臺北高等行政法院91年度訴字第344號判決

裁判字號：臺北高等行政法院91年訴字第344號判決

裁判日期：民國92年05月29日

裁判案由：廢棄物清理法

臺北高等行政法院判決九十一年度訴字第三四四號
原告明中明有限公司代表人甲○○○董事訴訟代理人彭火炎律師
張玉琳 律師被告行政院環境保護署代表人 郝龍斌 署長）訴訟代理人乙○○右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服行政院中華民國九十年十月九日台九十訴字第○五八四二三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應遵照本判決之法律見解對於原告申請之八十九年七月至十月份資源回收機構回收點補助款事件作成適法之處分。
訴訟費用由被告負擔。
事實緣原告於民國（下同）九十年二月十二日檢送八十九年七月至十月份資源回收點相關資料，向被告申請該等月份回收點管理補助款，經被告於九十年二月十九日以環署廢字第○○○八五五四號函復原告，略以原告八十九年七月至九月份資源回收點相關資料，延遲至八十九年十一月十七日方由原告代表人親自送達被告所屬資源回收管理基金管理委員會（下稱基管會）辦理補助款申請，惟因送件時間違反「補助資源回收機構設置管理廢容器及乾電池回收點作業要點」第七㈠點之規定，依該作業要點第九點規定，其申請歉難受理，基管會相關承辦人員業已當場告知相關規定並即予以退回相關資料；又原告八十九年十月份資源回收點資料係隨本次原告函文一併寄達被告，此亦已違反上開規定送件期限，故亦歉難受理等語，並隨文檢還原告上開申請資料。
原告不服，主張其八十九年七月至十月份之回收點資料，係由其代表人甲○○○於八十九年十一月十七日親送基管會，經承辦人員告知所送資料未齊全及超過申請時限，請其重新整理後再送該會視情況辦理，經多方溝通未獲回應後，乃再將資料檢送被告，且因以往屢有回收商逾期寄送資料而被告仍予受理，致令其誤認遲延送件並無負面影響，而「補助資源回收機構設置管理廢容器及乾電池回收點作業要點」係被告與回收商間之共同規範，基管會未依該作業要點第七㈢⒊點規定，於每月二十五月前完成稽核作業，並將回收點稽核報告送交回收機構，亦未依同要點第八點規定發給回收點補助款核定書，自無理由要求回收商單方遵守；又該作業要點之法源為廢棄物清理法第十條之一規定，原告戮力設置及管理回收點，符合該條立法原意，並付出相當勞務及財物，應由回收點補助款支應，被告未慮及此，逕依上開作業要點第九點規定不予給付，已逾法定裁量範圍，況原告係因基管會於八十九年六月底召開北區回收商說明會，要求詳查回收點相關管理情況，且於八十九年七月至九月間面臨改組，因承辦回收點補助申請之人員未確實交接相關資料，及與基管會溝通等待明確回應之時間花費太久，致申報遲延，延遲送件非其常態行為，且對基管會無實質損失，依行政程序法第七條規定，不應以不給付回收點補助款之方法處理等情，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、命被告對原告申請之八十九年七月至十月份資源回收機構回收點補助款事件作成適法之處分。
二、陳述：
１、按「補助資源回收機構設置管理廢容器及乾電池回收點作業要點」第七㈢⒊點及及第八點規定，被告對資源回收業者回收點補助款之申請，應於稽核後作成補助款核定書並送予回收業者依該核定書之金額開立發票或收據，向被告辦理補助款之核發。是原告考量本件事證未明或須行政機關裁量，更正請求被告應依鈞院法律見解作成適法之行政處分。又按憲法第十五條規定，人民財產權應予保障，對人民財產權之限制，須合於憲法第二十三條所定之必要程序，並以法律定之，其由立法機關明確授權行政機關以命令訂定者，須符合立法意旨且未逾越授權範圍，始為憲法所許，迭經司法院釋字第五二四號、第五一一號、第五一○號、第五○五號、第四九七號、第四八八號、第四八○號、第四七九號、第四一四號解釋在案，並有行政程序法第十條規定可參。
