裁判字號：最高行政法院95年判字第1509號判決
裁判日期：民國95年09月14日
裁判案由：土地重劃
最高行政法院判決
95年度判字第01509號上訴人內政部代表人甲○○被上訴人乙○○上列當事人間因土地重劃事件，上訴人對於中華民國94年4月7日臺北高等行政法院92年度訴字第5580號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決關於撤銷訴願決定及該訴訟費用部分廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由
一、原審被告宜蘭縣政府為辦理宜蘭縣礁溪鄉湯圍溫泉溝地區市地重劃，依平均地權條例第56條規定，擬具市地重劃計畫書，經報奉上訴人以民國90年7月24日台（90）內中地字第9011607號函准予辦理。宜蘭縣政府於90年8月15日至90年9月14日止公告30日，並通知區內土地所有權人。公告期間，土地所有權人及其所有土地面積超過半數以上反對，宜蘭縣政府乃依平均地權條例第56條第3項規定邀集土地所有權人進行調處，並修正重劃計畫書（第1次修訂）後，再報奉上訴人核定後，宜蘭縣政府以91年1月3日府地5字第091001447號公告實施市地重劃計畫書，並以同文號函通知區內土地所有權人，被上訴人乙○○及如原判決理由欄第一項所示之選定人不服，提起訴願，經上訴人撤銷原處分，宜蘭縣政府乃修正重劃計畫書（第2次修訂）後，再報奉上訴人以92年2月13日內授中辦地字第0920001645號函核定准予辦理，宜蘭縣政府旋以92年2月24日府地5字第0920021504號公告第2次修訂之重劃計畫書（下稱原處分），公告期間自92年2月26日起至92年3月28日止，並以同文號函通知區內土地所有權人，嗣宜蘭縣政府以第2次修訂之重劃計畫書內容就重劃範圍有誤繕之處，擬辦理更正，俾與都市計畫細部計畫範圍文字敘述相符，經報奉上訴人以92年3月24日內授中辦地字第0920003991號函同意宜蘭縣政府辦理更正，並依規定公告及通知土地所有權人，宜蘭縣政府乃以92年3月27日府地5字第0920034624號公告：「‧‧‧公告事項：本重劃區為都市計畫細部計畫指定整體開發之地區，應以都市計畫細部計畫範圍為重劃範圍，為使重劃計畫書四至範圍與都市計畫細部計畫書文字敘述相符，特予更正旨開重劃計畫書四至範圍為『
（一）東以中正路為界；（二）西至德陽路；（三）南沿信義路及四米巷道；（四）北臨四米巷道』。本項更正不影響原重劃計畫書重劃負擔計算及重劃範圍圖。」並以同文號函通知土地所有權人。被上訴人及如原判決理由欄第一項所示選定人不服，向上訴人提起訴願，遭決定駁回，遂選定被上訴人為原告，以宜蘭縣政府為被告提起行政訴訟，訴訟繫屬中，追加本件上訴人為被告。
二、被上訴人乙○○在原審主張：（一）市地重劃實施辦法第7條第2項明文規定都市計畫指定整體開發地區，以市地重劃方式開發者，應以都市計畫指定整體開發地區為重劃地區範圍。查宜蘭縣政府88年6月21日88府建都字第067394號函發布實施之擬定礁溪都市計畫（湯圍溫泉溝地區）細部計劃並配合變更主要計畫說明書中，已明載「本細部計畫區以市地重劃方式進行開發」，是本市地重劃區範圍應與前開都市計畫（細部計畫）範圍一致。惟查擬定礁溪都市計畫（細部計畫）圖已明示其計畫範圍「南沿信義路」，但重劃計畫書公告之重劃範圍為「南以信義路道路中心線為界」，明顯逾越礁溪都市計畫（湯圍溝地區）細部計畫範圍，違反市地重劃實施辦法第7條第2項規定。前項違法事實前經被上訴人等提起訴願，經訴願決定撤銷原處分，而宜蘭縣政府並未依訴願決定書，另為適法之處分，卻再為相同處分，明顯違法。（二）宜蘭縣政府發現上開違法事實，於92年3月27日以府地字第0920034624號更正上開公告市地重劃計畫（第2次修訂）重劃範圍，惟上開更正函係於92年3月27日發文更正，而被上訴人於公告屆滿（即92年3月28日）後之同月31日方收受該更正函，顯見該更正函之程序與規定不合。