臺北高等行政法院97年度訴字第2904號判決

裁判字號：臺北高等行政法院97年訴字第2904號判決

裁判日期：民國100年03月24日

裁判案由：使用執照

臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2904號100年3月11日辯論終結原告 涂志茂 等184人（詳如附表）共同訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師被告新北市政府工務局代表人 高宗正 （局長）住同上被告新北市政府代表人 朱立倫 （市長）住同上共同訴訟代理人 謝國允 律師上列當事人間使用執照事件，原告不服臺北縣政府中華民國97年
9月15日北府訴決字第0970433352號訴願決定（案號：00000000），提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴（及追加起訴）時被告為臺北縣政府、台北縣政府工務局，代表人為縣長 周錫瑋 、局長 李四川 ，嗣於訴訟進行中之民國（下同）99年12月25日被告台北縣政府改制為新北市政府、台北縣政府工務局改制為新北市政府工務局，並分別由市長朱立倫、局長高宗正就任代表人，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告 陳韻琴 與勝華建設有限公司（下稱勝華公司）簽訂買賣契約，買受使用執照臺北縣政府工務局民國96年10月11日96板使字第00599號，門牌號碼新北市○○區○○路○○○號20樓房屋（其餘原告所有同一使用執照之房屋門牌號碼，詳見附表地址）。被告新北市政府（改制前為臺北縣政府）前開使用執照，原加註「本案位於新市鎮特定區」，嗣經被告新北市政府工務局（改制前台北縣政府工務局）以97年3月13日北工施字第0970162543號函（下稱原處分）予以更正，將原加註事項刪除，原告不服，認影響其有關契稅、房屋稅、地價稅之減免權利，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）先位聲明部分
1、原告不論是否曾針對系爭處分提起訴願，因訴訟標的對原告等必須合一確定，故一併提起本件訴訟（先位聲明撤銷訴訟部分），應屬適法且符訴訟經濟，先予敘明。原告之一陳韻琴於知悉原處分後，基於法律上利害關係人地位（即96板使字第00599號使用執照建物買受人），遵期提起訴願，經決定駁回後提起本件訴訟，其餘原告亦為原處分及前揭訴願決定等之利害關係人，因該等訴願決定皆維持原處分，亦損害其餘原告權利或法律上之利益，爰併提起本件訴訟。
2、本件系爭處分，未予當事人陳述意見之機會，且亦無行政程序法第103條各款得不給予陳述意見之情形，亦未記載任何其認定影響公益及原告等有何信賴不值得保護，甚而信賴利益顯然不大於公益等事由，除處分未附理由外，產違反行政程序法第102條給與人民陳述意見機會之本旨，為不合法，應予撤銷。
3、系爭使用執照係由被告新北市政府核發，關於加註「本案位於新市鎮特定區」之授益處分，亦係以被告新北市政府名義為之，被告新北市政府工務局並非原處分機關，亦非「原處分機關之上級機關」，並無依行政程序法第117條或第123條得撤銷或廢止原加註授益處分之事務權限，故原處分（以新北市政府工務局名義為之）依行政程序法第
111條第6款規定應屬無效。縱認原處分並非無效，亦因被告未具有權限屬重大瑕疵且不得補正（縱得補正，被告亦未於訴願程序終結前為之），應予撤銷。
4、被告於刪除系爭建造執照與使用執照所加註「新市鎮特定區」（不論應定性為「違法行政處分之撤銷」或「合法行政處分之廢止」）之適用時，不僅未依行政程序法第96條第1項第2款規定應記明之「主旨、事實、理由及其法律依據」，且因屬法定裁量事項而未記明斟酌具體案情而為准否決定之理由，亦有裁量違法，本件被告做成系爭處分，在程序上，即有未合。