２、按「補助資源回收機構設置管理廢容器及乾電池回收點作業要點」之法源為廢棄物清理法第十條之一規定，該條立法意旨係為有效處理廢棄物，提高廢棄物資源回收成效，以達環境保護目的。原告為配合資源回收措施，戮力設置管理回收點，付出相當勞力及財物（每支寶特瓶回收須支付○．七元之押瓶手續費，尚不包含車輛運輸費、裝瓶塑膠袋及從業人員工資等費用），按廢棄物清理法第十條之一第三項既已明文公告指定業者繳交回收點處理費用所成立之基金，須用於支付實際回收清除處理費用、補助獎勵回收系統再生利用執行，故原告設置管理回收點已達上開母法有效處理廢棄物改善環境衛生之目的，依法得請領補助款。上開作業要點送件之時間，僅係便於管理之權宜規定，尚難作為限制人民財產權之依據，是被告擴張解釋上開作業要點第七㈠點未於每月五日前檢送資料辦理申報之規定，否准給付回收點補助款，顯對人民依法享有之權利任意增加限制要件，逾越母法授權範圍，與憲法第二十三條規定法律保留原則相牴，逕附加失權效果，亦與母法要求目的不相當，故原處分及訴願決定藉詞侵害人民依憲法應享之財產權，均有違誤。
３、按廢棄物清理法第十條之一規定、「回收點設置及管理作業要點」及有償回收點設置合約書，均未限制回收機構處理廢棄物申請補助款之期間，亦無任何遲誤申報期間致生失權效果之規定，參照被告所提歷次開會資料，主管機關前稱回收機構應於每月七日前將前一個月之回收點簽單及增刪點資料寄達，後謂每月五日前，再改稱每月十日前，嗣變更為每年一月、四月、七月、十月十五日前等語；又參照被告所提資源回收管理基金附屬單位預算猶以八十八年下半年及八十九年度共一年半為編列期間；被告亦自認有逾期申報仍予受理之情形；足證所謂回收機構應於每月五日前申請回收點補助，該期間為法定不變期間云云，尚待斟酌。況被告自承資源回收廠商確因回收點數量過多，無法於被告所要求期限內檢具相關資料申請回收補助款，則原告設置回收點達五百二十八處，有回收點明細足憑，因回收點散佈各處，彙整手續繁瑣費時，即時申報有實際上之困難，不得已遲延申報，故被告要求原告須於每月五日前提出申請，對原告而言，實屬無可期待。
４、按比例原則係源於憲法法治國家思想之一般法律原則，具憲法層次效力，拘束行政、立法及司法等行為，則行政機關選擇達成行政目的之手段，所作成之行政處分須符合比例原則，並有行政法院（現改制為最高行政法院，下同）八十三年度判字第二六三六號、八十四年度判字第二六九八號、八十四年度判字第五六九號、八十四年度判字第四一九號判決意旨可資參照。是除行政處分須最適合於行政目的之要求，不得逾越必要範圍外，尚須與所欲達成之行政目的間保持一定之比例，否則即屬濫用權力之違法。按回收商設置回收點共達上百處且遍佈各地，足證原告配合政府資源回收措施，戮力設置管理回收點，付出相當勞力及財物，有相關收據可稽，被告未考慮至少應支付原告處理廢棄物資源回收事務而支出之必要費用，全面駁回原告補助之申請，顯違比例原則。此外，被告自承縱原告遲誤申請期限，於被告進行回收點抽樣查核上並非不可能，僅生抽樣查核之準確度高低問題。原告陳報之回收點資料均附有各家商店地址及聯絡電話可供查核，則被告查核回收點申報是否屬實並非不可能，且被告回收點補助款係依查核結果按點核發，倘被告認本件申請有從嚴稽核之必要，自可提高查核比例（例如百分之五抽查改為百分之十抽查），或將查為不實點數扣除不予補助等方式達成稽核之目的，而非未經稽核即拒絕給付原告回收補助款，其作為顯違反比例原則，損害原告權利。
５、按「行政行為應以誠實信用之方法為之。」行政程序第八條定有明文，依上開作業要點第七㈢⒊點之規定，基管會應於每月二十五日前完成稽核作業，並將「回收點稽核報告」送回收機構，惟事實上，九十年三月七日基管會執行秘書 謝貞雄 於開會時已自認其回收點之稽核僅查至八十九年十一月份，且原告八十九年五月「回收點稽核報告」亦延遲至八十九年十月始接獲。另依上開作業要點第八點規定，回收業者係依前月之回收點補助款核定書之核定金額開立發票或收據，向基管會辦理補助款之核發，惟事實上，有關原告八十九年五、六月應得之補助款，根本未接獲基管會所稱之補助款核定書，僅於八十九年十月間接獲基管會承辦人電話通知所核定補助款金額及要求開立發票，原告方依指示開立發票送基管會請款，於八十九年十二月間接獲補助款，可知被告亦未依上開作業要點規定行事。上開作業要點涉及人民權利，行政機關據以執行亦應遵守誠信原則。又參照被告八十九年十月三十日開會紀錄，出席業者反應對回收點管理費之核發，被告均遲延於五、六月支付等語，益證基管會長期未依該要點規定行事，造成人民重大損失（如遲延利息損害），卻無任何改進補助措施，是被告片面主張業者不依該作業要點規定申報即概不受理，顯非誠信。
