裁判字號：最高行政法院103年裁字第940號裁定
裁判日期：民國103年06月26日
裁判案由：有關教育事務
最高行政法院裁定
103年度裁字第940號抗告人 蔡一鵬 法定代理人 蔡力耕
陳哲音
送達代收人蔡力耕抗告人蔡力耕上列抗告人因與相對人桃園縣立建國國民中學間有關教育事務事件，對於中華民國103年3月20日臺北高等行政法院102年度訴字第1557號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件原裁定以：查抗告人蔡一鵬為相對人101年度入學新生，抗告人等2人因對相對人關於導師編配措施不服，提起本件確認訴訟。查相對人依國民教育法、國民小學及國民中學常態編班及分組學習準則（下稱學習準則）等規定編配101年度入學新生導師核無不合；其以公開抽籤方式就抗告人蔡一鵬所為之導師編配之措施，僅係學校為實現其教育目的所為之措施，並不因該項措施對學生直接發生法律效果，亦未直接影響抗告人蔡一鵬受教育之權利或直接造成其他基本權利受侵害。依教育基本法第1條、第8條及第15條規定，可見教育基本法第8條賦予學生學習權、受教育權、家長選擇權等，併同宣示教育主管機關應尊重教師教學自主權益。而導師編制係學校為實現其教育目的所為之措施，為教學紀律必要之內部行為，應屬學校及教師之教學自主權限範疇。相對人（即學校）編派導師之措施對學生並不直接發生何法律效果，抗告人蔡一鵬之學習權、受教權及其他權益亦不因本件導師編派受有損害，是相對人就導師編配措施自非行政處分，從而抗告人對相對人所為之導師編配之措施提起確認違法訴訟，於法不合，應以裁定駁回之。又本件訴訟既不合法，抗告人實體上之主張及陳述，已無審究之必要。據上論結，抗告人之訴為不合法。
三、抗告意旨略謂：㈠抗告人從未主動向相對人提出申訴，原裁定關於抗告人提出
申訴一事有誤，請求重新依職權調查抗告人有無提出申訴一事。
㈡抗告人之訴狀文書內容，從未對於相對人「導師編配」措施
提出不服，而是針對相對人101年度整體「導師任用」遴聘合法性提出確認訴訟。「導師任用」與「導師編配」是兩種不同的學校行政行為，「導師任用」是依相對人行政陳報狀附件3導師任用辦法作為。原裁定關於抗告人提訴原因是「導師編配措施不服」有誤，請求重新審查抗告人訴狀文書及訴之聲明。
㈢抗告人蔡一鵬受教權、學習權及人格發展權等是否受損，不
是行政訴訟法第6條第1項確認違法訴訟之要件。原裁定關於抗告人蔡一鵬是否受損為裁定考量之一，請求重新審查抗告人之提訴要件。
㈣導師任用為教師義務工作之一，應適用法規命令位階，不應
視為學校內部措施。且學校行政自主權也不能超越法規命令位階。擔任導師義務工作更不能與教師教學自主權並論等語。
四、本院查：㈠在此首應指明，有關導師編配實為學校內部措施，非屬行政
處分，再者行政訴訟法制原則上在保護人民之主觀公權利（而為公益而訴訟，則屬例外），因此只要個人的權利遭受公權力之違法侵害，在理論上即應給予對應之救濟。至於救濟手段之訴訟類型為何，反而是下一層的問題。並且可以用法院的闡明權來補救當事人訴訟類型選定之錯誤。因此本案抗告人起訴是否合法，實與系爭導師編配措施是否為「行政處分」，並無太大之關係。事實上，「行政處分」之觀念，在我國現行法制基礎下，基本上只是一個「讓行政作為能受司法審查」的功能性、技術性概念而已，是「工具」之特質，不應成為阻礙人民尋求司法救濟之說理依據。真正該關心的是，起訴者有無主觀公權利存在，以及其尋求之救濟手段是否符合法規範之體系規劃。
㈡行政法院對行政訴訟有無審判權之實體判斷，其重點只在：
「人民之公法上權利有無受到行政措施的違法侵害」而已。
而這個重點如予剖析，又可分為以下二個面向來說明：
⒈「公法上權利」概念的闡明：
按言及「權利」者，必然是從以下二個面向來描述或詮釋，一為個人所關心之「實質利害」（不限於經濟利害，也包括情感、宗教、社會關係等利害），另一則是「此等利害由法律出面保證其實現」，此即權利之法規範基礎。公法上權利亦應依此標準判斷。
⒉「侵犯」概念的闡明：
⑴按行政措施對人民的公法上權利多少造成影響。但影響
程度卻有大有小。有時行政措施對權利的影響，只是「輕風拂面」，但也有可能是「狂風暴雨」，使人民所關心、並受法律保障的權利受到立即明顯之影響，造成人民法律地位的重大不安。前者立法者可將其定位為非屬權利的侵害，而後者則是權利的侵害。但在這二個端點之間，存有有極多中間案型。法院固然常常要在個案中決定劃分之判準，而立法者或準立法者的大法官會議，也常制定抽象的判準，供法院依循。
⑵而行政法院在審查行政作為對主觀公權利之影響程度，
以決定其是否符合「侵犯」要件時，特別是在行政作為對權利之影響是在未來發生時，其判準之建立，基本上是一種個案式之利益權衡，權衡以下二種對立之利益，以其個案中利益較大者為準：
①一是此等對將來之影響是否會形成現在人民法律地位