5、再者，依最高行政法院及本院判決先例見解，咸認被告縱依相關考量而欲廢止或撤銷原處分，亦應於該處分詳予敘明對信賴該處分之當事人「合理補償」之程度及說明，否則亦與法有違，應予撤銷。查本件自始被告即認原告等並無信賴不值得保護之情形，故被告縱依相關考量而欲廢止或撤銷原處分，亦應於該處分詳予敘明對原告等「合理補償」之程度及說明，否則即於法有違，應予撤銷。
（二）備位聲明部分：
1、按「……。次按『關於補償之爭議及補償之金額，相對人
有不服者，得向行政法院提起給付訴訟』，行政程序法第
120條第3項亦定有明文，是當事人依該規定請求因信賴保護所生之補償，僅需對是否應補償或補償金額有爭議，而相對人認為有起訴必要者，即得提起一般給付訴訟，亦即無論係在行政救濟前或行政救濟中，由兩造意思表示中，已可知悉雙方對此有爭議已足，不以行政機關已就當事人之請求是否合於要件，有無理由詳為審酌後作成准駁之處分，並對外為意思表示為必要。原裁定謂必待原處分機關另對當事人信賴利益賠償之請求，再為一定之准駁處分，相對人起訴始合訴之要件等情，其法律見解尚有未洽。」為最高行政法院94年裁字第2527號裁定廢棄原審裁定所揭示之理由。故原告不論是否曾針對系爭處分提起訴願，因備位聲明一般給付訴訟部分，依行政程序法及行政訴訟法規定毋須循訴願前置程序，故一併提起本件訴訟，亦屬適法且符訴訟經濟。
2、本件被告縱依相關考量而得廢止或撤銷原處分，亦應依行政程序法第120條第3項或第126條第2項規定補償原告，原告對之若有爭議，自得直接提起訴訟請求。
3、因新北市政府始為有權撤銷或廢止原加註之授益處分之機關，其具有決定補償與否之實質權限，爰追加新北市政府為被告，並以原處分如仍存續，原告所有如附表房屋及所坐落土地，得依新市鎮開發條例第25條規定減免之房屋稅、地價稅、買賣契約同等之金額，為原告請求補償之範圍。
（三）原告並聲明：
1、先位聲明：
（1）訴願決定及原處分均撤銷。
（2）訴訟費用由被告負擔。
2、備位聲明：
（1）被告新北市政府應給付原告等如原處分存續，原告等購買新北市○○區○○路○○○號20樓等房屋（詳如附表）及所座落之土地，依新市鎮開發條例第25條規定所得減免之房屋稅、地價稅及買賣契稅同等金額之補償。
（2）訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）先位聲明部分：
1、就原告主張陳韻琴等184人均為原處分及訴願決定書之利害關係人而提起本件撤銷訴訟，然顯有「起訴不備其他要件」之違誤：本件起訴之原告共184人，其中106人並未對原處分表示不服，亦未提起訴願，故此部分原告所提撤銷訴訟，因未經訴願前置程序而不合法。且未提起訴願之原告，與其餘曾提起訴願之原告，均為具有相同利害關係之人，亦與行政訴訟法第4條第3項所稱之「訴願人以外之利害關係人」，有所不同。
2、本件訴訟並無如原告主張有須合一確定之必要：就行政訴訟法關於「必須合一確定」之適用，即應以所謂「依法律規定必須數人一同起訴或數人一同被訴」之固有必要共同訴訟者為前提，而在行政訴訟提起之類型，則多以因繼承而產生有公同共有法律關係（即民法第1153條第1項、第
273條第1項所明定）者，抑或以行政法規（如稅捐稽徵法第12條、第19條第3項等）有明文規定應該共同請求、負擔者為限，而不得容許當事人恣意主張，以符合現行行政訴訟法規定之立法意旨。本件訴訟起訴之原告等184人請求撤銷原處分後，即依據新市鎮開發條例第25條規定而各由每一個住戶分別得獲取房屋稅、地價稅得以減免之法律效果，顯無「固有必要共同訴訟」之要件存在。尤甚者，原處分之作成即有「一個行政處分作成導致多數獨立權利、義務成立」之法律效果，亦即對於每個住戶是否得以主張減免房屋稅、地價稅之權利義務，得由個別之權利義務主體分別提起，故本件訴訟起訴之原告等184人，並無行政訴訟法上規定「必須合一確定」之情事，其等起訴顯於法不符。