６、按行政程序法第六條規定，行政行為不得為差別待遇，被告自認有業者逾期申報仍予受理情事，顯與所稱辦理回收點補助款核發作業，悉依該作業要點規定，如有違反規定，概不受理云云矛盾。況回收點散佈各處，各點人手不一，彙整手續繁瑣費時，遲延申報乃業界常態，被告對其他業者（冠德廢棄物有限公司，設於台北縣板橋市○○路○○巷六十三之一號，如有必要，可傳訊該公司承辦資源回收補助款之人員到庭說明）之遲延申報善予寬待，獨對原告補助申請不予受理，顯有差別待遇之可議。另當初政府宣佈保特瓶採押金制強制回收，為方便消費者退瓶，要求回收業者找尋商店設立回收點，回收業者找尋設立佈點極為辛苦，耗費大量人力及財物，此有八十九年十一月二日召開研商「回收點設置維護管理作業制度」會議中呈泓公司代表發言、九十一年一月十一日召開研商廢止「補助資源回收機構設置管理點作業要點」會議中，由中華民國資源回收推廣協會 楊國楨 理事長發言之內容可稽，故不能因廢止回收點補貼費制度，即抹煞業者已實施之回收，藉詞刁難拒絕申請，被告所為處分顯屬違法不當。又有關原告於八十九年十一月十七日親送至基管會之資料，除八十九年七、八、九月份回收資料外，尚包含同年十月份申報資料，退步言，倘依未延遲逾月之申報仍得受理之標準，被告至少應給付原告該年十月份之回收補助款，被告恣意駁回原告全部請求，亦有權力濫用之嫌。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、按「補助資源回收機構設置管理廢容器及乾電池回收點作業要點」係於八十八年一月十五日公告，經八十九年十一月二日及九十年一月十五日二次修正研商討論會議，於九十年三月一日以環署廢字第○○一二六○○號公告修正調降回收點補助費，復續召開九十年七月十二日及九十一年一月十一日二次廢止研商討論會議，適逢取消寶特瓶回收獎勵金之既定政策，被告依現行廢棄物清理法第十八條、第十九條及第二十二條規定，於九十一年四月三十日以環署基字第0000000000Ａ號公告：「公告以聚乙烯對苯二甲酸酯及聚氯乙烯材料製成之容器，取消回收獎勵金之日期及實施方式。」，參照該公告事項六後段規定：「本署九十年三月一日環署廢字第○○一二六○○號公告『補助資源回收機構設置管理回收點作業要點』，自九十一年九月一日起停止適用。」，可知被告訂定上開作業要點之過程完全公開透明，符合行政程序法第五條規定之明確性原則，俾使人民知悉於何種情況下行政機關可能採取何種行為、人民何者當為或不當為、違反法定義務時之法律效果為何等，使人民對其有預見可能性，俾資遵循與發展。
２、按廢棄物清理法於九十年十月二十四日修正公布，被告依行為時該法第十條之一第三項規定：「公告指定業者．．，依中央主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費用，作為資源回收管理基金，並應委託金融機構收支保管運用；其收支保管及運用辦法，由中央主管機關定之。該基金用於支付實際回收清除處理費用、補助獎勵回收系統、再生利用、執行機關代清理費用、中央主管機關評選之公正團體執行稽核認證費用、及其他經中央主管機關同意核准之用途。」，設立「資源回收管理基金」，並依其屬性及定位，將所收之回收清除處理費，依支用目的（經稽核認證之實際回收清除處理補貼費或補助、獎勵、宣導等）之不同性質，分別撥入信託基金及非營業基金，信託基金係用於回收清除處理相關費用，占整體基金百分之八十，非營業基金係作為相關人事行政費用及辦理資源回收之民間團體補助款之用，並有行政院八十七年八月十二日（八七）環署廢字第○○五三二三九號令發布之「資源回收管理基金信託基金部分收支保管及運用辦法」及八十七年十月一日台八十七孝授三字第○八三五八號令發布之「資源回收管理基金非營業基金部分收支保管及運用辦法」可參。另參照被告所編之八十八年下半年及八十九年度資源回收管理基金（信託部分）收支預算暨八十八年下半年及八十九年度中央政府總預算被告主管資源回收管理基金附屬單位預算（非營業部分）之記載，有關回收點補助款預算，係源於上開被告主管資源回收管理基金附屬單位預算（非營業部分）編列之「補助及獎勵回收清除處理暨再生利用」預算科目項下「補助及捐助」說明六「捐助民間辦理回收點維護作業費一七四、一○○千元」營運項目下之預算，撥付回收點補助款予回收機構。
