裁判字號：臺北高等行政法院95年訴字第3962號判決
裁判日期：民國96年06月14日
裁判案由：水污染防治法
臺北高等行政法院判決
95年度訴字第03962號原告香榮實業股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人丁○○被告桃園縣政府代表人乙○○縣長）住同訴訟代理人戊○兼送達代收
己○○丙○○上列當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國95年9月25日環署訴字第0950055084號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告於桃園縣○○鄉○○村○○路國光巷1號設廠從事印染整理業，為經濟部工業局龜山工業區服務中心同意廢水納○○○區○○○○道系統處理之納管事業，經被告所屬環境保護局於民國（下同）95年4月7日10時許派員前往稽查，發現該廠製程廢水逕由未經許可之排放口繞流排放於地面承受水體，並經稽查人員於排放口處採取水樣檢驗，結果氫離子濃度指數（pH）值為2.7，懸浮固體為112毫克/公升（mg/L）、化學需氧量為176毫克/公升（mg/L）未符合「放流水標準」所定限值（事業共同適用－氫離子濃度指數（pH）值6.0-9.0、印染整理業㈠懸浮固體30毫克/公升、化學需氧量160毫克/公升），被告乃於95年5月17日以府環水字第0950701265號函附處分書（編號00-000-000000），認原告同時違反水污染防治法第7條第1項及第18條暨事業水污染防治措施管理辦法第40條規定，依一事不二罰原則，擇一從重處分，爰依同法第46條暨行政院環保署違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準附表項次6之規定，處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠本案爭執點：
⒈本件是否為嚴重污染？⒉本件非故意造成，被告的處分是否違反比例原則、信賴
保護原則？⒊裁量基準是否違反授權明確性原則？㈡原告主張之理由：
⒈原告所屬工廠係龜山工業區納管事業，廢水皆符合納管
標準後排放於龜山工業區污水處理廠，再經處理後始得排放於龜山工業區污水處理廠。被告所屬環保局人員於95年4月7日於本廠納管排入口附近之側溝口採樣，現場檢測pH值為2.7、水溫25.3度，且經檢驗結果化學需氧量（COD）值為176毫克/公升及懸浮固體11.2毫克/公升，判定不符放流水標準。然實情為廠內為一印染整理作業，作業程序中皆會不小心造成漫地流之情形，且當時本廠因抽取廢水之馬達故障，再加上管線有碎裂之情形（本廠為一老舊的事業），故不慎將廢水『些許』溢流至納管排入口附近之側溝旁，環保局稽查人員當場責令原告將漫流的污水封閉，並立即搶修不再排至側溝，且該側溝也未對承受水體造成所謂『嚴重性』之污染（經檢驗報告結果可視為佐證），事後環保局竟以違反水污染防治法嚴重污染案件告發，明顯呈現實際上的不實，且本次違規實並未達所謂惡性『繞流排放』及『嚴重污染案件』之標準，在基於主管機關『保護廠商利益損失最小』及『信賴保護原則』前提下，本處分依水污染防治法第18條作為處分之依據，實不適切。
⒉按行政罰法第7條（應為行政程序法第7條之誤）規定
：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的的方法時，應選擇對人民權益損失最少者。三、採取的方法所造成之損失不得與達成的目的之利益顯失均衡」。係指行政機關所採取之手段及所欲達成之目標需符合比例原則，誠如被告所屬環保局稽查員於處分函中表明「‧‧‧縱無故意亦難解免過失責任‧‧‧」，已認定原告所違反水污染防治法規定部分屬無意之過失行為，與惡意暗管繞流排放有別，其所造成之污染亦有天壤之別。質言之，過失行為與法律秩序之敵對性較故意行為輕微，故應較故意行為受較輕的處罰，且依行政罰法第18條規定「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違及行政法上義務所得之利益、並得考量受處罰者之資力」，被告所屬環境保護局既已認定非屬故意行為，但又與惡意繞流排放之過失處分標準裁處相同之罰鍰實已違反行政法上之比例原則。
⒊行政機關依法行政，須符合積極的法律保留原則及消極
的法律優位原則，易言之，行政機關所據以作成行政處分之依據需為法律所規定或需為法律明確授權行政機關所訂的法規命令，若未符合法律保留原則及授權明確性原則，則行政機關所援引作成行政處份之法規命令即有違憲之虞，然被告所屬環保局所援引之「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」之行政規則，係依行政程序法第159條規定所布，然依行政程序法作為法律授權並據以對人民作成行政處分，是否符合法律授權明確性原則實有商榷餘地。蓋行政程序法係對行政機關之行政作為做普遍性及原則性之規範，而行政程序法第159條係僅定義何謂行政規則；易言之，環保署所訂定之「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」係屬行政規則之一罷了。並非所謂該「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」已取得法律之授權訂定。所以⒋本案訴訟非強辭奪理，亦非不願受罰，被告所屬環境保