而原處分內容既與礁溪都市計畫（湯圍溝地區）細部計畫範圍不符，應撤銷該公告而重新訂30日公告期間，方屬適法，而非僅以一更正函個別通知土地所有權人即可補正。蓋個別通知與公告之緣由並不相同；況依市地重劃實施辦法第16條規定，重劃計畫書應為公告，而非個別送達。宜蘭縣政府對前項重劃計畫書之更正，僅單純就重劃範圍作「文字」之更正，並未同時對該非屬本重劃範圍內之各項重劃費用，一併作實質內容更正（即重劃計畫書原已將信義路所發生之各項重劃費用列入重劃負擔部分未一併扣除更正），而影響被上訴人之重劃負擔。至宜蘭縣政府本於上訴人訴願決定重新為公告及通知土地所有權人，惟並未依程序規定舉行座談會，說明重劃意旨及計畫要點，是原處分及訴願決定違反市地重劃實施辦法第16條規定。（三）宜蘭縣政府於80年3月20日80府建都字第24737號公告礁溪都市計畫第2次通盤檢討實施前，本重劃區範圍○○○鄉○○段及五峰段土地全部已分別屬都市計畫發布實施地區之商業區及住宅區，其使用分區非但已開放，且區內之公共設施用地（廣場、道路）亦已完成徵收；因此，宜蘭縣政府於都市計畫已發布實施，同時開放分區使用地區，始實施市地重劃，顯與土地法第142條「新設都市內之土地重劃，應於分區開放前為之」之規定相違背。（四）本件市地重劃計畫，其辦理重劃原因顯與平均地權條例第56條規定不合，明顯逾越範圍，與法令不符。又宜蘭縣政府並未於重劃公告前，依法查估本重劃區地價後提請地價評議委員會評定重劃前後之地價。其於重劃計畫書內所列之重劃後平均地價新臺幣（以下同）37,860元/㎡，應屬憑空捏造。再者，重劃後之平均地價係為計算本重劃區土地所有權人「費用平均負擔比率」之重要依據（市地重劃實施辦法第21條第1項第2款訂有明文），其地價之高低，直接影響本重劃區公共設施平均負擔比率及費用平均負擔比率，兩者合計是否超過所有權人共同分擔比率45%之法定上限。而宜蘭縣政府未依市地重劃實施辦法第20條規定，將本重劃區之地價依法提請地價評議委員會評定，確有規避「共同分擔比率上限」之意圖而違法行事，損害土地所有權人之權益甚鉅。（五）坐○○○鄉○○段114之1、117之2、147之2、147之3、193之1、193之2地號土地為公有，現況為道路，本重劃計畫未將各該土地列為抵充地，明顯與平均地權條例第60條規定不符。
再者，本市地重劃區既係依都市計畫指定「以市地重劃進行開發」，則於辦理重劃時，應以都市計畫（細部計畫）所公告之內容為藍本進行規劃；換言之，本市地重劃不得逾越都市計畫所公告規範，惟觀之本市地重劃案，與都市計畫（細部計畫）確有許多不符之處。另按重劃計畫書第5頁「八、預估費用負擔」表列之各項工程費，係屬本市地重劃計畫公告（92年2月26日）前，宜蘭縣政府逕自違法發包現已接近完成之工程，其於公告前實際已完成之現有工程，再列為土地所有權人之負擔，依法不合。（六）擬定礁溪都市計畫（湯圍溫泉溝地區）細部計畫說明書第20頁「八、事業與財務計畫」第2項財務計畫，已明載「本細部計畫區開發之財務計畫依平均地權條例有關市地重劃之相關規定辦理，其中湯圍溝公園由政府另行編列預算進行開發」，是湯圍溝公園（鄰里公園）之用地取得及建設經費，應由政府編列預算開發，不應列為土地所有權人之負擔。況查該鄰里公園（湯圍溝公園）早於88年間，經上訴人認定係屬都市計畫法第27條第1項第4款所定之縣興建重大建設，且在本重劃計畫公告前已獲交通部觀光局專款補助，並已在90年10月12日完成工程發包。則本市地重劃計畫區內之鄰里公園，既係在重劃公告前核准興建，其用地依市地重劃實施辦法第21條第3項規定，不應列為區內土地所有權人負擔。至鄰里公園，應以符合計畫區內人口流動需求為規劃目標之小型區域性公園，但本重劃區內之鄰里公園，無論其佔地面積、設計主軸、內涵、功能及開發後之效益，其建構方向無疑是為藉溫泉溝獨特溫泉資源特色，開發具地方特性之新意象地標，並未以本重劃區之活動圈為規劃目標，配置本重劃區居民需求之真正鄰里公園。