裁判字號：臺北高等行政法院92年訴字第4048號判決
裁判日期：民國93年09月02日
裁判案由：申請閱覽卷宗
臺北高等行政法院判決九十二年度訴字第四○四八號
原告甲○○被告新竹縣警察局代表人 周壽松 （局長）訴訟代理人乙○○右當事人間因申請閱覽卷宗事件，原告不服新竹縣政府中華民國九十二年七月三日府行法字第０九二００七０二七二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文被告應提供其所屬竹北分局警備隊中華民國九十一年四月十六日之勤務分配表及原告於同年七月三日之訪談筆錄予原告閱覽。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實
一、事實概要：?緣原告係新竹縣警察局橫山分局巡佐，因懲處及調任事件，不服被告九十一年九
月二十四日竹縣警人字第０九一０００七九三六號書函之函復，提起再申訴案，經公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）於九十一年十二月三十一日以九一公申決字第０三三八號再申訴決定書決定再申訴駁回。嗣原告於九十二年二月二十五日向被告申請調閱九十一年九月二十四日竹縣警人字第０九一０００七九三六號及同年十一月二十九日竹縣警人字第０九一０００一０二八六號書函之相關卷證資料，案經被告以九十二年三月十四日竹縣警秘字第０九二００二四六三九號書函函覆略以：依照行政程序法第四十六條第二項規定：「行政決定前之擬稿或其他準備作業文件」，且「有侵害第三人權利之虞者」可以不同意閱覽。第四十六條第二項第二款：「涉及‧‧‧一般公務機密，依法規規定有保密必要者。」不准其閱覽，申請上述調閱案件，均係違反風紀查處案件，屬內部準備文件，依規礙難准予調閱。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉被告准予調閱九十一年八月五日北警督字第０九一００三一四九號之卷證、九
十一年七月三日原告之訪談筆錄及被告所屬竹北分局警備隊九十一年四月十三日、十六日之勤務表。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：㈠原告主張之理由：
⒈依行政程序法第四十四條資訊公開原則及四十六條一項，行政決定前之擬稿或
其他準備作業文件。二、‧‧‧。針對第一項當事人就資料或卷宗內容關於自身之記載有錯誤者得檢具事實證明，請求相關機關更正，又依同法第四十三條行政機關為處分或其他行政作為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將決定及理由告知當事人，原告於訴願中明白指出不信任被告並要求迴避，係因獲得「新證據」時已收受保訓會九十二年一月十日公地保字第０九一０００六五０七號再申訴決定書正本，無法再就同一事由復再提起再申訴。為維護程序正義依檔案法及行政程序法第四十四條資訊公開申請閱覽係協助被告釐清調查事實及證據還原真相，於法完全適當。依行政資訊公開辦法第四十四條第三項：「行政資訊除前條第一項應主動公開者，屬於下列各款項形之一者應限制公開或提供⑴公開或提供有危害國家安全整體經濟利益或其他重要利益者。⑵‧‧‧。⑶行政機關作成意思決定前內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關意思交換。但關於意思決定作成之基礎事實不在此限。」原告所提之「基礎事實」依同法第四十三條有賴被告積極調查以明事實真偽。按行政資訊公開辦法之立法意旨：係滿足人民知的權利及促進行政程序之公開化與透明化，其公開對象為一般人民，當然亦包括已終結個別行政程序之當事人及利害關係人，屬「一般性之資訊公開」，且原告有具體事由證明被告對於調查卷證中未探究事實真相且內容有不利原告之記載及錯誤，非經合法調閱程序無法取得具體事證。