護局身為本廠的主管機關，理因以「輔導」為其出發點，若只是持繽的「處分開單」告發，實難服眾人之誠信，且被告所屬環保局所依據之法條與「行政程序法」及「行政罰法」實有牴觸之處。僅因本案採樣地點及所認定的惡性「繞流排放」有所出入，且法源依據之適法性不明確，若因此而為較重之處分，難謂正確要適，建請考量撤銷，另作適當之處分。綜上所陳，請判如訴訟請求。
㈢被告主張之理由：
⒈水污染防治法第7條，事業、污水下水道系統或建築物
污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準；同法第18條，事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之；同法第40條事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7條第1項或第8條規定者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。同法第46條違反依第13條第4項或第18條所定辦法、第28條第1項規定者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業；「事業水污染防治措施管理辦法」（行為時）第
2條第4款繞流排放：指廢（污）水未經其正常操作時應流經之處理設施單元而排放；第31條事業所產生之廢﹙污﹚水除逕流廢水外，應於作業環境內以溝渠、管線或容器收集，不得與雨水合流收集；第40條第1項事業廢（污）水不得繞流排放；「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」第2點，本基準所稱嚴重污染案件，指有下列情形之一並違反本法規定者：㈣事業
或工業區專用污水下水道系統繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水。第3點附表項次6「核准最大日排放量30立方公尺以上或排放廢（污）水含有害健康物質之事業或工業區專用污水下水道系統，繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水者。自污染行為日起，往前回溯1年內無繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水紀錄。」，裁處罰鍰下限為30萬元。
⒉被告所屬環境保護局派員於95年4月7日10時前往勘查
原告所屬工廠，查獲原告將廠內產生之製程廢水未經其正常操作時應流經之處理設施單元直接排放於廠內雨水溝後，流出廠外，（行為時）違反水污染防治法第18條所定事業水污染防治措施管理辦法第40條規定。於繞流排放處採取水樣【廠周界雨水溝（承受水體前）】，現場檢測水樣氫離子濃度指數2.7、水溫25.3度，樣品檢驗結果：懸浮固體112mg/L、化學需氧量176mg/L，未符合放流水標準(原告屬印染整理業㈠，其放流水標準：懸浮固體30mg/L、化學需氧量160mg/L)，亦違反水污染防治法第7條第1項之規定。被告依一事不二罰原則，擇一從重處分，依同法第46條暨「行政院環保署違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」第3點附表項次6規定，查原告為納管事業，依據龜山工業區興辦工業人辦理工廠（變更）登記廢（污）水連接使用申請表（詳見附件資料），原告每日實際最大廢污水產生量之廢水量均大於30立方公尺，處30萬元罰鍰，認事用法，並無不當。
⒊查原告係屬「印染整理業」，每日實際水量為180噸（
龜山工業區興辦工業人辦理工廠（變更）登記廢（污）水連接使用申請表所示），依「環境保護專責單位或人員設置及管理辦法」第11條規定，應設置乙級廢水處理專責人員，專責人員並應依上開辦法第14條第1項第2款規定，執行水污染防治相關廢（污）水處理業務，故原告對於水污染防治法相關規定自當熟知。
⒋按原告為納管事業，製程中產生之廢水應妥善收集並進
行前處理後，由管線輸送至龜山工業區污水處理廠處理，不得任產生之廢水任意流至地面水體。被告派員於95年4月7日前往勘查採樣時，發現原告將廢污水排入廠內雨水溝，未經處理即排入周界雨水溝，明顯為繞流排放行為，直接污染承受水體（詳如稽查紀錄及採證相片所示），依採證資料所示，亦非如原告所辯稱之些許水量，原告之違規行為（繞流排放）已屬嚴重污染案件，違法事實至為明確。又排放之廢污水經檢驗亦不符合放流水標準，其過失行為已造成承受水體之實質污染，核難解免過失責任。
⒌又原告主張在基於主管機關「保護廠商利益損失最小」
及「信賴保護原則」前提下，本處分依水污染防治法第18條作為處分之依據實不適切乙節，按「信賴保護原則」、「比例原則」為行政程序法第7、8條所規範，原告之行為違反水污染防治法第18條所定「事業水污染防治措施管理辦法」第2條、第40條之規定，原告之行為明顯為繞流排放，違法事實臻為明確。又被告罰鍰額度之裁量係依行政院環境保護署所定「行政院環保署違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」中之最低罰鍰金額，自與「信賴保護原則」或「比例原則」無違。
⒍又原告為一納管事業，不應將廢污水未妥善收集漫流地
面造成污染，亦已於提起訴理由1中自承疏失行為，該行為是否屬故意不得而知，但明顯有過失責任。又復依環保署95年3月24日環署水字第0000000000C號公告「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」第