3、本件原處分依據行政程序法第103條第5款規定，得不給予陳述意見之機會：原處分係將96板使字第00599號使用執照上之「本案位於新市鎮特定區」錯誤記載於予刪除，其依據為上開使用執照之建築物乃位於新板橋車站特定區，顯然與新市鎮開發條例第3條所明定之「新市鎮」意指不符，亦即原處分所根據之事實為「96板使字第00599號使用執照之建築物，位於新板橋車站特定區，明顯非屬新市鎮區域」，在客觀上係屬足以明確認定者，故依據行政程序法第103條第5款規定，足徵原處分得不給予陳述意見之機會，洵法顯屬有據。且原處分作成時，受處分之相對人仍為使用執照之起造人（即勝華建設股份有限公司）而非原告，被告並無法預見本件原告嗣後因買賣契約分別成為使用執照之相對人，本件原告主張「原處分存有未給予陳述意見機會之重大瑕疵」等語，即屬無據。
4、行政機關就其所為之違法行政處分，在撤銷對於公益無重大危害時，自得依職權撤銷：按新市鎮開發條例第2條規定：「本條例之主管機關︰在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」，就新北市轄區內是否擬定為新市鎮特定區，本屬於被告之職權。經查，按「本條例所稱新市鎮，係指依本條例劃定一定地區，從事規劃開發建設，具有完整之都市機能，足以成長之新都市」、「本條例公布施行前經行政院核定開發之新市鎮，適用本條例之規定」此為新市鎮開發條例第3條、第31條分別定有明文，另依內政部88年2月8日台（88）內營字第8872243號令發布施行之新市鎮開發條例施行細則第19條條文說明部分，略以：「本條例公布施行前經行政院核定開發之新市鎮，計有淡海、林口、台中港、大坪頂及高雄新市鎮5處」，查系爭使用執照之建築物乃位於新板橋車站特定區域，顯非屬於上開業經行政院核定開發之新市鎮範圍，故被告因於94年3月4日所核發之94板建字第00135號建照執照，及96年10月11日核發之96板使字第00599號使用執照，誤為「本案位於新市鎮特定區」之加註，明顯為違法之行政處分，被告於發現後，即依據行政程序法第117條規定，依職權以原處分予以更正，刪除誤載部分，故原處分之法律上性質為違法行政處分之撤銷，殆無疑義。又本案就系爭使用執照內有關「本案位於新市鎮特定區」之加註，對原告因得被認定為減免相關稅捐之納稅義務人，雖可認屬授益處分，然該授益處分屬違法行政處分前已詳述，且被告就該違法之授益處分予以撤銷，乃係基於對公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻的公共利益考量，顯然並無行政程序法第117條但書「撤銷對公益有重大危害者」之可能，是以被告依職權所為撤銷「本案位於新市鎮特定區」註記之原處分，於法洵屬有據。
5、原告之信賴利益亦無大於撤銷所欲維持之公益：行政機關倘認撤銷違法授益處分所維護之公益顯大於受益人之信賴利益，除有受益人有明知行政處分違法或因重大過失而不知等信賴不值得保護之情形者外，得依職權為一部或全部之撤銷。再者，行政機關撤銷違法處分或另為處分係出公益之必要時，如已就人民之權益及對於國家社會法律秩序之影響加以比較、考量後，而認對於國家社會法律秩序足生破壞或顯有影響，仍可依職權自為撤銷違法處分之行政處分。原告起訴請求因被告作成之原處分，撤銷原違法之行政處分後，致使渠等無法享有因原使用執照及加註記載之房屋稅、地價稅及買賣契稅之減免，所涉均屬原告之個人私益，復參本案被告更正使用執照之錯誤加註，僅係對個別原告之租稅減免利益有受影響，對公益卻有重大危害，衡諸原告之信賴利益與被告撤銷原處分所欲維護之公益，前者係個別買受人之租稅減免利益，後者則包括政府核發使用執照之公信力、避免社會大眾及利害關係人誤解，衍生更多法律爭議暨政府應提供正確資訊之責任、國家租稅收入、社會資源之合理分配及公平性、以及非依法律不得課徵或減免稅捐之租稅法律主義之落實等，核並無信賴利益顯然大於撤銷所欲維護公益之情形。反之，若將原更正處分撤銷，將使本案使用執照錯誤加註之瑕疵繼續存在，有造成不特定多數人誤解誤信而違反行政程序法第8條所定之誠實信用及信賴保護原則之虞，故被告依法作成原處分將違法行政處分予以撤銷，尚無不合。