⒉行政訴訟前之訴願係提起行政訴訟之前必須經由訴願之程序此種制度旨在給予
行政機關自行矯正其違法或不當處分之機會，並減輕行政法院之負擔。行政法院行使者乃後續管轄權又依行政程序法第三十九條行政機關基於調查事實及證據之必要得以書面通知相關之人陳述意見，但被告認為本案應屬公務人員保障事項應依公務人員保障法相關規定提起救濟，顯然失當。
⒊訴願主體為人民依司法院院字第三三九號解釋所謂：「人民與官吏身分各別，
其有因官吏身分受行政處分者，純屬行政範圍，非以人民身分因官署處分受損害可比，自不得援引訴願法提起訴願」云云，以及其他相似之解釋均已為司法院近年之解釋所不採。行政法院類似之判例亦迭經宣告違憲在案（參照釋字第
一八七、二０一、二四三、二六六、三一二、三二三、三二八、三八二及四三０號解釋）。對於諸如公務員關係，公法性質之營造物利用關係，既已接受訴願應就個別情形，翔實審查公權力之措施是否為行政處分抑內部行為，相對人法律上利益或權利有無損害之可能因素，作合理之考量及判斷。新竹縣政府一方面接受訴願卻又不詳加調查，指出被告援用行政程序法第四十六條之規定否准原告之申請有不當之處，且未依訴願法第六十三條、六十七條通知原告到場陳述或重新調查證據，顯屬不當。
⒋行政程序法第八條行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理
之信賴、信任是什麼，依照組織行為學方面之定義，信任是一種正面的預期，預期對方是誠實的，不會偏頗取巧，可以全心倚靠，信任的要素有二，一是熟悉二是風險，公務員之所以與國家有特別權利義務關係相信行政機關之領導者擁有正直、能力、一致和忠誠等特質，更重要的信任是領導的基礎。當基層公務員對這種信任產生懷疑而又無合理之解釋時，是無法有效的領導他們的。⒌原案查處之巡官（竹北分局）不當引導證人陳述不利原告之證詞，並提供不實
之基資予被告，而被告承辦課員，未針對原告當時所提之疑點，予以過濾詳查，復逕提供不實反覆互相矛盾之證詞繕打正式公文書送保訓會致使該會誤判，嚴重影響當事人之權益，將焦點一再轉移到公務員保障法之救濟，不僅扭曲事件本質也嚴重偏離比例原則。原告已持有相關證據因程序未合不敢冒然提出，因此申請調閱其目的在此，完全是探究事實真相還原基礎事實。原告自認仍於行政程序進行中即一般公民及公務員身份有競合關係，所差別只是上班期間依法執行公務之認知下班即恢復為一般人民身份，但究法理而言有其適用範圍及程序之正義。
⒍原告另提出新事證有關被告新埔分局警員訴外人 彭國書 因國防之外洩密案，遭
起訴被停職後進行司法訴訟程序中，依法向被告所屬督察室調閱相關卷證，均獲同意，原告所爭僅為行政處分之相關卷證，未料二者境遇相差甚遠，又因原告已離開就職單位，所以勤務表原告無法看到，始會申請閱覽。
㈡被告主張之理由：
⒈原告係被告橫山分局巡佐，其再申訴案業經保訓會以九十一年十二月三十一日
九一公申決字第０三三八號決定書駁回在案。依公務人員保障法第三十條第一項規定：「公務人員保障暨培訓委員會所為保障案件之決定確定後，有拘束各關係機關之效力。」，自不得援引他法更迭救濟事項。
⒉原告請求之勤務表係原告原服務單位所提供，原告應可知悉無誤，所做處分之
原簽、竹北分局調查報告表，依行政訴訟法第四十六條第一、三、四款規定，可不予提供。竹北分局二組所做之訪談筆錄，依據偵訊不公開原則，亦不准其調閱複印。九十一年八月五日北警督字第０九一０００三一四九號為該案調查結果相關資料，被告即依調查結果為記過處分。
⒊行政程序法第三條第三項第十款規定：「對公務員所為之人事行政行為」不適
用本法之程序規定，原告另提出新事證有關被告新埔分局警員訴外人彭國書因國防以外之洩密案，遭起訴被停職後進行司法訴訟程序中，依法向被告督察室，調閱相關卷證，均獲同意調卷在案，‧‧‧惟該案係停、免職案件，依據司法院釋字第四九一號解釋，專案考績免職係關於憲法上之正當程序保障闡述，應優先於行政程序法之規定適用。原告之懲處記過一次，調至單純地區服務並不適用行政程序法之程序規定。