又本重劃區重劃後可提供容納人口數820人，而鄰里公園面積佔重劃總面積約20%之用地比率，早已不合鄰里公園之定義。宜蘭縣政府假藉土地重劃之名義，辦理縣重大建設，奪取土地所有權人之權益，以供其成就縣重大建設之事實，非但有違平均地權條例第60條之規定，更令區內所有權人之權益遭受嚴重損害。（七）市地重劃之立法意旨，乃為促進土地之整體開發利用，提高土地利用價值，並應於重劃後提供完整之可建地，惟本重劃區內街廓5-1及街廓6-3面臨6米及4米巷道之土地，於重劃後竟造成畸零地，無法建築使用，非但有違市地重劃之精神，更破壞重劃後之市容觀瞻，此有宜蘭縣政府之覆函可佐證等語，為此求為撤銷訴願決定及原處分（即經上訴人核定之宜蘭縣政府92年2月24日府地5字第0920021504號公告之第2次修訂重劃計畫書）。
三、上訴人則以：（一）上訴人92年2月13日內授中辦地字第0920001645號函，係就宜蘭縣政府所報重劃計畫書（第2次修訂）予以核定，屬上級官署對於下級官署本於職權之指揮監督，非對人民所為行政行為，不能認其為行政處分，而容被上訴人對之提起行政訴訟。（二）依平均地權條例第56條第2項規定，辦理市地重劃時，主管機關應擬具市地重劃計畫書，送經上級主管機關核定公告滿30日後實施之。是重劃計畫書經依前開規定公告期滿後，即具有其法定效力，主管機關應即依該重劃計畫書及市地重劃相關法令之規定辦理市地重劃。次依市地重劃實施辦法第17條第2項規定，重劃計畫書經核定公告後，實施重劃確有困難者，應敘明理由報請核定後公告及通知土地所有權人廢止或撤銷重劃或修訂重劃計畫書、圖。故依市地重劃實施辦法修訂重劃計畫書，應不影響原重劃計畫之法定效力。另本件重劃計畫書（第1次修訂）公告實施，嗣部分土地所有權人提起訴願，經上訴人以92年1月6日台內訴字第0910007805號訴願決定「原處分撤銷，於2個月內由原處分機關另為適法之處分」後，依市地重劃規定程序更正範圍並修訂重劃計畫書（第2次修訂），依法並無不妥，且為維全區土地所有權人之權益，僅就部分不符規定之範圍調整更正，亦符合比例原則等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論及調查證據之結果以：（一）本件市地重劃案，係依平均地權條例第56條第2項規定，由宜蘭縣政府擬具市地重劃計畫書，報奉中央主管機關內政部核定後辦理；與市地重劃實施辦法第17條第2項所定重劃計畫書經核定公告後，實施重劃確有困難者，應敘明理由報請核定後公告及通知土地所有權人廢止或撤銷重劃或修訂重劃計畫書、圖之情形有間。是上訴人主張其92年2月13日內授中辦地字第0920001645號函核定系爭市地重劃案，係就宜蘭縣政府所報重劃計畫書（第2次修訂）予以核定，屬上級官署對於下級官署本於職權之指揮監督，不能認為行政處分云云，容有誤解。實務上，與此類似之土地徵收事件均係以依法有核准權責之機關為原行政處分機關（本院92年判字第1596號判決參照），至於直轄市或縣（市）政府僅為土地徵收案件之執行機關，對於需用土地人申請徵收案件尚無權准駁，非屬原行政處分機關。同理系爭市地重劃，宜蘭縣政府僅擬具市地重劃計畫書，報奉上訴人核定後始生效力，上訴人始為原行政處分機關。至宜蘭縣政府則僅為系爭市地重劃之執行機關。是被上訴人以宜蘭縣政府作為行政訴訟被告，依上說明，當事人適格自有欠缺。又因被上訴人併以上訴人為被告，本件自無庸再依行政訴訟法第107條第2項規定命其補正；故關於以宜蘭縣政府為被告部分，當事人既非適格，自屬無從准許。（二）查本件既應以有權核定市地重劃案之機關即上訴人為原處分機關，則被上訴人若不服經上訴人以92年2月13日內授中辦地字第0920001645號函核定辦理之原處分，自應以上訴人為原處分機關，乃被上訴人卻以無處分職權之宜蘭縣政府為原處分機關，向上訴人提起訴願，依前揭說明，係屬管轄錯誤。上訴人原應依訴願法第61條規定辦理，卻逕為駁回被上訴人訴願之決定（上訴人92年10月23日台內訴字第0920006075號訴願決定），於法尚有未合。至被上訴人其他請求，因尚待受理訴願機關另為適法之處理，原審無從逕為判決等詞，為判斷基礎，因而將訴願決定予以撤銷，而駁回被上訴人其餘部分於原審之訴。（乙○○對其敗訴不服部分，具狀表示提起附帶上訴，另行裁定終結。）