的「重大不安」，人民現在重大不安之程度越強烈，法院即越有可能將提供保護之時點儘量向前挪移。
②另一則是法院的處理成本。由於司法資源是有限的，
供給量趕不上需求量，因此若法院對一個未來才發生影響之案件，過早地介入提供實體保護，或許將來「事過境遷」，原來之努力即歸於徒勞，有限司法資源即未能做出最有效率之配置。
⑶以上之權衡始終是二種對立利益「相對」程度之比較，
因此其決定標準不會有「一刀二斷」式的明確邊界，始終是個案式的衡量。
⑷另外在判斷「行政措施」是否構成「對人民特定權利之
侵犯」，還是屬於「公權力之合法行使」，必然涉及該行政措施之具體規範基礎。而行政法院即需在「人民權利來源法規範」與「作成干預人民權利行政措施所依據之規範基礎」間（某些案件中，二組法規範亦可能重疊，而變成僅有一組法規範有待審查），先探究二組法規範之構成要件是否被滿足，以爭訟雙方何方主張於法有據。若二組法規範之構成要件事實在個案中均被滿足，則法院即有必要依規範體系之觀點，決定「在個案事實基礎下，二組法規範中，何組規範在具體個案中應優先被適用」。以上所述，即是「行政措施」合法性審查之標準模式。
㈢另外在「主觀公權利」之判斷上，有關「權利」法規範基礎
之探究，亦具有高度之重要性。因為公部門行使公權力時，具有實質優越地位，其任何微小作為都會對社會大眾帶來全面性之影響，因此人民各方面之「實質利害」很容易感受到被侵犯（例如政府實施教改措施對全體家長所帶來之不便），但如果隨意容許人民提起訴訟，要求法院審查行政作為之合法性，不僅行政所關心之社會集體利益容易受到少數人牽制，法院亦難以負荷此等數量之訴訟，因此一定要求該等「實質利益」有憲法或特定實證法出面保證其會實現，這樣的實質利害才能被認定為「主觀公權利」。此等權利之法規範是否存在，即是受理行政訴訟之法院首須審查者（即使引用「保護規範理論」作為「主觀公權利」之法規範基礎，還是一樣必須「找到」特定之法規範為權利基礎）。
㈣基於上開法理所述，本案原裁定之法律判斷結論自屬合法，抗告人之抗告意旨並非可採，爰說明如下：
⒈首先從「主觀公權利受侵犯」之面向言之，固然依教育基
本法第8條第2項及第3項之規定，抗告人蔡一鵬基於「學生」身分，享有「學習權」、「受教育權」、「身體自主權」及「人格發展權」之保障，而抗告人蔡力耕則以「學生家長」身分，享有「依法選擇子女受教及參與學校事務」之權利。然而以上依抽象文字描述之所謂「權利」，一旦落實在真實社會中，其背後到底有何具體內涵，會因如何強度公權力措施之介入，而可認為受到「侵犯」，必須有符合事務法則及社會常識之具體論述。以本案而言，抗告人蔡一鵬在相對人學校就讀時，其所屬班級之導師指派，為何會造成抗告人二人上開何種權利之壓制或貶抑，而造成權利之「侵犯」，抗告意旨並無任何具體論述。本院依對社會現象之常態性理解，亦認同原裁定之法律觀點，認為：「在別無特殊情況下（特殊情況事實之存在，應由抗告人二人負客觀證明責任），無法只因為班級導師之『單純』指定，即行認定抗告人二人有權利受到『侵犯』」。
⒉何況從「行政措施合法性審查模式」之面向言之：
⑴本案中抗告人所爭訟之具體行政措施，不管是用「重心
置於外部效力性」之「導師任用」用語來描述，或用「重心置於內部作業性」之「導師編配」用語來描述，基本上均為「相對人對抗告人所屬班級之導師指定」單一行政措施，「導師任用」與「導師編配」僅屬單一事件二個不同面向的描述，故原裁定並無抗告意旨所指「審查對象」錯誤之違法情事存在。
⑵又相對人作成上述單一行政措施，其規範基礎則為國民
教育法第12條第2項授權制定之「學習準則」第6條第3項之規定（原裁定理由欄均有引用，在此不再贅引），而與規範教師與學校間權利義務關係之教師法第17條第1項第9款及第2項規定毫無關連（教師法第17條第1項第9款及第2項之具體規定內容，均詳原裁定理由欄所引，其規範意旨是以「學校教師在何種情況下有無擔任導師義務」為核心，與學生或學生家長之權利無直接關連性）。
⑶是以抗告意旨指為「違法」行政措施，其所指被違反之
法規範（即教師法第17條第2項所宣示「法律保留原則」規範意旨，其實教師法教師法第17條第2項是否有「法律保留原則」規範意旨之宣示，本身即屬可疑，在此不予深論），客觀上根本不可能構成對抗告人二人任何主觀公權利之干預，也難當成本案抗告人所指「造成違法侵權結果」之審查標的。
㈤是以原審以抗告人在原審之訴，係起訴不備要件，依行政訴
訟法第107條第1項第10款規定予以裁定駁回，即無不合。抗告意旨以其一己之見解，指摘原裁定違誤，尚無可採。從而本件抗告意旨難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中華民國103年6月26日
最高行政法院第五庭
審判長法官黃合文
法官胡國棟法官鄭忠仁法官林惠瑜法官帥嘉寶以上正本證明與原本無異中華民國103年6月27日
書記官葛雅慎