（二）就原告主張備位聲明部分：
1、按「而信賴保護成立之構成要件，其構成要件有三，即『信賴基礎』、『信賴表現』與『因信賴表現所生之信賴利益』。其內涵則可分述如下：1.信賴基礎：即行政機關表現在外之舉止（明示的，甚至是暗示的），讓人民形成一個印象，相信行政機關已經作成了一個具有法效性之決策，並基於對此決策之信賴，而有規劃未來行止之可能性。
2.信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其社會活動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為（含作為與不作為）乃屬『信賴表現』。信賴表現會因時間之經過，隨著信賴基礎之深化，而有更明顯的動作外觀。3.因信賴表現所生之信賴利益：信賴保護原則所欲維護之利益即屬『信賴利益』，其內涵乃是人民基於前開信賴規劃其社會生活，而在信賴表現活動中所付出之成本，此等成本包括『機會成本』在內，原則上是指『經濟成本』，特殊例外情況下也有可能包含『非經濟成本』。」此有最高行政法院分別作成97年度判字第612號判決可參。
2、經查，被告新北市政府工務局所作成之96年板使字第0059
9號使用執照及原處分之內容，處分相對人均為起造人勝華建設股份有限公司，並非本件訴訟之原告，是即使被告新北市政府工務局所核發96年板使字第00599號使用執照上之「新市鎮特區」加註，遭原處分為撤銷，原告陳韻琴等184人是否因信賴前開使用執照而屬行政程序法第120條所明定之受益人，顯有疑義，然原告之起訴狀均未就此部分陳明，以證明渠等於法律上享有請求合理補償之權利，要難謂為合法之請求。
3、縱認原告陳韻琴等184人核屬行政程序法第120條規定之
受益人身分，然渠等據以請求之補償內容為「被告應給付依據新市鎮開發條例第25條所定，得減免之房屋稅、地價稅及買賣契稅同等金額之補償」，足徵渠等並無實質因原處分撤銷使用執照上「本案位於新市鎮特區」註記，受有財產上付出成本之損害，而使渠等固有之財產減少之情，顯見原告陳韻琴等184人並無因信賴所生之財產損失事實存在，即難謂其等已符合「信賴保護原則」之構成要件，自不得主張必須符合「信賴保護原則」為前提之行政程序法第120條規定，而請求被告應為合理補償之給付，故原告等就備位聲明之請求，亦應予駁回。
（三）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
五、經查：
（一）被告新北市政府前於96年10月11日，就坐落台北縣板橋市○○段3小段19地號，及其上門牌號碼台北縣板橋市○○路○號等213戶建物，核發使用執照與起造人勝華建設公司，並於該使用執照加註第2點「本案位於新市鎮特定區」，原告為該使用執照房地現所有權人等情，為兩造所不爭執，並有該使用執照（本院卷第40-45頁）附卷可稽，堪信為真。
（二）嗣被告新北市政府工務局以該使用執照有關位於新市鎮特定區之加註，係屬誤植，而以原處分更正（即撤銷加註部分），將加註部分刪除，原告不服提起訴願並經駁回等情，亦有台北縣政府工務局97年3月13日北工施字第0970162543號函（即原處分，本院卷第33頁）、臺北縣政府97年
9月15日北府訴決字第0970433352號訴願決定書在卷可憑。
（三）原告不服，循序提起行政訴訟，並以先位聲明主張被告新北市政府工務局無撤銷該使用執照權限，及原處分未給予陳述意見機會、未為信賴利益補償而屬違法，請求撤銷原處分；並以備位聲明請求被告新北市政府應給付信賴利益之補償等據為主張，故本件應審酌者即為：被告新北市政府工務局是否有作成原處分之權限？原處分未予原告陳述意見之機會，是否適法？原處分撤銷系爭使用執照違法加註部分，是否適法？原告依信賴保護原則請求補償，有無理由？
