裁判字號：臺灣彰化地方法院102年簡字第16號判決
裁判日期：民國103年03月04日
裁判案由：都市計畫法
臺灣彰化地方法院行政訴訟判決102年度簡字第16號
103年2月18日辯論終結原告 黃志隆 被告彰化縣政府代表人 卓伯源 訴訟代理人 吳富麗
陳廣武 黃郁勝 上列當事人間因都市計畫法事件，原告不服內政部102年4月24日台內訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告為坐落彰化縣○○鎮○○段○○○○○○○○○○號土地（下稱系爭土地）之共有人，被告於民國101年2月6日至2月15日稽查，認為原告有於2012臺灣燈會期間將系爭土地供他人作臨時攤販營業使用，違反都市計畫法（下稱同法）第34條及同法臺灣省施行細則第15條第1項第10款之規定，爰依同法第79條第1項規定，以101年2月17日府建城字第0000000000Q號裁處書（下稱原處分），裁處原告罰鍰新臺幣（下同）6萬元，並勒令拆除現場棚架、停止臨時攤販營業（2012臺灣燈會燈區）之使用行為。原告不服處分，於102年2月7日提起訴願後，經內政部102年4月24日台內訴字第0000000000號訴願決定不受理。惟原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：
(一)原告於日前知悉被告以原處分裁罰原告，係因原告與訴外人 黃永欽 所共有之系爭土地位於都市計畫住宅區，經被告於101年2月6日至101年2月15日2012台灣燈會期間實施稽查，發現系爭土地遭其訴外人黃永欽出租他人作臨時攤販營業使用，被告遂作成上開裁罰書處罰原告，惟原告未曾收受相關文件，遂向被告詢問，並自被告處取得上開裁處書之影本，始知該裁處書係寄往屏東縣○○鎮○○路○○號，而非送達至原告居所，然該屏東縣○○鎮○○路○○號並無原告親屬或同居之人可代為簽收該裁處書，被告在未經查詢下，竟以與原告無關之人之簽收(按該人並無收受原告郵件之權利)，作為合法送達該裁處書之依據。原告得知後，依法提起訴願，仍遭內政部於102年4月24日以台內字第0000000000號不受理，原告深感不服，遂依法提起本件訴訟。
(二)經查被告之裁處書，係寄送至屏東縣○○鎮○○路○○號，然原告並未居住於該地，且該地亦無原告之親屬或同居人可代為收受信件，原處分機關疏未調查，逕行寄送至該址，並未合法送達予原告，已如上述，依行政罰法第44條、行政程序法第72條本文及第110條第1項之規定，該裁處書顯不生效力。又有關被告主張其係依中央個人戶籍資料查詢結果而為送達，其送達應為合法乙節，經查戶籍法上之住所僅為行政機關管理上便利之用，並非法律所規定之住所，法律上之住所，仍應依民法住所之規定，依個案實際情形認定，而本件原告係長期居住於彰化縣鹿港鎮○○里00鄰○○巷000號，並以該地為工作及生活之重心，彰化縣鹿港鎮○○里00鄰○○巷000號乃為原告之住所而無疑。另由彰化縣地方稅務局開立之101年地價稅繳款書，載明原告之投遞地址為彰化縣鹿港鎮○○里00鄰○○巷000號乙節觀之，益證原告之住所為彰化縣鹿港鎮○○里00鄰○○巷000號，且為被告所明知，被告上開主張，顯有違誤，疏不足採。
(三)有關原訴願決定以被告已送達原告住所地，原告逾訴願法定期間認原告之訴願不合法乙節，固非無見，惟查被告之送達證書影本上之人，並非原告之親屬、同居人或受僱人(按此觀原告戶口名簿自明)，且該住所亦無專門接收郵件之人員，詎原訴願機關不察，將被告文書送交與原告無任何關聯之人，無合法送達原告乙節，誤認為被告已合法送達，其認事用法，實嫌速斷，疏不足採。