2條『本基準所稱嚴重污染案件，指有下列情形之一並違反本法規定者：㈣事業或工業區專用污水下水道系統繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水』規定，原告之違規行為（繞流排放）已屬嚴重污染案件，且排放之廢污水經檢驗亦不符合放流水標準，裁處金額為裁量基準之下限，提起訴事理由顯為對法令之誤解。爰上，被告依一事不二罰原則，擇一從重處分，認事用法並無不當。
⒎再者，本件被告裁處之依據為水污染防治法第46條，原
告所述違反法律授權明確性原則乙節顯係對處分理由與處分依據之誤解。按94年08月25日環署水字第0940064920號函釋：『旨揭基準係依行政程序法第159條規定訂定，並依同法第160條規定，下達下級機關。故本基準依立法體例係屬「行政規則」而非行政指導，復依同法第161條規定：「有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關其下級機關及屬官之效力。」合先敘明。』，又水污染防治法第46條規定之裁處金額為6萬元至60萬元。
故「行政院環保署違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」為一行政規則，為上級機關協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。行政院環境保護署依據行政程序法弟159條之規定訂定「行政院環保署違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」，作為下屬機關依水污法第46條進行裁量時之裁量依據，原告所述顯為對法令認定之偏誤。
理由
一、按「事業..，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」、「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」、「事業..排放廢（污）水，違反第7條第1項或第8條規定者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」、「違反依第13條第4項或第18條所定辦法、第28條第1項規定者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」水污染防治法第7條、第18條、第40條及第46條分別定有明文。又「事業水污染防治措施管理辦法」（行為時）第2條第4款規定：「繞流排放：指廢（污）水未經其正常操作時應流經之處理設施單元而排放。」；第31條第1項規定：「事業所產生之廢﹙污﹚水除逕流廢水外，應於作業環境內以溝渠、管線或容器收集，不得與雨水合流收集。」；第40條第1項規定：「事業廢（污）水不得繞流排放。但有下列情形之一者，不在此限：..二、廢污水處理設施發生故障，並符合本法第59條規定者。」。另「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」第2點規定：「本基準所稱嚴重污染案件，指有下列情形之一並違反本法規定者：...㈣事業或工業區專用污水下水道系統繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水；第3點附表項次6「核准最大日排放量30立方公尺以上或排放廢（污）水含有害健康物質之事業或工業區專用污水下水道系統，繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水者。自污染行為日起，往前回溯1年內無繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水紀錄。」，裁處罰鍰下限為30萬元。
二、緣原告於桃園縣○○鄉○○村○○路國光巷1號設廠從事印染整理業，為經濟部工業局龜山工業區服務中心同意廢水納○○○區○○○○道系統處理之納管事業，經被告所屬環境保護局於95年4月7日10時許派員前往稽查，發現該廠製程廢水逕由未經許可之排放口繞流排放於地面承受水體之納管排入口側溝，並經稽查人員於排放口處採取水樣檢驗，結果氫離子濃度指數（pH）值為2.7，懸浮固體為112毫克/公升（mg/L）、化學需氧量為176毫克/公升（mg/L）未符合「放流水標準」所定限值（事業共同適用－氫離子濃度指數
（pH）值6.0-9.0、印染整理業㈠懸浮固體30毫克/公升、化學需氧量160毫克/公升），被告乃於95年5月17日以府環水字第0950701265號函附處分書（編號00-000-000000），認原告同時違反水污染防治法第7條第1項及第18條暨事業水污染防治措施管理辦法第40條規定，依一事不二罰原則，擇一從重處分，爰依同法第46條暨行政院環保署違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準附表項次6之規定，處原告30萬元罰鍰。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。兩造分別為前揭事實欄所載之陳述，準此，本件爭執之重點厥為被告處分是否合法。
三、查本件原告工廠設於桃園縣龜山工業區，為經濟部工業局龜山工業區服務中心同意廢水納管之事業（見原處分卷第19--222頁），其產生之廢水應先為前處理後，再納入龜○○○區○○○○道系統處理；惟被告所屬環境保護局派員於