六、本院之判斷：
（一）程序部分：
1、按「二人以上於下列各款情形，得為共同訴訟人，一同起訴或一同被訴：一、為訴訟標的之行政處分係二以上機關共同為之者。二、為訴訟標的之權利、義務或法律上利益，為其所共同者。三、為訴訟標的之權利、義務或法律上利益，於事實上或法律上有同一或同種類之原因者。」「訴訟標的對於共同訴訟之各人，必須合一確定者，適用下列各款之規定：一、共同訴訟人中一人之行為有利益於共同訴訟人者，其效力及於全體；不利益者，對於全體不生效力。……」行政訴訟法第37條第1項、第39條第1款定有明文。行政法院對於訴訟標的之權利、義務或法律上之利益，於作成裁判時，如就共同訴訟人全體有合一確定之必要者，稱為必要共同訴訟，所謂訴訟標的對於當事人須合一確定，係指當事人就訴訟標的關係之利害關係一致，且法院之裁判對其須合一確定不得歧異者而言。在必要共同訴訟中若全體共同訴訟人必須一同起訴或被訴，否則欠缺當事人適格者，稱為固有必要共同訴訟；如各人得單獨起訴或被訴，但如一同起訴或被訴時，法律上要求訴訟標的必須合一確定者，則為類似必要共同訴訟。
2、次按，「行政訴訟法第四條第三項規定：「訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」參照司法院院字第六四一號解釋意旨，不服受理訴願機關之決定者，雖非原訴願人亦得提起撤銷訴訟，但以該訴願決定撤銷或變更原處分，致損害其權利或利益者為限。故利害關係相同之人，自不得依前述規定起訴，應自行提起訴願以資救濟，其未提起訴願，基於訴願前置主義，原則上不得逕行提起行政訴訟。惟於例外情形，如訴訟標的對於原訴願人及其他有相同利害關係之人必須合一確定者，則既經原訴願人踐行訴願程序，可認為原提起訴願之當事人，有為所有必須合一確定之人提起訴願之意，應解為與原訴願人利害關係相同之人得逕行依同法第四條第一項起訴。」此有最高行政法院93年9月份庭長法官聯席會議決議參照。
故於撤銷訴訟，因訴訟之提起，須先踐行訴願程序，若訴訟標的必須合一確定之數人中，有未共同參與訴願程序，基於合一確定之必要，亦可於提起撤銷訴訟時，追加為共同原告，以保護共同訴訟人之訴訟權。
3、經查，本件使用執照爭議，為訴訟標的之權利、義務或法律上利益雖非原告等共同訴訟人所共同，然其本於事實上及法律上同一之原因，且系爭使用執照所在土地僅有1筆，是否位於新市鎮特定區，自不可能有不同認定，法律上雖無土地共有人須共同起訴之規定，然法院對於該訴訟之勝敗結果，對於共同訴訟人必須一致，不得為歧異之裁判，即訴訟標的對於進行訴訟之共同訴訟人必須合一確定。從而本件提起撤銷訴訟之原告，雖有部分原告未踐行訴願程序，然為保障其訴訟權，可認其與已行訴願程序之原告為共同訴訟人逕行起訴，應屬合法，合先敘明。
（二）先位聲明部分：
1、按「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」行政程序法第15條定有明文。又「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」「建築工程完竣後，應由起造人會同承造人及監造人申請使用執照。直轄市、縣(市)(局)主管建築機關應自接到申請之日起，十日內派員查驗完竣。其主要構造、室內隔間及建築物主要設備等與設計圖樣相符者，發給使用執照，並得核發謄本；不相符者，一次通知其修改後，再報請查驗。但供公眾使用建築物之查驗期限，得展延為二十日。」「中央法規明定本府為主管機關者，本府得將其權限委任所屬下級機關辦理」建築法第2條、第70條第1項、行為時台北縣政府組織自治條例第2條第2項亦有明定。