３、按基管會於八十七年七月一日成立，成立之初為建立通暢回收管道，以便民眾回收被告公告應回收之廢容器及廢乾電池，被告概括承受基管會之前身即「廢一般物品及容器資源回收管理基金管理委員會」（下稱前基管會）有關回收點設置、維護管理作業之相關業務。按前基管會補助回收機構前往回收點回收，係依該會訂定之「回收點設置及管理作業要點」規定執行。嗣被告概括承受該項業務，發現不符該作業要點之回收點比率偏高，且前基管會所建立之回收點資料亦不甚齊全，是為加強有關回收點及回收機構之各項管理作業，確實掌握回收機構對回收點回收清除處理之服務品質，基管會遂於八十七年十一月四日邀集全省廢PET瓶回收商，召開「回收點維護管理作業相關事宜研商會議」，原告代表人亦簽名出席該次會議，並有該次會議決議第四點：「本署考量非營業循環基金預算及資源回收市場現況後，將調整有償回收點管理費如下：未附設無償回收點者為每點每月六百元，附設無償回收點者為每點每月九百元。」、第五點：「管理回收點之回收清除機構，應於每月七日前將前一個月之回收點簽單及增刪點資料寄達本署（按前基管會訂定之作業要點，未明文規定送件截止期限），以利稽核並按時發放回收點維護管理費。」之相關回收點補助內容可參。
４、其後，基管會於八十七年十二月十七日重新訂定「補助資源回收機構設置管理廢容器及乾電池回收點作業要點」草案，於同年同月二十八日邀集被告所屬法規會、會計室、秘書室及政風室等相關單位共同審查，經被告於八十八年一月十五日以環署廢字第0000000號公告「補助資源回收機構設置管理廢容器及乾電池回收點作業要點」，並自八十八年一月一日起實施，同時以同年月日文號函檢送上開作業要點公告影本予相關單位，包括原告及一百八十家之資源回收機構，且於該函說明二記載資源回收機構申請廢容器及乾電池回收點之設置、管理及補助費請領，應依本要點辦理。是「補助資源回收機構設置管理廢容器及乾電池回收點作業要點」係被告依法及依職權訂定之行政規則，被告與各回收機構間並無簽訂任何契約，亦為原告所不爭執，故本案不生民事契約或行政契約之請求權關係，亦無請求權消滅時效之疑義。
５、按回收機構回收寶特瓶等廢容器，依規定認證後可向被告領取補貼費，至其販售回收之廢容器予處理廠之價格，係依市場價格計，是回收點之補助係緣於被告推行回收制度之初期，為加速健全回收管道，方便民眾退瓶而額外補助業者運輸及管理等成本，所謂回收機構，係指原本已從事資源回收工作，並端賴回收廢棄物作為其正常營運牟利之道，故與行政程序法第一百四十五條有關補償請求之規定尚屬有間。況被告每次召開有關「回收點設置維護管理作業制度」等研討會議，皆發函邀集有關回收機構參與討論，會後並函送會議紀錄予與會回收機構，且相關作業要點之修訂，亦均事先與相關回收機構開會討論溝通，俟取得共識後再予公告，並發函周知回收機構，包括原告在內，故歷來所有向被告請領設置維護管理廢容器及乾電池回收點補助款之回收機構，均清楚明白且遵守上開「補助資源回收機構設置管理廢容器及乾電池回收點作業要點」之相關規定。
６、按「補助資源回收機構設置管理廢容器及乾電池回收點作業要點」係被告於八十八年一月十五日公告，行政程序法係於八十八年二月三日公布，自九十年一月一日施行。另按行政程序法第一百五十九條及第一百六十條規定，行政規則於功能上可區分為四大類，分別為組織性行政規則；作業性行政規則；解釋性行政規則；裁量基準，其中前二者僅具對內效力而拘束下級機關、屬官乃至訂定機關，係屬組織法層次規範，後二者具有間接對外效力，即所謂行政規則之外部效力。惟行政規則是否具外部效力，應依性質分別判斷，按作業性行政規則因行政機關之遵守，間接產生拘束人民之效果，惟一般認係屬內規內部拘束力對外反射之效力，至實務上，皆認解釋性行政規則與裁量基準，依行政程序法第一百六十條規定，由行政機關首長簽署對外發布，具有內部規則外部化之效果。
７、依傳統之理解方式，行政規則無須有個別、具體之法律依據，係由上級行政機關或公務員本於指揮監督權，不拘一定形式而訂定，無須對外發布，純屬內部規範，人民本無遵守行政規則之義務，而行政機關或公務員違反該等規則，亦僅生懲戒或懲處責任，不生違法效果，故行政規則並非行政法院違法判斷之基準，人民亦不得直接對之不服而提起訴訟。惟解釋性行政規則與裁量基準，於行政組織之上命下服統屬關係下，不但對行政機關產生拘束力，且經行政機關反覆適用，人民亦往往加以遵守，對當事人雙方具有事實上拘束力，得作為雙方當事人行為規範之效力，此有學林文化事業有限公司出版 蔡茂寅 、 李建良 、 林明鏘 及 周志宏 教授合著之行政程序法實用第二版第三百零三頁可參。是基於該種內部規則外部化之效果，行政程序法第一百六十條要求該等規則須對外發布，對法院而言，歷來亦承認作為法源之拘束力，且大法官向例就行政規則均表示其法律見解而未加以排斥，舉凡司法院釋字第五○五號解釋明揭解釋性行政規則之用語、第五一一號解釋明揭裁量基準之用語，均可視為該種行政規則具有對外法效性之事例。縱認「補助資源回收機構設置管理廢容器及乾電池回收點作業要點」之性質係屬作業性行政規則（即行政程序法第一百五十九條第二項第一款關於機關內部之業務處理方式之一般性規定），未盡合宜，惟因行政機關之遵守而間接產生拘束人民之效果，即屬內規內部拘束力對外反射之效力。況依上開作業要點第九點：「回收機構違反本署頒布之相關法規，本署得不給付回收點補助款。」之規定，該作業要點即屬行政程序法第一百五十九條第二項第二款裁量基準之行政規則。
