最高行政法院95年度判字第1497號判決

裁判字號：最高行政法院95年判字第1497號判決

裁判日期：民國95年09月14日

裁判案由：衛星廣播電視法

最高行政法院判決
95年度判字第01497號上訴人東森華榮傳播事業股份有限公司代表人乙○○
送達代收人甲○○路1段4號15樓被上訴人國家通訊傳播委員會（承受原行政院新聞局業務）代表人丙○○上列當事人間因衛星廣播電視法事件，上訴人對於中華民國94年3月23日臺北高等行政法院93年度訴字第52號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣被上訴人於民國（下同）91年6月21日核發上訴人衛星廣播電視事業執照〔事業名稱：上訴人，頻道名稱：東森幼幼英語教學台（下稱東幼英語台）〕，依上訴人營運計畫（下稱系爭營運計畫），其所經營之東幼英語台頻道之開播時程及其於91年6月17日函報被上訴人之開播日期為91年10月1日。惟上訴人於91年11月4日向被上訴人申請延後6個月開播，被上訴人於同年月7日准予備查，是東幼英語台依核准展延日期應於92年4月1日開播。惟上訴人迄未依規定開播，擅自變更開播時程且未依規定向被上訴人申請變更許可，違反衛星廣播電視法第13條第1項規定，被上訴人乃依同法第38條第2款規定，以92年6月6日新廣四字第0920622142號處分書（下稱原處分）處上訴人罰鍰新臺幣（下同）20萬元，並請於文到後15日內開播，逾期不改正者，將按次連續處罰，情節重大者，將撤銷衛星廣播電視許可並註銷證照。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回後，遂提起行政訴訟。
二、本件上訴人於原審起訴主張：上訴人為有線廣播電視法第2條第4款所稱之頻道供應者（即衛星廣播電視法第2條第4款所稱之衛星廣播電視節目供應者），與有線廣播電視系統經營者（下稱系統經營者）有別。依有線廣播電視法之規定，非系統經營者不得經營有線電視業務，故上訴人需透過系統經營者之有線廣播電視系統供應收視戶收視，收視費亦由系統經營者收取。復按有線廣播電視法第51條第1項之規定，系統經營者應於每年8月1日起1個月內向直轄市、縣（市）政府申報收視費用，由直轄市、縣（市）政府依審議委員會所訂收費標準，核准後公告之。故衛星電視頻道之收視費費率係由系統經營者向地方政府申報，經地方政府費率審議委員會審核後予以公告，系統經營者始能開播並向收視戶收費。再者，觀眾收看付費電視所需之數位機上盒之費用亦需經地方政府審議，在定價尚未通過審議前，系統經營者亦無法出租或販售數位機上盒予收視戶收視，付費頻道自無從開播。系爭營運計畫中之預定供應服務經營部分即明載：「本頻道係透過有線廣播電視系統經營者，經由定址解碼器後，提供節目予收視戶之頻道節目供應商，故其頻道屬性為付費頻道…」，而營運計畫中就收費標準及計算方式亦明訂：「本頻道之收費以300元為收費標準」「本頻道在國內定位在付費頻道」等語。上訴人原估計地方政府應可在91年10月1日前公告費率，故將開播日訂為同年10月1日，然地方政府卻遲至92年4月1日，仍未通過付費頻道之費率審議，此參92年6月25日臺北市政府新聞處之新聞稿自明，故上訴人無法開播東幼英語台，係因地方政府遲未通過付費頻道費率及數位機上盒費用審議所致，二者間具有直接因果關係，且為被上訴人所明知，詎被上訴人竟仍裁罰上訴人20萬元，並要求於文到後15日內開播，然上訴人於92年6月7日收到原處分後15日即92年6月22日，地方政府猶未審議通過付費電視費率及數位機上盒費用。是原處分內容完全違反有線廣播電視法第51條第1項規定，有違行政程序法第4條、第8條所揭示之依法行政原則及誠實信用原則而應予撤銷。被上訴人身為廣電事業主管機關，明知地方政府於92年6月間根本尚未審議通過付費頻道費率及數位機上盒費用之事實，無待上訴人陳報。