依前開建築法規定，系爭使用執照之核發，應屬台北縣政府之職權事項，經查，台北縣政府於96年10月25日，已依前開規定，將建築法除違章建築處理事項外有關該府權限事項委任該府工務局，以該局名義執行之，並自96年11月1日起生效等情，有台北縣政府96年10月25日北府工建字第0960675592號公告在卷可稽（本院卷224頁），足見台北縣政府工務局自96年11月1日起即因權限委任，而取得建築法除違章建築處理事項外之管轄權限，故除就委任生效後使用執照之核發，有權以台北縣政府工務局之名義為之外，且如權限委任前已核發之使用執照，有違法而應撤銷情事，自亦得本於其現有權限而為。原告主張系爭使用執照係為台北縣政府名義核發，固屬實情，惟本件撤銷加註處分作成之97年3月13日，既已由台北縣政府工務局取得管轄權限，則台北縣政府工務局依法撤銷前核發使用執照違法加註部分，即無不合，故原告主張被告新北市政府工務局非系爭使用執照之處分機關，亦非處分機關之上級機關，並無撤銷之事務權限，因認原處分違反行政程序法第111條第6款之規定而屬無效云云，尚非可採。
2、按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」行政程序法第117條定有明文。經查：
(1)系爭使用執照土地坐落台北縣板橋市○○段○○段○○○號土地，建物門牌為台北縣板橋市○○路○號等，乃位於新板橋車站特定區域，而依內政部88年2月8日台（88）內營字第8872243號令發布施行之新市鎮開發條例施行細則第19條條文說明部分，略以：「本條例公布施行前經行政院核定開發之新市鎮，計有淡海、林口、台中港、大坪頂及高雄新市鎮5處」，故原告所有系爭房地非屬行政院核定開發之新市鎮範圍，是以被告新北市政府前於96年10月11日核發之96板使字第00599號使用執照，誤為「本案位於新市鎮特定區」之加註，顯為違法之行政處分，應可認定。
(2)被告於發現後，即依據行政程序法第117條規定，依職權以原處分予以更正刪除該錯誤加註部分，核係就為違法行政處分之一部撤銷，而系爭使用執照內有關是否位於新市鎮特定區之加註，攸關是否有新市鎮開發條例之適用，其中涉及新市鎮特定區計畫、土地取得與處理、建設與管制，及相關獎勵或稅捐減免，系爭房地實際既非位於新市鎮特定區內土地，原處分縱撤銷新市鎮特區之註記，而使原告所有房地未能依該條例規定而為建設管制，或享有獎勵或稅捐減免，均難認對公益有何重大危害之情形。
(3)且縱如原告主張其等有租稅減免之信賴利益，所涉亦係個人稅捐得否減免之私益，與撤銷使用執照之錯誤加註，以維護使用執照公信、正確適用法律以落實立法目的、暨整體稅捐義務之合理公平等公益相較，核無信賴利益顯然大於撤銷所欲維護公益之情形，從而，被告經裁量後依職權撤銷系爭使用執照有關違法加註「新市鎮特定區」部分，於法尚無違誤。
3、原告雖主張原處分未依行政程序法第96條第1項第2款規定記載，及被告於處分前未給予原告陳述意見之機會，顯有違法云云，惟查：
(1)按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰一、……
二、主旨、事實、理由及其法令依據。……」「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰一、……五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。……」行政程序法第96條第1項第2款、第103條第5款定有明文。