五、本院按：「各級主管機關得就左列地區，報經上級主管機關核准後，辦理市地重劃：一、新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。二、舊都市地區為公共安全、公共衛生、公共交通或促進土地合理使用之需要者。三、都市土地開發新社區者。四、經中央主管機關指定限期辦理者。」「市地重劃由中央、直轄市或縣（市）主管機關辦理。」平均地權條例第56條第1項及內政部依同條第4項授權訂定之市地重劃實施辦法第2條第1項分別定有明文。依前開規定，有權限辦理市地重劃者，乃中央主管機關即內政部及直轄市或縣（市）主管機關，而非專屬於內政部。至於由直轄市或縣（市）主管機關辦理者，須報經內政部核准後始得辦理，乃上級機關對下級機關之行政監督，而非由內政部自為市地重劃，再交由直轄市或縣（市）主管機關執行。此與依土地徵收條例辦理土地徵收，係由需用土地人向中央主管機關內政部提出徵收「申請」，由內政部核准後，交由直轄市或縣（市）主管機關執行（土地徵收條例第13條參照）者，尚有不同。是直轄市或縣（市）政府於辦理市地重劃時，其所作成之決定經內政部核准後，仍屬直轄市或縣（市）政府之行政處分。經查：（一）宜蘭縣政府為辦理宜蘭縣礁溪鄉湯圍溫泉溝地區市地重劃，依平均地權條例第56條規定，擬具市地重劃計畫書，經報奉上訴人以90年7月24日台（90）內中地字第9011607號函准予辦理。宜蘭縣政府即辦理公告30日，並通知區內土地所有權人，公告期間，土地所有權人反對，宜蘭縣政府乃邀集土地所有權人進行調處，並修正重劃計畫書（第1次修訂）後，再報奉上訴人核定後，宜蘭縣政府以91年1月3日府地5字第091001447號公告實施市地重劃計畫書，並通知區內土地所有權人，被上訴人等提起訴願，經上訴人撤銷原處分，宜蘭縣政府乃修正重劃計畫書（第2次修訂）後，再報奉上訴人以92年2月13日內授中辦地字第0920001645號函核定准予辦理，宜蘭縣政府旋以92年2月24日府地5字第0920021504號公告第2次修訂之重劃計畫書，並予公告，及通知區內土地所有權人，嗣宜蘭縣政府以該修訂之重劃計畫書內容就重劃範圍有誤繕之處，經報奉上訴人以92年3月24日內授中辦地字第0920003991號函同意辦理更正，並依規定公告及通知土地所有權人等情，為原審依法認定之事實。（二）依前開規定及說明，本件宜蘭縣政府所製作經上訴人核准而以宜蘭縣政府92年2月24日府地5字第0920021504號公告之第2次修訂重劃計畫書，係屬宜蘭縣政府所為之行政處分，被上訴人對該行政處分不服，提起訴願，由上訴人作成駁回其訴願之決定，程序上並無不合。原審以本件上訴人始為原處分機關，進而謂上訴人無權限作成訴願決定，而就訴願決定予以撤銷，經核即有未合。上訴人主張其非原處分機關而為訴願決定機關，執以指摘原判決有關撤銷訴願決定部分違誤，求為廢棄，為有理由，應由本院將原判決關於撤銷訴願決定部分予以廢棄，又因本件實體部分未經原審調查判斷，本件應發回原審法院為事實調查後，另為適法之裁判。
據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國95年9月14日
第五庭審判長法官鄭淑貞
法官黃合文法官吳明鴻法官林茂權法官鄭小康以上正本證明與原本無異中華民國95年9月14日
書記官阮桂芬