95年4月7日10時前往勘查原告工廠，查獲原告未妥善收集處理廢水，將廠內產生之製程廢水未經其正常操作時應流經之處理設施單元直接排放於廠內雨水溝後，流出廠外，屬於行為時依水污染防治法第18條所定之「事業水污染防治措施管理辦法」第40條規定之繞流排放，此有水污染稽查紀錄、現場稽查採樣照片可憑（見原處分卷第1、第5-8頁）。稽查人員爰於繞流排放處即廠周界雨水溝採取水樣，現場檢測水樣氫離子濃度指數2.7、水溫25.3度，且將樣品送驗，結果為：懸浮固體112mg/L、化學需氧量176mg/L，不符合放流水標準(原告屬印染整理業㈠，其放流水標準：懸浮固體
30mg/L、化學需氧量160mg/L)，亦有水質檢測報告附卷可考（見原處分卷第2頁），且為原告所不爭執。又原告原告每日實際最大廢污水產生量之廢水量均大於30立方公尺（見原處分卷第21頁），從而，被告認定原告違反水污染防治法第18條及第7條第1項之規定，依同法第40條及第46條，擇一從重處分，依同法第46條暨「行政院環保署違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」第3點附表項次6規定，裁處原告30萬元罰鍰，要屬有據。
四、原告主張印染整理作業程序中皆會不小心造成漫地流之情形，且因抽取廢水之馬達故障，再加上管線有碎裂之情形，故不慎將廢水溢流至納管排入口附近之側溝旁，未達所謂惡性繞流排放及嚴重污染案件之標準，被告基於主管機關『保護廠商利益損失最小』及『信賴保護原則』前提下，依水污染防治法第18條作為處分之依據，實不適切云云；但查原告係屬「印染整理業」，每日實際水量為180噸（見原處分卷第21頁），依「環境保護專責單位或人員設置及管理辦法」第11條規定，應設置乙級廢水處理專責人員，專責人員並應依上開辦法第14條第1項第2款規定，執行水污染防治相關廢（污）水處理業務，故原告對於水污染防治法相關規定理應知悉，且其為納管事業，製程中產生之廢水應妥善收集並進行前處理後，由管線輸送至龜山工業區污水處理廠處理，不得任產生之廢水任意流至地面水體。被告派員於前揭時地勘查，發現原告將廢污水排入廠內雨水溝，未經處理即排入周界雨水溝，屬於行為時依水污染防治法第18條所定之「事業水污染防治措施管理辦法」第40條規定之繞流排放，要無疑義。而排放之廢污水經檢驗亦不符合放流水標準，即屬「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」第2點第
4目規定之「事業繞流或未經許可之放流口排放廢水」之嚴重污染。而系爭處分罰鍰額度，依行政院環境保護署所定「行政院環保署違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」中之最低罰鍰金額，其處分無所謂信賴保護原則之問題，原告此項主張，洵不足採。
五、原告主張被告已認定原告所違反水污染防治法規定部分屬無意之過失行為，與惡意暗管繞流排放有別，但又與惡意繞流排放之標準裁處相同之罰鍰實已違反行政法上之比例原則云云；但查系爭處分之罰鍰額度，係行政院環境保護署所定「行政院環保署違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」中之最低罰鍰金額，其處分無違反比例原則可言，原告此項主張，亦屬無稽。
六、原告主張環保署訂定之「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」所依據之法律來源應為水污染防治法，但水污染防治法並未有此一明確授權之法律條文，如此亦已違反法律授權明確性原則云云；但查被告所屬環境保護局依據「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」係被告基於主管機關之職責，為對違反水污染防治法之嚴重污染案件，裁處罰鍰時，能合於比例原則，而依行政程序法第15
9條第2項第2款規定所訂定之行政規則，其性質係上級機關對下級關依其權限為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。乃行政院環境保護署為協助下級機關行使裁量權，而訂頒之裁量基準，而非基於法律之授權，自無所謂授權明確性原則違反可言，原告隨意比附援引，殊不足採。
七、綜合上述，本件原告起訴論旨，均不足採，其工廠製程廢水逕由未經許可之排放口繞流排放於地面承受水體之納管排入口側溝，並經稽查人員於排放口處採取水樣檢驗，不符合放流水標準所定限值，事證明確，被告認定其同時違反水污染防治法第7條第1項及第18條暨事業水污染防治措施管理辦法第40條規定，依一事不二罰原則，擇一從重處分，依同法第46條暨行政院環保署違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準附表項次6之規定，處原告30萬元罰鍰，核無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告徒執前詞及一己主觀見解，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年6月14日
第六庭審判長法官林文舟
法官陳鴻斌法官闕銘富上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年6月15日
書記官孫筱晴