８、被告既為資源回收管理基金之法定主管機關，應善盡管理人有關基金支出、保管及運用等事宜之責。查本案行為時，全省寶特瓶回收點約一萬七千處，而於被告撥款前，須先以電訪或實地查核等方式，查核是否有虛報偽報或未依規定為民眾辦理退瓶等情事，方得據以撥款。由於回收點時有變更或撤點，倘未訂定業者送件申請期限，則業者無故拖延送件，於數月、半年或一年後方提出申請，屆時被告將無從查核其實際作業情形，故有關「補助資源回收機構設置管理廢容器及乾電池回收點作業要點」規定業者應遵守送件之申請期限，目的係控制申請時間點，俾利被告查核，維持是項補助款發放之公平性，故被告對逾期送件之業者，均依上開作業要點規定採取予以駁回之處分。按上開作業要點業經被告首長簽署公告並發布，明定業者應送件申請之期限，為原告明確知悉且不爭執，倘被告承辦人員疏於察覺業者異常逾期數月再合併送件，仍受理並據以撥付補助款，則相關承辦人恐面臨違法圖利之虞，是被告得依上開作業要點第九點規定，依職權盱衡審度後，裁量不受理、不給付回收點補助款，洵無違誤不當。
９、有關「補助資源回收機構設置管理廢容器及乾電池回收點作業要點」第七㈠點：「回收機構應於每月五日前檢送資料及表單辦理補助款申請」之規定，所謂每月五日前係屬法定不變期間，已明確訂定於上開作業要點，且為原告自首次申領補助款之日起，即遵守奉行不渝（原告八十九年四月份逾期未送件請款，亦未聞爭執）。按本案與專利法之相關期日期間（專利法第二十五條等）規定之解釋，性質有所差異，無法遽予等觀適用：
⑴按行政法院八十九年五月四日八十九年度判字第一三五八號判決：「．．查所謂
法定期間，依其性質可分為通常期間與不變期間。訴訟法上，有法文明示其為『不變期間』者，亦有未明示而其性質上屬不變期間者。而法定期間不屬於不變期間者，為通常期間，非謂法定期間概屬不變期間。專利法上之法定期間，是否屬不變期間，亦應視其性質而定（如第四十六條提起行政救濟之期間）。關於專利申請及進行其他程序所定之期間，本院一向見解認專利法第四十二條所定異議答辯之『一個月內』、第七十二條第四項所定舉發人補提理由及證據之『一個月內』，皆認非法定不變期間（參見行政法院八十二年十一月及八十六年五月份庭長評事聯席會議決議）。故凡程序上為履行作為義務所定之期間，性質上不能認係不變期間。爰專利法第二十五條規定，專利申請人主張優先者，應於申請之日起三個月內檢送經該國政府證明受理之申請文件，此為程序上補提證明文件之期間，參照該院一向之見解，性質上非屬法定不變期間．．」及八十五年十一月二十二日八十五年度判字第二八四五號判決：「．．且法條內『之日起』用語，多見於各種行政法令，應屬法令關於期間規定通用之體例，尚難解為具有特別用意，亦非可認為民法第一百十九條所謂之特別規定，而排除民法第一百二十條第二項之適用，此為目前實務上所持之見解（行政法院八十五年八月份庭長評事聯席會議紀錄參照）。」之意旨，可資參照。
⑵按上開作業要點第七㈠點規定：「回收機構應於每月五日前檢送資料及表單辦理
補助款申請」，本質與上開專利法案例有異。按專利法期日期間之規定係純為程序上補提證明文件之期間，完全無涉公權力補助款之發放，亦無所謂善盡基金善良管理人之義務，且專利法所定期限係完全由經濟部智慧財產局片面制定，反觀本案「每月五日前」之規定，係經被告與回收機構開會協商，達成共識所訂定，且未以法令關於期間規定之通用體例「之日起」之用語訂定，符合行政程序法第五條規定，應與鈞院一向見解區分。從而，上開作業要點第七㈠點規定係為核撥補助款之行政行為所特別訂定，依民法第一百十九條規定：「法令、審判或法律行為所定之期日及期間，除有特別訂定外，其計算，依本章之規定。」，被告依法解釋為法定不變期間，於法洵無違背，與解釋、判例亦無牴觸。
⑶被告於八十七年十一月四日召開之「回收點維護管理作業相關事宜研商會議」決