又地方政府當時遲遲不能公告付費頻道相關費率，致東幼英語台開播時程延宕，已造成上訴人重大損失，且上訴人因礙於衛星廣播電視法第12條明定僅得展延1次開播日期之規定而無法再申請展期，貿然開播又屬違法，始於92年6月9日向被上訴人申請終止經營東幼英語台，經被上訴人於同年6月16日通知准予備查，並註銷該頻道之衛星廣播電視事業執照。綜上所陳，東幼英語台未能依被上訴人原所延展之日期開播，實不可歸責於上訴人，而原處分核處上訴人罰鍰20萬元，並要求於文到後15日內開播，已嚴重違反依法行政原則、誠信原則等法律原則，應予撤銷等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定。
三、被上訴人則以：據系爭營運計畫所載「開播時程」暨上訴人91年6月17日（91）東視總字第125號函報被上訴人之開播時程均為91年10月1日，上訴人雖曾以增加自製節目時數及為提供更優質之節目予收視觀眾為由，於91年11月4日以（91）東視總字第292號函，依衛星廣播電視法第12條之規定，向被上訴人申請展延開播時程6個月，並經被上訴人以同年11月7日新廣四字第0910024353號函核准，同時載明請於開播前函告被上訴人。基此，東幼英語台至遲應於92年4月1日開播；惟上訴人未依規定於當日開播，卻未向被上訴人申請變更許可或函告未遵期開播理由，亦未於作成原處分前，依電話指示提出說明，致被上訴人不知上訴人未能遵期開播之理由，是其違反衛星廣播電視法第13條第1項規定之事實明確。又上訴人主張「無法開播係因地方政府遲遲未能完成費率之審議」云云，顯與前開上訴人向被上訴人申請展期之理由不同，而不足採；且縱如上訴人所述，節目事實上無法開播時，上訴人亦可依衛星廣播電視法第16條規定申請暫停或終止經營。又查，所謂數位機上盒是指具有接收、處理（解碼、鎖碼）訊號之視聽器材，在有線電視的運用上，主要是供收視端的客戶用來接收系統經營者所傳送之頻道節目訊號，並將經系統經營者鎖碼之訊號予以解碼方能收視，而此一視聽器材因運用技術之不同區分為類比機上盒及數位機上盒，後者屬先進之數位化產品，然現今消費客戶端多為類比式電視機及半數位電視（電視機內鍵數位轉類比之訊號轉換器），因此系統經營者均將接收之衛星數位訊號轉換為類比訊號後再傳送至收視戶，所以不需機上盒收視戶亦能收視頻道節目訊號。被上訴人於89年8月16日即核定公告有線廣播電視系統經營者收費標準，而依有線廣播電視系統經營者收費標準第4條規定，即係對具有相同解碼及鎖碼功能之定址解碼器提供選擇方式及收費上限，故付費頻道在數位機上盒費率尚未通過之前，亦可使用現有之定址解碼器做為付費頻道須鎖碼及解碼的選擇，故上訴人之主張顯與事實不符，而無法免除應負之責任。且經營1個頻道動輒幾百人，然由上訴人經原處分處罰後旋即於同年6月9日以（92）東視總字第145號函向被上訴人申請終止經營東幼英語台，並經被上訴人於同年月16日以新廣四字第0920604524號准予備查之行為觀之，顯見上訴人並無經營及開播該頻道之規劃；又上訴人經營東幼英語台之執照雖經終止，惟不影響其違法事實之認定。綜上所述，上訴人為衛星廣播電視事業，應遵守衛星廣播電視法相關規定，其未能開播且未將事由函報被上訴人核備，顯有應注意能注意而不注意之過失，自應負法律責任等語資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：被上訴人於91年6月21日核發上訴人對於東幼英語台衛星廣播電視事業執照，該頻道依上訴人營運計畫及原函報開播日期為91年10月1日，嗣上訴人於91年11月4日向被上訴人申請延後6個月開播，被上訴人於同年月7日准予備查，即東幼英語台依核准展延日期應於92年4月1日開播，惟上訴人屆期迄未開播，且未向被上訴人申請變更許可等情，為兩造所不爭，並有衛星廣播電視事業執照附本院卷、新廣字第2107號衛星廣播電視事業執照、營運計畫、上訴人91年6月17日（91）東視總字第125號函及91年11月4日（91）東視總字第292號函、被上訴人91年11月7日新廣四字第0910024353號函附原處分卷可稽。