在於知悉事實經過為何，且原則上權責仍陳報者，尚非表示事前為請示之意。是由上開說明可知，主管機關就人民呈送之文件所為之備查，應僅就書面為形式之審核，並無由就文件內容真實與否作實質認定。」「備查係一種觀念通知，並未產生任何公法上法律效果，而主管機關亦無否准其備查之權限。」。從而可知備查涵意係指下級機關或公私機構、團體，對上級機關或主管事務之機關，有所陳報或通知，使該上級機關或主管事務之機關，對於其指揮或監督或主管之事項，知悉其事實之謂，僅係一種觀念通知，並未產生任何公法上法律效果，而主管機關亦無否准其備查之權限。㈡經查本件抗告人以該會 莊光明 等四名理事於出席該會第九屆第一次臨時理事會議，於簽到後，因質疑該會召集會議之合法性後隨即離席，經該會認以莊光明等四名理事已因連續二次缺理事會議為由，而視同辭職，遂先將侯補理事 謝廷義 遞補，並隨即將此連同歷次理事會議決議報請相對人備查，惟經相對人分別以九十年六月二十七日府建三字第九○○七一九三四○○號、九十年八月三日府建三字第九○○八七五九九○○號、九十年八月十五日府建三字第九○○八七六二五○○號函分別函復抗告人認莊光明等四名理事尚難視同辭職，並請抗告人應依抗告人章程之規定，通知原第九屆九名理事出席理事會等語，惟抗告人未依此辦理，復再於九十年九月二十七日召開第九屆第四次理事會議，故相對人始於九十年十月二十九日府建三字第九○○八七八二五○○號、同年月三十日府建三字第九○○八七八二八○○號函復以仍請抗告人依前開函示辦理，並對該次會議未予備查，經核上開函示係屬備查性質業如前述、其僅屬觀念通知，而非行政處分。㈢至抗告人另主張相對人於前開九十年十月二十九日、三十日二函內表示對抗告人聲請備查之會議紀錄不予備查、議決事項不生效力並指示抗告人應於九十年十一月十一日前召集第九屆選任理事重新召開第三次理事會，依行政院農業委員會九十年七月二十六日（九○）農輔字第九○○一三六七八二號函說明二援引內政部七十三年九月十七日臺內社字第二五五六六六號函釋「．．．主管機關對於人民團體報請備查案件，應加審核，同意者，可逕為登記存查，或為函復准予備查；不同意者，即時函復指示處理。案件經核准備查者，自應為主管機關所同意；經主管機關為指示者，人民團體亦負有行為或不行為之義務。」，該指示，即應屬行政處分，惟依前述行政院農業委員會九十年十二月六日（九○）農輔字第九○○一六二○四號函復指明「備查之目的，在於知悉其事實經過，其原則上權責仍在陳報者，由此可知，主管機關就人民團體報請備查案應加以審核，同意者，逕為登記存查或函復予以備查；不同意者，應即函復指示令其改正，惟仍不影響備查已生之法律效力。如其牴觸相關函律，再依農會法第四十二條『農會之決議，有違反法令、妨害公益或逾越其宗旨、任務時，主管機關得令撤銷其決議』規定辦理」，從而縱相對人指示抗告人令其改正，抗告人即便不予遵從，亦不影響其備查已發生之效力，因而相對人縱未予備查並予以指示抗告人應依其指示改正，亦僅屬觀念通知，而非為行政處分。此復可從相對人於抗告人未依其指示辦理時，另以九十一年三月十三日府建三字第○九一○九九八一四○○號函正式發函表示撤銷抗告人理事會第九屆第三、四、五次會議及第二次臨時會議之各項決議，並教示可提起訴願。而可得知，僅就該函始發生行政處分之效力。抗告人就僅屬觀念通知而非行政處分之函示聲請停止執行，不應准許為由，而裁定駁回抗告人在原審之聲請。
四、本院查：（一）、按原處分之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，當事人始得聲請行政法院裁定停止執行，行政訴訟法第一百十六條第二項前段所明定。又農會法施行細則第三十六條所稱備查者，乃受監督之農會向監督之主管機關陳報其法定會議紀錄，以供監督之主觀機關事後監督之用，並不以備查為該事項之合法要件或生效要件；與同條所規定農會法定會議其屬於農會法第三十七條各款所規定特別決議者，應專案報經監督之主管機關核准後，始得執行者有別。抗告人將備查與核准兩者混淆，而主張農會各種法定會議，報經主管機關備查後始執行等語，自屬其法律上見解之歧異，尚不足採。（二）、抗告人另主張相對人於前開九十年十月二十九日、三十日二函內表示對抗告人聲請備查之會議紀錄不予備查、議決事項不生效力並指示抗告人應於九十年十一月十一日前召集第九屆選任理事重新召開第三次理事會等情。但相對人九十年十月二十九日府建三字第九○○八七八二五○○號函主旨：「關於貴會第九屆第三次理事會以降，會議決議事項本府建社局無法同意核備，該議決事項有效性如何壹案，復如說明，請查照。」，此乃觀念通知，並非相對人就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，自非行政處分。又相對人九十年十月三十日府建三字第九○○八七八二八○○號函主旨：「貴會所送第四次理事會議紀錄壹案，復如說明，請查照。」，說明：「四、為使貴會會務得以正常推動，貴會應於九十一年十一月十一日前召集第九屆選任九名理事重新召開第三次理事會，以避免涉及農會法第四十六條等相關規定。」，並非相對人依農會法第四十二條規定所為農會決議之撤銷處分，或相對人否准抗告人專案報經相對人之農會法定會議紀錄其屬於農會法第三十七條各款所規定特別決議者，應屬觀念通知，並非相對人就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，亦非行政處分。（三）、綜上所述，抗告人於原審法院聲請停止執行者，與行政訴訟法第一百十六條第二項前段所規定之要件，尚有未合。原裁定予以駁回抗告人在原審之停止執行之聲請，揆諸前揭規定及說明，洵無違誤，抗告意旨仍執陳詞，以原行政處分違法有瑕疵，據以指摘原裁定違法，聲明廢棄，核無理由，應予駁回。
五、依行政訴訟法第二百七十二條、第一百零四條、民事訴訟法第四百九十二條第一項、第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中華民國九十二年二月二十七日
最高行政法院第三庭
審判長法官葉振權
法官鄭淑貞法官吳錦龍法官劉鑫楨法官吳明鴻右正本證明與原本無異
法院書記官陳盛信中華民國九十二年二月二十七日