議，雖將申請期限訂為每月七日前，惟於八十八年一月十五日公告之上開作業要點第七點規定，仍以每月五日前作為回收機構之申請期限，故實際上作業仍以每月五日前為補助款之申請期限。另參照被告於九十年一月十五日召開「研商調整『回收點補貼費』及修訂『補助資源回收機構設置管理廢容器及乾電池回收點作業要點』相關事宜」會議之會議結論，將補助款申請期限改為每月十日前，嗣於九十年三月一日以環署廢字第○○一二六○○號公告修正上開作業要點為「補助資源回收機構設置管理回收點作業要點」，並於該要點第六點補助款之請款作業程序中，將申請期限修正為每月十日前，乃係因應部分大型資源回收廠商因回收點眾多而無法如期檢附相關資料提出補助款申請所提出之建議，基管會始於九十年一月十五日邀集廠商召開會議研商，作成上開決議，並於「補助資源回收機構設置管理回收點作業要點」中修正申請補助款之期限為每月十日前，惟本件應適用八十八年一月十五日公告之上開作業要點，應以每月五日前作為申請期限，與嗣後修正之上開作業要點規定，尚無關涉。
⑷原告稱依被告八十九年一月十四日環署廢字第○○二六四三號函說明二記載，
要求資源回收機構於每年一月、四月、七月、十月十五日前檢具前季營運紀錄表向基管會申報云云，此係指申請成為資源回收機構應備文件之申請期限，與本件回收補助款之申請期限，係屬二事。按原告遲誤申請期限甚久，被告於實際查核回收點上確有困難，僅能就其所申報資料抽樣查核回收點是否確有辦理回收作業，原告程序上既遲誤申請期限，基於程序不合，實體不究原則，被告毋庸就回收點進行抽樣查核，即得依上開要點第九點規定不予給付。又被告並無表示資源回收廠商確有因回收點數量過多，無法於指定期限內檢具相關資料向被告申請補助款情事；而係指資源回收廠商規模有大有小，大的回收點有數百至數千個，小的回收點僅有數十個，故無法就其個別需求訂定不同之申請期限，仍應統一以上開要點所訂每月五日前為申請期限，始符公允。況參照財政部依營業稅法第五十八條規定訂定之「統一發票給獎辦法」第八條：「中獎人應於開獎後第十日起三個月內，向當地代發獎金單位領獎。」之規定，每張發票背面皆註明逾期不得申請補發。至有關被告裁量逾三天仍收件審核撥款之特例，係屬行政機關便民服務之措施，依上開作業要點第九點：「回收機構違反本署頒布之相關法規，本署得不給付回收點補助款。」之規定，該等例外受理情形，核屬被告於母法授權之合理範圍內所為之行政裁量。
、被告依行為時之廢棄物清理法第十條之一第二項授權訂定「廢物品及容器回收清除處理辦法」，依該辦法第十三條第三項規定訂定「廢物品及容器資源回收機構管理輔導要點」，並以八十七年八月十二日環署廢字第○○五四一四四號公告。依該輔導要點第五點規定，申請認證補貼之回收機構應依其種類檢具申請表（即廢物品及容器資源回收機構申請書）、公司執照、商業登記證或政府機關核發之證明文件、負責人身分證明文件及其他經中央主管機關指定之文件，向管理委員會登記，原告係屬依法申請通過為被告登記合格之回收機構，則依「補助資源回收機構設置管理廢容器及乾電池回收點作業要點」第二點規定：「凡經營本署公告應回收廢容器相關回收業務，並向本署登記核備之資源回收機構，申請補助設置及管理廢容器及乾電池回收點者，應依本要點辦理回收點之設置、管理及補助款之請領作業。」，原告應確實遵守該作業要點規定，俾憑辦理補助款之請領作業，有回收機構每月提報被告審核請領補助款之相關資料樣張四份可參。
、本案係可歸責於原告違反法定義務，被告基於執掌所為合法適當之行政裁量處分，並無不當，即無違反比例原則、平等原則、誠實信用原則、信賴保護原則或法律保留原則，亦無原告所稱濫用權力之情事：
⑴按回收機構本係以回收廢容器及廢物品運送至處理機構販售及依其進處理廠之認
證數量向被告申領清除處理補貼費維生，縱被告無額外補助原告設置管理維護回收點，依原告經濟部公司執照所登記之營業項目「一般廢棄物及一般事業廢棄物之清除處理業務」以觀，原告設立之初，即應備齊各項工作人員、設施、裝備等，舉凡回收運輸之車輛、輸送帶、壓縮機、盛裝回收廢容器及物品之塑膠袋、及僱用相關從業人員等，否則原告豈非空頭公司？故原告因處理廢棄物之回收事務而支出之必要費用，係屬原告經營所支付之成本，被告所為處分並無違反比例原則，亦無限制人民財產權之情事。另原告戮力設置回收點，並非完全僅為領取回收點補助款，主要係經營之考量，所屬回收點愈多，其回收廢容器數量愈大，貨源愈足，則販售所得金額愈多，符合公司以營利為目的之旨，是原告選擇經營資源回收事業，自須付出相當勞力及資金，俾換取利得。
⑵本案因可歸責於原告違反法定義務，致被告個案不予受理。有關被告補助回收點