理由
一、本件訴訟繫屬中，被告之代表人由 林德華 變更為周壽松，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。又請求提供卷宗供閱覽，為請求行政機關為事實行為，此項請求遭行政機關拒絕，向行政法院請求權利保護之方式是提起一般給付訴訟（參照， 彭鳳至 ，德國行政訴訟制度及訴訟實務之研究，第一九九頁）。本件原告起訴聲明被告准予調閱被告所屬竹北分局九十一年八月五日北警督字第０九一００三一四九號之卷證、九十一年七月三日原告之訪談筆錄及被告所屬竹北分局警備隊九十一年四月十三日、十六日之勤務表，係請求被告提供卷宗供其閱覽，核屬提起一般給付訴訟。原告之前雖向新竹縣政府提起「訴願」，新竹縣政府亦以被告之拒絕為行政處分而為實體決定，惟此係贅行之程序，並不影響原告係提起一般給付訴訟之判斷。均合先敘明。
二、按「行政機關持有及保管之資訊，以公開為原則，限制為例外；其公開及限制，除本法規定者外，另以法律定之。前項所稱資訊，係指行政機關所持有或保管之文書、圖片、紀錄、照片、錄影（音）、微縮片、電腦處理資料等，可供聽、讀、閱覽或藉助科技得以閱讀或理解之文書或物品。有關行政機關資訊公開及其限制之法律，應於本法公布二年內完成立法。於完成立法前，行政院應會同有關機關訂定辦法實施之。」為行政程序法第四十四條所明定。又「本辦法依行政程序法第四十四條第三項規定訂定之。」「行政資訊，除依前條第一項規定應主動公開者外，屬於下列各款情形之一者，應限制公開或提供：一、公開或提供有危害國家安全、整體經濟利益或其他重大利益者。二、公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、財產者。三、行政機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意見交換。但關於意思決定作成之基礎事實，不在此限。四、行政機關為實施監督、管理、檢（調）查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。五、公開或提供有侵犯營業或職業上秘密、個人隱私或著作人之公開發表權者。但法令另有規定、對公益有必要或經當事人同意者，不在此限。六、經依法核定為機密或其他法令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。行政資訊含有前項各款限制公開或提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」「行政資訊應依本辦法主動公開或應人民請求提供之。」亦為行政資訊公開辦法第一條、五條及第六條所規定。再法務部九十一年九月二日法律字第０九一００三三六六三號函指出：「本件關於公務人員年終考績之評定及全年評鑑結果係屬服務機關之管理措施，如有不當，得依公務人員保障法第二十三條規定，提出申訴、再申訴，以資救濟。惟公務人員保障法有關申訴、再申訴程序，並無準用訴願法之規定。另依行政程序法第三條第三項第七款規定，對公務員所為之人事行政行為，不適用該法程序規定。準此，於申訴程序中，申訴人不得依訴願法第四十九條及行政程序法第四十六條規定申請閱覽卷宗。是以，在法制未備前，對服務機關年終考績之評定及全年評鑑結果不服而提出申訴者，如欲閱覽相關卷宗，似僅得依行政資訊公開辦法之規定，請求服務機關提供相關資訊。」據此，公務員就對其所為之非行政處分性質之人事行為（管理措施），得依據行政資訊公開辦法，請求為人事行為之機關提供資訊，例如提供相關卷宗供閱覽。