經查：依上訴人91年11月4日（91）東視總字第292號函所載，其向被上訴人申請展延開播時程6個月之理由係為增加自製節目時數及為提供更優質之節目予收視觀眾等語，惟上訴人於訴願及起訴主張無法開播係因地方政府遲遲未能完成費率之審議及通過數位機上盒費率所致云云，顯與前開上訴人向被上訴人申請展期之理由不同，已不足採。又縱如上訴人所述，頻道節目有事實上之困難而無法開播，其亦可依衛星廣播電視法第16條規定申請暫停或終止經營，然上訴人亦未依該規定申請暫停或終止經營。按所謂數位機上盒是指具有接收、處理（解碼、鎖碼）訊號之視聽器材，在有線電視的運用上，主要是供收視端的客戶用來接收系統經營者所傳送之頻道節目訊號，並將經系統經營者鎖碼之訊號予以解碼方能收視，而此一視聽器材因運用技術之不同區分為類比機上盒及數位機上盒，後者屬先進之數位化產品，然現今消費客戶端多為類比式電視機及半數位電視（電視機內鍵數位轉類比之訊號轉換器），因此系統經營者均將接收之衛星數位訊號轉換為類比訊號後再傳送至收視戶，故不需機上盒，收視戶亦能收視頻道節目訊號。被上訴人於89年8月16日即核定公告有線廣播電視系統經營者收費標準，有該收費標準附卷可稽，而依有線廣播電視系統經營者收費標準第4條規定，即係對具有相同解碼及鎖碼功能之定址解碼器提供選擇方式及收費上限，則付費頻道在數位機上盒費率尚未通過之前，亦可使用現有之定址解碼器做為付費頻道須鎖碼及解碼選擇。足見頻道節目之開播與費率之審查並無絕對因果關係。是上訴人主張東幼英語台未能開播之原因，係由於各縣市地方政府遲遲未審議公告付費頻道費率及通過數位機上盒費率所致，在付費頻道之費率未審議公告前，系統經營者不會播送付費頻道，上訴人無可歸責性云云，殊不足採。上訴人自不得以此免責。上訴人取得衛星廣播電視事業執照後，東幼英語台頻道應按營運計畫所載日期開播，且於申請延期開播獲准後，應按依核准展延日期開播，惟上訴人並未遵期開播，亦未依衛星廣播電視法第13條第1項規定向被上訴人申請變更許可或函告未遵期開播理由，堪認有違反衛星廣播電視法第13條第1項之規定情事。綜上所述，上訴人所訴各節，並無可採，原處分以上訴人違反衛星廣播電視法第13條第1項規定，依同法第38條第2款規定，裁處20萬元之最低罰鍰，認事用法，並無違誤，上訴人訴請撤銷關於罰鍰部分之原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。至上訴人訴請撤銷關於「請於文到後15日內開播，逾期不改正者，將按次連續處罰，情節重大者，將撤銷衛星廣播電視許可並註銷證照」部分之原處分及訴願決定，因上訴人於收受原處分送達（有送達回證附原處分卷可憑）後，旋即於同年6月9日以（92）東視總字第145號函向被上訴人申請終止經營東幼英語台頻道，經被上訴人以6月16日以新廣四字第0920604524號准予備查，並註銷該頻道衛星廣播電視事業執照，此為兩造所不爭，復有該備查函附訴願卷足佐，故上訴人此部分之撤銷訴訟已無實益，為欠缺權利保護必要等語為由，駁回上訴人原審之訴。
五、上訴人上訴意旨略謂：查上訴人於91年11月4日第一次申請延展東幼英語台付費開播時程，係因預估縣市政府應很快通過付費頻道之費率，並考量當時自製節目時數及內容猶有不足，乃以「增加自製節目時數及為提供更優質之節目予收視觀眾」之理由，申請展延。而迄至92年4月1日，上訴人自製兒童教學節目之數量及品質均已甚佳，然此際地方政府仍未通過付費頻道之費率審議，但因衛星廣播電視法第12條之規定，致無法再申請展期，上訴人前後無法開播理由不同，原審竟混為一談，而以上訴人前後理由不同，故第二次無法開播理由不足採，其理由矛盾，顯違論理法則。