(四)按依84年8月2日修正公布之建築法第90條第1項（相當於現行建築法第91條第1項第1款）之規定，對於違反同法第73條後段（相當於現行建築法第73條第2項）規定擅自變更使用者，其處罰之對象為建築物所有權人或使用人。建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。於本題情形，擅自變更使用者為乙，如建築主管機關已對乙處罰，並已足達成行政目的時，即不得對甲處罰（最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議）。經查微論被告開立裁處書時，根本未曾給予原告陳述之機會，明顯違反行政程序法第102條及行政罰法第42條本文之規定而無效。苟由原告僅是系爭土地共有人之一，根本非行為人亦非出租人，被告竟未經調查，逕行濫權裁罰，且未合法通知原告，此依上開最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議之意旨，被告之裁處明顯違法而無效。另由系爭土地共有人即訴外人黃永欽，亦於101年2月17日同遭被告依同一事實及理由裁處，訴外人黃永欽不服向內政部提起訴願，內政部亦認該裁處違法而予以撤銷乙節觀之，益證被告對原告之裁處違法而無效，應予撤銷。
(五)被告疏未調查原告之住居，且未曾給予陳述意見機會，即任意裁處原告，致使原告未能於法定期間內為救濟，而被告課以原告裁罰之事實及理由，與課以系爭土地共有人即訴外人黃永欽之27日台內訴字第0000000000號決定書撤銷該裁處書事實及理由相同，而訴外人黃永欽不服經內政部於101年6月27日台內訴字第0000000000號決定書撤銷該裁處書，依上開行政程序法第128條之規定，訴願人自得請求撤銷原處分及訴願決定等語。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則答辯以：
(一)依內政部92年6月27日台內營字第0000000000號函釋略以：「上開細則（即同法臺灣省施行細則）第15條第1項第10款規定禁止攤販集中場於住宅區申請設置，即係為避免因攤販集中場之設置，影響住宅區居住環境之寧靜、安全及衛生。準此，供攤販集中之土地使用行為，不論係臨時或永久，均應禁止於住宅區內設置，始符上開法規之立法意旨。」
(二)依被告建設處公用事業科101年2月16日便箋，被告組成燈區周邊違規攤販聯合稽查小組於101年2月6日至2月15日至現場查獲中正路立德7-11左側空地等20處攤販違規設攤並拍攝其營業照片及蒐集相關土地坐落地號資料，為土地坐落於建國段409地號等52筆土地，其中系爭土地為原告所共有，經被告向彰化縣鹿港鎮公所查詢該等違規設攤土地使用分區後，經該公所101年2月16日鹿鎮0000000000000號函復原告所共有系爭土地使用分區為鹿港福興都市計畫住宅區，因事證明確，故被告依行政程序法第103條第1項第5款之規定，認定其屬「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者」之範疇，該當由土地所有權人善盡管理責任，而未給予原告陳述意見之機會，即以原告違反同法第34條及同法臺灣省施行細則第15條第1項第10款之規定，乃以同法第79條第1項規定，對原告施以原處分，並無不當。
(三)原告起訴主張裁處書送達不合法乙事，經查本件原處分裁處書送達地點為原告之戶籍地，此有中央個人戶籍資料查詢結果可資參照，經郵務機關合法送達在案，符合行政程序法第73條第1項規定。
