裁判字號：臺中高等行政法院92年訴字第421號判決
裁判日期：民國92年09月30日
裁判案由：區域計畫法
臺中高等行政法院判決九十二年度訴字第四二一號
原告甲○○訴訟代理人戊○○被告彰化縣政府代表人乙○○訴訟代理人丁○○右當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十二年三月十九日台內訴字第○九二○○○三一○六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告未經申請許可，於九十一年間，將其所有坐落彰化縣○○鄉○○○段○○○○號特定農業區農牧用地開挖土石，經被告函請彰化縣二水鄉公所查明屬實，認原告違反區域計畫法第十五條第一項之規定，並依同法第二十一條第一項規定，以九十一年十二月三日府地用字第○九一○二二七二四二○號處分書裁處原告新台幣（下同）三十萬元罰鍰。原告不服，提起訴願遭駁回，乃提起行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨略以：
一、本件原告將所有坐落彰化縣○○鄉○○○段○○○○號土地出租與他人，係配合國家重大建設政策，供麥寮–中寮三四五ＫＶ輸電塔土木工程需要作短期堆積土石存放，而非民眾檢舉之開挖土石販賣，且關於系爭租賃土地短期土石堆積存放本應由六輕麥寮汽電股份有限公司向有關機關申請而非原告。原告曾向被告陳述檢舉並非實情，並經二水鄉公所函請被告派員覆查，該函未有原告土地遭開挖，引水回填等語，然原告一再要求至現場勘查，亦經民意代表反應此事，被告並未實地勘查，既而認定原告系爭土地遭開挖後引水回填。
二、本件被告於訴願中稱其依據民眾舉發之相片及二水鄉公所函為本案之認定，經原告請求被告實地勘查，其以無必要為由而拒絕。按本件系爭土地面積狹小（僅一、三九九平方公尺），地勢低窪，無法種植作物，是以辦理休耕，且一邊為堤防、道路，一邊為給水溝，根本不適合開挖土石，有時放水防雜草，如有必要亦應開土驗砂，以明實情，至回填砂石乃為改良土石耕種，實未開挖土地，並經二水鄉公所協辦人員證稱及環保局回報未開挖及回填廢棄物在案，二水鄉長亦可保證該土並未開挖，然被告僅以照片、書面為本案審查顯有違法不當。
貳、被告答辯意旨略以：
一、本件原告違反「區域計畫法」相關規定，案經法定程序查報，雖其於陳述函中稱「本人未曾○○○鄉○○○段○○○○號開挖土石有關檢舉一節並非事實」並附看似恢復原狀之照片，嗣於訴願書中又稱違規者為訴外人 周森林 ，並附與周森林之土地租賃契約書，該契約書載明係由原告租地予周森林挖沙石堆積存放。惟依查報現地照片所示地勢異常低，土方不翼而飛，不見堆積之高凸土方，故原告前之陳述虛偽不實可知。至周森林違規部分，依原告陳述所附資料函請基隆市政府及基隆稅捐稽徵處查證「春昇企業社」、「代表人周森林」等資料，因原告所附資料不實，致其均無法提供相關資訊，被告乃請原告提供「周森林」身份資料及請周森林陳述均未獲答覆，原告既與周森林訂定契約， 周君 身份資料不全，原告如何要求對方履行契約以保障權益，因此有無「春昇企業社」及「周森林」？已屬有疑，如本案查另有違規人並查證屬實完成法定程序後，被告自當另行處分。
二、本件系爭土地未見堆積土方其地勢又較鄰地異常低下，且為免行人車輛掉入發生傷亡危險，現場尚有以紅線圈圍，原告訴稱未採取土方而堆置土石顯屬不實；又原告強調被告未勘查現地乙節，惟被告已按非都市土地使用管制規則第五條第一項之規定為本案處分尚無違誤。另有關本件引水回填乙節，據聞係因引濁水溪含砂量大之濁水，很快沉積，週而復始以達獲取砂壤為目的。是被告處分依證據及法定程序辦理，違規應以事實論斷，與土地面積大小應無關連。
三、被告請原告就本案為陳述時，原告於陳述書中○○○鄉○○○段○○○○號開挖土石有關檢舉一節並非事實，並提出加工之照片作成恢復原狀之狀態以規避處罰，致被告誤判當時已恢復原狀，而處原告三十萬罰鍰未令其限期恢復原狀，被告處分後為免原告回填廢棄物，特函請本縣環保局查證是否為有毒物，並函請二水鄉公所查報是否尚未完全回復原狀或二次違規，嗣經該公所函覆現地已恢復原狀，並附九十一年十二月十日拍攝之現場照片，系爭土地自始真正恢復原狀，本案並請二水鄉公所繼續追蹤，若再發現違規隨時查報，併予陳明。
四、原告訴稱系爭土地違規堆置土石，從查報當時到恢復原狀之照片均無發現堆置之高凸土石，如原告曾有違規堆置土石之行為，事後只將原外來堆置之土石移除從未「順便」將原屬系爭土地之土石挖取移往他處，則系爭土地原始地形地貌不會改變，原告並無回復原狀之必要，為何原告陳述書檢附現況加工之照片偽成恢復原狀之狀態、及罰鍰之後回填土石使原本異常低窪之系爭土地地勢與鄰地齊平。
是其所訴顯不足採。
理由