三、本件原告因被告認其任職於被告所屬竹北分局警備隊巡佐期間之九十一年四月十六日，藉職務之便利，向轄區檳榔業者私相借款，遭被告予以記過及調職，原告不服循序提起申訴及再申訴，分別為被告以九十一年九月二十四日竹縣警人字第０九一０００七九三六號函，及保訓會九十一年十二月三十一日九一公申決字第０三三八號再申訴決定駁回，此有上開函文及再申訴決定書附被告機關卷可稽。原告原向被告主張依行政程序法第四十四條規定，申請調閱九十一年九月二十四日竹縣警人字第０九一０００七九三六號函（駁回原告申訴）及同年十一月二十九日竹縣警人字第０九一０００一０二八六號書函（被告就原告再申訴函保訓會說明）相關卷證資料，嗣提起本件訴訟具體主張依據行政資訊公開辦法請求被告提供九十一年八月五日北警督字第０九一００三一四九號之卷證、九十一年七月三日原告之訪談筆錄及被告所屬竹北分局警備隊九十一年四月十三日、十六日之勤務表供其閱覽。上開原告所稱之九十一年八月五日北警督字第０九一００三一四九號相關卷證，乃被告機關卷所附之被告所屬竹北分局九十一年八月五日北警督字第０九一００三一四九號自查案件摘要報告表及其附件，而原告遭被告記過及調職之基礎事實為其任職於被告所屬竹北分局警備隊巡佐期間之九十一年四月十六日，藉職務之便利，向轄區檳榔業者私相借款之事實。經查被告所屬竹北分局九十一年八月五日北警督字第０九一００三一四九號自查案件摘要報告表上載附件有原告之訪談筆錄、七處檳榔攤訪談記錄、九十一年四月十三日警備隊務表、工作記錄及四月十六日勤務表，而原告於言詞辯論時表明其所請求閱覽之訪談筆錄限於其本人之訪談筆錄，第三人之訪談筆錄不在其請求閱覽範圍。因此原告所請求閱覽者為被告所屬竹北分局九十一年八月五日北警督字第０九一００三一四九號自查案件摘要報告表，及其附件中之原告之訪談筆錄、九十一年四月十三日警備隊務表、工作記錄及四月十六日勤務表。按此等文件均屬行政機關作成意思決定前，內部單位之準備作業文件，其中被告所屬竹北分局警備隊九十一年四月十六日（原告向檳榔攤業者 林佳福 借款日）勤務分配表及原告於同年七月三日之訪談筆錄（坦承向檳榔攤業者林佳福借款），均屬被告作成懲處原告及將其調職處分之基礎事證，此部分依行政資訊公開辦法第六條及第五條第三款但書規定，原告得請求被告提供閱覽。被告以無關之行政程序法第四十六條第二項第一、
三、四款拒絕提供閱覽，尚屬無據。其餘被告所屬竹北分局九十一年八月五日北警督字第０九一００三一四九號自查案件摘要報告表，僅是被告所屬竹北分局調查原告向轄區檳榔攤業者私相借款之調查經過及處理情形之敘述，非被告作成懲處原告及將其調職處分之基礎事證，而九十一年四月十三日警備隊勤務表及工作記錄，與原告於九十一年四月十六日向轄區檳榔攤業者借款之事實無關，亦非被告作成懲處原告及將其調職處分之基礎事證，均不屬於行政資訊公開辦法第五條第三款但書規定「關於意思決定作成之基礎事實」範圍，依該款本文規定，屬於限制提供範圍，原告自不得請求被告提供由其閱覽。
四、從而，原告依據行政資訊公開辦法規定請求被告提供其所屬竹北分局警備隊九十一年四月十六日之勤務分配表及原告於同年七月三日之訪談筆錄予其閱覽，此部分為有理由，應予准許，其餘之請求則無理由，應予駁回。又被告對原告請求提供卷宗供其閱覽之事實行為為拒絕，不生法效意思，並非行政處分，原告不得對之提起訴願及撤銷訴訟，原告請求撤銷訴願決定及「原處分」於法無據，訴願決定駁回原告之訴願，理由雖有不同，然結論相同，應予以維持。是原告訴請撤銷訴願決定及「原處分」，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中華民國九十三年九月二日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官姜素娥
法官陳國成法官吳東都右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十三年九月二日
書記官李金釵