(四)另有關土地共有人即訴外人黃永欽所提訴願案，經內政部訴願決定以原處分機關未敘明何以非處罰訴願人（即所有權人）不能達成行政目的為由而「原處分撤銷，於二個月內由原處分機關另為適法之處分」，非僅原處分撤銷而已。再者，我國法令各有其管制目的，民眾從事各種活動自當符合諸如都市計畫、建築（使用）管理、消防、衛生等相關法令，其中土地使用行為應符合都市計畫法之管制規定，且土地所有權人依法有善盡管理人責任，卻任由其土地供臨時攤販集中場使用，對此違法行為，雖無故意，亦有過失之情形。本件既經被告攤販主管機關會同相關單位稽查後認定土地所有權人（即原告）有違規之實，被告對土地所有權人即原告施以原處分，於法自無不合等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有系爭土地登記第二類謄本2份、被告建設處公用事業科便籤1紙、現場照片1張、彰化縣鹿港鎮公所101年2月16日鹿鎮0000000000000號函1紙、中央個人戶籍資料查詢1紙、原處分裁處書、送達證書、原告本件訴願書、起訴狀各1份，分別附訴願卷及本院卷可稽，應堪認定。是本件兩造之爭點為，被告原處分裁處書是否業經合法送達？原告提起訴願是否逾期？若原告提起訴願並未逾期，則原處分是否合法？經查，
(一)按訴願法第14條第1項規定：「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。」又按「人民不服官署之處分而提起訴願，依訴願法第4條第1項規定，固應自官署之處分書到達之次日起30日為之，但如處分書未為合法送達，或無法證明送達之日期，則法定訴願期間即無從起算，自不發生訴願逾期問題。」「人民不服官署之處分而提起訴願，依訴願法第4條第1項規定，固應於官署之處分書達到之次日起30日之期間內為之。但所謂達到，係指將該處分書送達於應受送達人而言，若未經合法送達，或雖曾送達而無法證明應受送達人係於何時收受，則訴願期間，即無從起算，自不發生訴願逾期之問題。」最高行政法院著有53年判字第79號及55年判字第159號判例可資參照。
(二)經查，本件被告原處分之裁處書於101年2月20日送達原告之戶籍地址屏東縣○○鎮○○路○○號，由應送達處所接收郵件人員 黃清輝 收受乙情，有被告送達證書1份在卷可稽。惟按「依一定之事實，足認以久住之意思，住於一定之區域者，即為設定其住所於該地，為民法第二十條所明定，是我國民法關於住所之設定，兼採主觀主義及客觀主義之精神，必須主觀上有久住一定區域之意思，客觀上有住於一定區域之事實，該一定之區域始為住所，故住所並不以登記為要件。又戶籍法為戶籍登記之行政管理規定，戶籍地址乃係依戶籍法所為登記之事項，戶籍地址並非為認定住所之唯一標準。」最高法院著有93年度台抗字第393號裁定可資參照。本件原告戶籍地址固為屏東縣○○鎮○○路○○號，然據原告所稱：
我是兩年多前，因為我在那邊有買土地，要變更土地可以申請蓋農舍，戶籍需要在屏東兩年才可以，後來經人介紹，戶籍必須在屏東，所以我、我媽、我妹就將戶口遷到屏東等語，而黃清輝於員警查訪時亦證稱：101年間戶籍借居有黃志隆全家，因在恆春買地所暫居戶籍等語（見屏東縣政府警察局屏東分局查訪紀錄表），按農業用地興建農舍辦法第2條第1項第2款規定：「依本條例第十八條第一項規定申請興建農舍之申請人應為農民，且其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市）主管機關核定：…二、申請人之戶籍所在地及其農業用地，須在同一直轄市、縣（市）內，且其土地取得及戶籍登記均應滿二年者。」而原告於98年2月11日遷入上開屏東縣地址，於同年4月5日登記為坐落屏東縣○○鎮○○○段○○○○○○○○○○號土地之所有人，亦有個人戶籍資料、土地所有權狀各1紙在卷可憑，是原告上開所稱：因為我在那邊有買土地，要變更土地可以申請蓋農舍，戶籍需要在屏東兩年才可以等語，並非無據，從而，原告應無居住屏東縣○○鎮○○路○○號之意甚明；再者，原告復陳稱：伊出生於彰化縣，自小生活在彰化縣，83年6月25日畢業於彰化縣鹿港鎮草港國民小學，86年6月21日畢業於彰化縣立鹿鳴國民中學，89年6月畢業於國立彰化師範大學附屬高級工業職業學校，並參加彰化縣民防總隊義警大隊及彰化縣後備憲兵荷松協會鹿港鎮分會等組織等語，並提出上開學校畢業證書、彰化縣民防總隊義警大隊鹿港義警中隊編組名冊為證，被告亦不爭執，足見原告確實在主觀上有久住彰化縣鹿港鎮○○里○○巷000號之意，客觀上亦有久住該處之事實，從而，應認原告之住所為彰化縣鹿港鎮○○里○○巷000號。