一、按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」、「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用，停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。前二項罰鍰，經限期繳納逾期不繳者，移送法院強制執行。」，各為區域計畫法第十五條第一項及第二十一條所明定。又「非都市土地之使用，除國家公園區內土地，由國家公園主管機關依法管制外，按其編定使用地類別，依本規則規定管制之。」、「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用。」，亦分別為非都市土地使用管制規則第四條、第五條第一項前段所規定。再「使用各種使用地，應符合附件一及本規則附表一所定許可使用細目，未涉及建築行為及變更地形地貌者，除法令另有規定外，得免辦理許可使用手續。」，為「非都市土地容許使用執行要點」第四點所規定。
二、本件被告以原告未經申請許可，將其所有坐落彰化縣○○鄉○○○段○○○○號特定農業區農牧用地開挖土石，認原告違反區域計畫法第十五條第一項之規定，並依同法第二十一條第一項規定，裁處原告三十萬元罰鍰。原告不服，循序提起行政訴訟。
三、原告訴稱：原告僅將系爭土地出租與周森林，供麥寮–中寮三四五ＫＶ輸電塔土木工程需要作短期堆積土石存放，並無開挖土石販賣之事實；又該土地地勢低窪，面積狹小，無法種植作物，是以辦理休耕，並引水以防雜草，被告並未為實地勘查，即認定原告系爭土地遭開挖後引水回填等語。
四、經查，原告所有坐落彰化縣○○鄉○○○段○○○○號土地，其使用地區及編定種類為特定農業區農牧用地，面積為一、三九九平方公尺，有土地登記簿謄本在卷可佐（訴願卷六十六頁），經民眾檢舉有挖取土石之情形，被告函請彰化縣二水鄉公所查明，該公所分別於九十一年十月九日及同年十一月二十一日以二鄉農字第○九一○○○八七六二號、第0000000000號函向被告查報，認原告將系爭農地開挖土石後引水回填，並附現場照片六幀等影本（同卷六五及七一至七四頁）。依該照片所示（本院卷另有彩色清晰照片影本），該土地為整筆填水狀況，雖彰化縣二水鄉公所承辦人員丙○到庭證稱其到現場時，僅拍攝照片，但未測量土地積水深度等語，惟仍可自該六幀照片觀出該土地水面層與種有農作物鄰地，二者高度間已有明顯落差，又水面呈現清楚倒影，足見積水有相當深度，並非水面僅緊覆蓋土壤層，再原告所聲請本院傳訊之證人周森林到庭證述其向原告承租系爭土地，作為放置施作高壓電塔砂石之用，該土地原本比較低窪，比周遭土地低二公尺多等語，又依訴願卷附（四三頁）系爭土地回填照片影本及原告所提出之回復原狀後之系爭土地照片二幀（附本院卷），該土地回填後之土壤層與鄰地相同高度，原告於訴願書中亦稱該土地租予周森林後，其於九十一年十月一日已回復原狀，依此，如原告僅將該土地出租周森林堆置土石，事後只將原外來堆置之土石移除，如土地上有積水，將水排洩掉即可，該土地原本地形地貌並未改變，原告自無回復原狀之必要，足認該土地原告先有開挖土石之行為，致該土地地勢低窪，事後再予回填土石，方得與鄰地相維持相同之土壤高度，是原告所稱該土地因面積狹小，無法種植作物，方辦理休耕，並引水以防雜草，並未挖取土石乙節，自違事理及經驗法則，難以採信。又原告於系爭土地挖取土石之事實已甚明確，是原告所提之二水鄉倡和村村長證明書，其上記載證明該土地於九十一年七月一日至九十二年七月一日止，確實未開挖土石及販賣等語，按該村長並非該土地之所有人或管理人，衡情應不致隨時對該土地現況施以注意，且所述事由顯悖於上開事證，此難為原告有利之證明。再原告請求本院至現場勘查，開挖系爭土地之土層檢驗砂石，因依前所述該土地先開挖再回填土石，已回復原狀，縱使至現場開挖，亦難以證明原告並無上開行為，核無必要，併予敘明。
五、次按系爭土地為一般農業區農牧用地，原告挖掘土石，自涉及地貌地形之變更，依上開規定，自應向主管機關申請許可，方可為之，而原告擅自挖取土石，被告以原告違反區域計畫法第十五條第一項之規定，乃依同法第二十一條第一項規定，處原告三十萬元罰鍰，依首開規定，並無不合。是原處分並無違誤之處，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷原處分處罰其部分及訴願決定，所訴各節，均為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年九月三十日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法官沈應南
法官黃淑玲法官許武峰右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中華民國九十二年九月三十日
書記官王永慶