東幼英語台逾期無法開播係因縣市政府尚未核准付費頻道之相關費率所致，此係不可歸責於上訴人之事由，然原審卻置縣市政府尚未通過付費頻道費率之事實於不論，有判決不備理由之違法。又本件上訴人是否依衛星廣播電視法第18條規定申請暫停或終止經營乃上訴人之權利，上訴人是否申請暫停或終止經營，與東幼英語台因付費頻道費率未通過而無法開播乙事無關，原審要求上訴人依衛星廣播電視法第18條規定申請暫停或終止經營之見解，無異將申請暫停或終止經營視為上訴人之義務，其判決不僅理由矛盾，違反論理法則，更屬適用法規不當。且原審稱上訴人可使用現有之定址解碼器，並依被上訴人於89年8月16日核定公告之收費標準收費，然此一收費標準僅為費率之上限，依有線廣播電視法第51條之規定，系統經營者實際可收取之費用係由地方政府費率審議委員會審核後予以公告，而非直接依據被上訴人所訂之收費標準，原審誤以為系統經營者可直接依被上訴人所訂之費率收費，顯有適用法規不當之違法。又原審稱頻道節目之開播與費率之審議無絕對因果關係云云，顯係不明基本頻道與付費頻道之區別，蓋付費頻道需另行收費始能收視，故地方政府未通過付費頻道費率之審議時，系統經營者自不會播送付費頻道，故付費頻道之開播與費率之通過有絕對因果關係，原審見解顯適用論理法則不當。末查，原審稱可使用現有定址解碼器（原判決稱類比解碼器）作為付費頻道解碼及鎖碼之選擇，然因基本頻道並未鎖碼，故一般收視戶家中並無類比解碼器，系統經營者亦無法要求收視戶購買類比解碼器，且據臺北市新局處逾92年2月27日表示目前並無廠商願意生產類比解碼器，足見原審稱可以類比解碼器進行付費頻道之解碼，係全然不明事實狀況。從而，原判決有判決不適用法規或適用法規不當之違法、違反論理法則及判決不備理由之違法等語，爰請判決廢棄原判決，撤銷原處分及訴願決定。
六、本院按：按衛星廣播電視法第12條規定：「申請人取得衛星廣播電視事業執照後，應按營運計畫所載日期開播；其無法於該日期開播者，應附具理由，向主管機關申請展期。展期不得逾6個月，並以1次為限。」第13條第1項規定：「申請書及營運計畫內容於獲得許可後有變更時，衛星廣播電視事業應向主管機關為變更之申請。但第7條第3款內容有變更者，不在此限。」第38條第2款規定：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上200萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷衛星廣播電視許可並註銷衛星廣播電視事業執照或撤銷境外衛星廣播電視事業分公司或代理商之許可︰…二、未依第13條第1項規定申准，擅自變更者。…」。本系爭營運計劃所載「開播時程」及上訴人向被上訴人函報之開播時程原均為91年10月1日，嗣上訴人向被上訴人申請展延開播時程6個月，經被上訴人核准，並於復函載明請於開播前函告被上訴人，則東幼英語台至遲應於92年4月1日開播。惟上訴人屆期未開播，又未向被上訴人申請變更許可或函告未遵期開播理由，自屬違反衛星廣播電視法第13條1第1項規定，原處分因依同法第38條第2款規定，裁處上訴人罰鍰20萬元。原判決以原處分認事用法，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人所訴各節，並無可採，而駁回上訴人在原審之訴，經核並無違誤。上訴意旨，仍執前詞，指摘原判決不適用法規或適用法規不當，違反論理法則及判決不備理由云云。惟綜觀上訴意旨，無非就原審指駁各節為不同主張，核屬上訴人主觀上法律見解之歧異，並不足採，原判決並無違背法令或論理法則。上訴論旨，求予廢棄改判，並無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年9月14日
第二庭審判長法官廖政雄
法官鍾耀光法官姜仁脩法官簡朝振法官胡國棟以上正本證明與原本無異中華民國95年9月15日
書記官莊俊亨