(三)又黃清輝證稱：我有收到原處分裁處書，我想說不重要，就沒有轉交給原告，後來收到彰化縣相關機關行政執行公文，才發覺問題可能不單純，才與原告聯絡等語，經本院諭知黃清輝找尋行政執行公文，俾確定原告獲悉原處分之時間，然黃清輝未能找到行政執行公文乙節，有本院電話洽辦公務紀錄單1紙在卷可考，是本件無從確定原告獲悉原處分之確切時間。揆諸上開規定及說明，被告原處分之訴願期間，即無從起算，自不發生訴願逾期之問題。從而，訴願決定疏未詳查，以原告訴願逾期而為不受理之決定，即有未合。
(四)按同法第34條規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」同法臺灣省施行細則第15條第1項第10款規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，不得為下列建築物及土地之使用：…
十、…攤販集中場…」同法第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。…」又行政機關究應處罰土地所有權人或使用人，應就其查獲土地違規使用之情形為適當、合理之裁量，並非容許行政機關得恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。另基於行政罰係以行為人為其處罰對象之原則，對行為人以外之人科處行政罰，則為例外。是以，行政機關於法律對於處罰之對象得為適當裁量之情形，如須對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理由。最高行政法院91年度判字第23號判決意旨參照。查本件被告裁罰原告，並未說明為何非裁罰原告不能達成行政目的，及不裁罰違規使用之行為人之理由，加以本件原告當庭提出「店房屋租賃契約書」1份，其上載明租賃標的為「周邊空地」，出租人為「黃永欽（明清園）」，承租人為「 郭懿德 」，並記載「以上空地為101年全國燈會租用期20天以攤位計價每位陸萬元，以25位訂約，若增少以實際計算。若因政府因素無法營運時所有價元全數退回乙方各無異議。」等語，足認上開契約書即為被告所據以為原處分之違法使用事實，從而，本件實際出租土地者，為訴外人黃永欽，實際承租者，為郭懿德，被告未審酌及此，以原告為系爭土地共有人之一，即對原告予以裁罰，自非無瑕疵可指。
(五)綜上所述，本件被告以原告為系爭土地之共有人，於2012臺灣燈會期間將系爭土地供他人作臨時攤販營業使用，未善盡土地所有權人維護土地合法使用之法律義務，雖無故意，亦有過失，認為原告違反同法臺灣省施行細則第15條第1項第10款規定，而依同法第79條第1項規定予以裁處，因未審酌系爭土地存有租賃關係，原告並非違規使用之行為人，被告恣意以其為裁罰對象，不符同法行政目的之必要裁量，而為原處分，核有違誤。訴願決定亦疏未詳查原告之戶籍地並非住所地，及無法證明收受郵件人何時將裁決書送達原告，訴願期間無從起算，不發生訴願逾期之問題，逕以其訴願逾期而為不受理之決定，亦有未合。原告執此指摘，並訴請撤銷，為有理由，應將訴願決定及原處分均撤銷，以符法制。另兩造其餘之主張，與本件判決之結果無影響，爰毋庸逐一加以論述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國103年3月4日
行政訴訟庭法官張鶴齡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，並應依法繳交上訴裁判費新台幣3000元。其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中華民國103年3月4日
書記官林嘉賢