政策仍持續執行，於原告經營易手、改組完畢，公司營運狀況漸趨穩定恢復正常時，皆依規定按時提報請款之相關資料，被告亦皆依規定核撥八十九年十一月至九十年一月補助款，並經原告領訖，且為其所不爭。按「補助資源回收機構設置管理廢容器及乾電池回收點作業要點」訂定之初，皆邀集回收機構參與研商，該等相關會議紀錄、修正公告及下達函皆通知寄達，故被告所為處分並無違反誠實信用與信賴保護原則。另被告為控制申請時間點，俾供被告查核，維持該項補助款發放之公平性，對逾期送件之業者，均依上開作業要點規定採取駁回之處分。有關被告裁量逾三天仍收件審核撥款之特例，乃行政機關便民服務之措施，核屬被告於母法授權之合理範圍內所為之行政裁量。又遲延送件申報絕非業界常態，自被告核撥補助款之始迄發生遲延送件申報者寥寥無幾，縱或有之，業者亦因充分明白相關規定且係可歸責於己，率多坦然接受退件不受理之處分，於回收點補助政策執行多年，僅生本件爭議。
⑶按「補助資源回收機構設置管理廢容器及乾電池回收點作業要點」之規定，係被
告與回收機構於政府獎勵補助回收點政策下，便利民眾進行回收工作，養成民眾回收習慣，經雙方達成共識，同意共同遵守之辦理回收點設置、管理及請領補助款之相關作業準則。無論該作業要點規定是否完全公平心服，倘並無相對規定致被告無法依該作業要點規定行事（如無法於每月二十五日前完成稽核作業），應採取何種補救措施（如原告所稱遲延利息），惟該等規定於歷來數次研商會議中，向為請領回收點補助款之回收機構所不爭執。從而，被告所為皆依法行政，並無違誤不當。至有關原告要求依未延遲逾月之申報仍得受理之標準，至少應給付原告八十九年十月份回收點補助款，被告將遵鈞院裁判辦理，併予敘明。
理由
一、按行政院環境保護署八十八年一月十五日環署廢字0000000號公告「補助資源回收機構設置管理廢容器及乾電池回收點作業要點」第七㈠點，固規定：「回收機構應於每月五日前，檢送下列資料及表單辦理補助款申請：．．」，然如有違反者，依該作業要點第九點：「回收機構違反本署頒布之相關法規，本署得不給付回收點補助款。」之規定，僅行政院環境保護署即被告得就回收機構之行為違反該署頒布之相關法規之程度，裁量決定是否給付回收點補助款，並非謂被告得不為裁量即逕不予給付回收點補助款。此觀上開規定甚明。
二、按行政機關之行政行為應受法律及一般法律原則之拘束；非有正當理由，不得為差別待遇；且應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴（行政程序法第四條、第六條及第八條規定參照）。而行政機關行使裁量權，除不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，且須依照比例原則，就當事人有利及不利之情形一併注意，否則即構成裁量瑕疵之違法，此觀行政程序法第七條、第九條、第十條規定自明。再者，法規之所以賦予行政機關裁量權限，因法規的功能在抽象、概括地規範社會生活事實，立法技術與效能皆不容許法規對特定類型的生活事實從事過度詳盡的規制，加以生活事實之演變常非立法當時所能預見，故必須保留相當彈性俾以適用。職是之故，授與行政機關裁量權之意義即在於，行政機關於適用法規對具體個案作成決定時，得按照個案情節，在法規劃定之範圍內擁有相當的自由決定權限。裁量權並非全無限制之自由或任意為之，行政機關行使裁量時，必須受法規授權目的之拘束，而且必須與個案情節有正當合理之連結，否則即屬裁量瑕疵，行政行為亦因此違法。裁量瑕疵主要有三種類型：「不為裁量」、「裁量逾越」、「裁量濫用」。行政訴訟法第四條第二項：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」，第二百零一條：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷」，雖然僅就「裁量逾越」與「裁量濫用」做規定，惟基於舉重以明輕之法理，解釋上尚應包括「不為裁量」之瑕疵類型。
三、經細觀本件被告不予給付原告回收點補助款之理由，無非係以原告於八十九年十一月十七日檢送八十九年七月至九月份資源回收點相關資料，及九十年二月十二日檢送八十九年十月份資源回收點相關資料，向被告申請該等月份回收點補助款之時間，已逾「補助資源回收機構設置管理廢容器及乾電池回收點作業要點」第七㈠點「每月五日前」之規定時間，而「每月五日前」乃一法定不變期間，故依該作業要點第九點之規定，被告有權不予給付該等月份回收點補助款云云。第查，依被告九十二年四月二日庭呈答辯狀所附證物六、證物七、證物十一、證物十二等資料，可知資源回收機構申請回收點補助款之期限，迭有更動（包括每月五日、七日、十日前），而由金鼎誠股份有限公司遲至九十年二月八日寄達收回點資料，被告仍予受理其九十年一月補助款之申請案，足見被告所述「每月五日前」之申請期限係法定不變期間，委無足採。甚且，被告自承其未能依「補助資源回收機構設置管理廢容器及乾電池回收點作業要點」第七㈢點規定，於每月二十五日前完成稽核作業，則被告自己一方面無法遵行該作業要點之時間規定，另一方面卻又要求資源回收機構須遵行該作業要點之時間規定，否則資源回收機構將產生失權效之不利益，核其行政行為，顯屬失衡。又被告對於同屬違反申請期限之資源回收機構，分別為「從寬受理」、「不予受理」之不同處理方式，亦難謂無差別待遇之違法。再者，被告僅以原告逾期送件為由，而未論及原告行為違反該署頒布之相關法規之程度，即逕決定不予給付回收點補助款，乃消極不行使其裁量權，已屬前述「不為裁量」之裁量瑕疵。縱論原告申請回收點補助款之時間，較諸上開金鼎誠股份有限公司案例之送件時間，逾限甚久，惟被告僅以該逾限事由即全盤否准原告回收補助款之申請，其裁量權之行使，亦屬違反比例原則，而有濫用權力之違法。
四、本件原處分違法已如前述，惟誠實信用原則，乃是公法與私法所共通的基本原理，在當事人雙方間具體的公法關係中，也如同私法關係，適用誠實信用原則，故不僅行政機關在執行其任務為行政行為時，應以誠實信用之方法為之（行政程序法第八條規定參照），而且人民就公法權利的行使或防禦，也應適用誠實信用原則（改制前行政法院八十三年判字第七○八號判決、最高行政法院九十一年度判字第二二八七號意旨可資參照），同理，基於法治國家原則所導出的權利濫用之禁止，在公法上亦有其適用，二者均具憲法層次之效力。按申請回收點補助款，固屬資源回收機構依「補助資源回收機構設置管理廢容器及乾電池回收點作業要點」所得申請被告補助之權利，惟其權利之行使應以誠實信用之方法為之。經查，被告於研擬及修訂「補助資源回收機構設置管理廢容器及乾電池回收點作業要點」之過程中，均邀請相關資源回收機構（包含原告）與會共同研商，事後並將該等會議資料及上開作業要點之規定函送各資源回收機構（包含原告）俾資遵守，是原告對於該等會議資料及上開作業要點之規定，自難諉稱不知。況原告僅於本件八十九年七月至十月份回收點補助款申請案件滋生逾限送件之爭議，顯見原告其他月份回收點補助款之申請，並無不能依「補助資源回收機構設置管理廢容器及乾電池回收點作業要點」所定「每月五日前」之期限向被告提出申請。是以，原告遲至八十九年十一月十七日始檢送八十九年七月至九月份資源回收點相關資料，及遲至九十年二月十二日方檢送八十九年十月份資源回收點相關資料（原告雖稱其於八十九年十一月十七日即檢送八十九年十月份資源回收點相關資料，惟並未舉證以實其說，所訴自屬無可憑採），向被告申請該等月份回收點補助款，其逾限送件申請之行為，將使被告陷於無法正確稽核回收點之困難，原告此等權利之行使，難謂符合誠信原則。基此，被告無法正確稽核回收點之不利益，因屬可歸責於原告之事由，參諸「補助資源回收機構設置管理廢容器及乾電池回收點作業要點」第七㈢點之「回收點之稽核」及第七㈣點之「回收點補助款及扣款之計算方法」規定，被告自得提高稽查比率，或原告如有未主動提報回收點資料變更，則視同原告虛報或偽報之情形加以處理。
五、綜上所述，本件原處分既有違誤，訴願決定未予糾正，亦嫌疏略，爰將訴願決定及原處分予以撤銷。而因本件原告申請之八十九年七月至十月份資源回收機構回收點補助款事件，其金額計算尚待被告依「補助資源回收機構設置管理廢容器及乾電池回收點作業要點」第七㈢點之「回收點之稽核」及第七㈣點之「回收點補助款及扣款之計算方法」規定，斟酌原告之行為違反該署頒布之相關法規之程度，依比例原則完成稽核而為計算，此涉及被告之行政裁量決定，則原告請求判命被告遵照本院判決之法律見解，對於原告申請之八十九年七月至十月份資源回收機構回收點補助款事件作成適法之處分，依行政訴訟法第二百條第四款規定意旨，已達全部有理由之程度，應予准許。
六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國九十二年五月二十九日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官林樹埔
法官闕銘富法官曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十二年五月二十九日
書記官方偉皓