(2)本件原處分撤銷系爭使用執照加註事項，已於主旨說明中載明系爭使用執照加註「新市鎮特定區」，因系爭工程位於新板橋車站特定區非屬新市鎮開發條例之新市鎮，係屬誤植應予刪除更正，是已表明原加註事項與新市鎮開發條例規定有違，而應予撤銷（更正刪除）之旨，是原處分已說明其事實、理由及法令依據。原告雖主張被告未說明其行使裁量之理由，惟查，行政處分之理由係指行政機關作成決定所根據之重要事實及法律觀點，故有關記載，以使處分相對人得以獲知處分理由為已足，因行政處分種類多樣，處理事項亦有繁簡差異，敘明理由之義務自應衡酌行政效率，本件既屬違法行政處分之撤銷，則處分機關之裁量無外乎依法行政原則之遵行，原處分理由之記載，雖未致完備，然亦已合於行政程序法所定之最低限度，尚難認原處分之作成方式違法。
(3)又對於原處分作成前未給予原告陳述意見機會一節，查原處分所本之事實，乃系爭房地並非位於核定之新市鎮特定區範圍，而係坐落於新北市板橋區已發展都市計畫之範圍，故此事實客觀上明白足以確認，縱未給予原告陳述意見機會，於事實認定上並無致生錯誤而損害原告之虞，故被告新北市政府工務局因此不給予原告陳述意見之機會，於法尚無不合。
(4)至於原告主張被告未於撤銷時併為信賴利益之補償一節，對於損失，是否應由行政機關主動核定，或應由當事人提出，行政程序法並未明文規定，惟依該法第121條第2項規定：「前條之補償請求權，自行政機關告知其事由時起，因2年不行使而消滅，自處分撤銷時逾5年者，亦同」，由此可知，損失補償，應由當事人提出申請，是以原處分於撤銷違法行政處分時，未同時核定補償，尚難認屬違法。
（三）備位聲明部分：原告主張本件係屬授益處分之撤銷，被告新北市政府應依行政程序法第120條之規定，補償原告如聲明所示之信賴利益，經查：
1、按「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰
一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。前項補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益。關於補償之爭議及補償之金額，相對人有不服者，得向行政法院提起給付訴訟。」行政程序法第119條、第120條定有明文。
2、次按，「為開發新市鎮，促進區域均衡及都市健全發展，誘導人口及產業活動之合理分布，改善國民居住及生活環境，特制定本條例。」「本條例所稱新市鎮，係指依本條例劃定一定地區，從事規劃開發建設，具有完整之都市機能，足以成長之新都市。」「新市鎮特定區內之建築物於興建完成後，其房屋稅、地價稅及買賣契稅，第一年免徵，第二年減徵百分之八十，第三年減徵百分之六十，第四年減徵百分之四十，第五年減徵百分之二十，第六年起不予減免。前項減免買賣契稅以一次為限。」「本條例第25條第1項所定新市鎮特定區內建築物興建完成後，其房屋稅及買賣契稅之減免，指本條例公布施行後新市鎮特定區內興建完成之建築物，於核發使用執照當日起，五年內房屋稅及買賣契稅之減免；其地價稅之減免，指本條例公布施行後新市鎮特定區內興建完成之建築物，於核發使用執照當日所屬之徵收期間起，五年內地價稅之減免。本條例第25條第2項所定減免買賣契稅以一次為限，係指建築物興建完成後第一次買賣移轉契稅之減免。新市鎮特定區主管建築機關核發建築物使用執照時，應註明新市鎮特定區建築物字樣。其稅捐之減免，應由納稅義務人檢具建築物使用執照影本及相關證明文件，向土地或建築物所在地之主管稽徵機關申請。」新市鎮開發條例第1條第1項、第3條、第25條、同條例施行細則第34條亦有明定。
3、系爭使用執照之核發，固屬授益處分性質，惟其內有關是否為新市鎮特定區之加註，乃在於確認使用執照所示建築物，是否為依新市鎮開發條例規定興建在新市鎮特定區內之建築物，故究其本質僅為確認性質，至於該建物是否享有相關稅捐之減免，依前開規定須由納稅義務人向土地建築物所在地之主管稽徵機關申請，並由稽徵機關核駁，故逕以新市鎮特定區之加註為授益處分，尚有未合。縱認此項加註為稽徵機關所憑是否作成減免稅捐之依據，惟此乃此項加註處分是否對稅捐減免處分有構成要件效力之問題，尚難執以憑認即屬授益處分，故是否可適用前開違法授益處分之補償規定，已非無疑。
4、退步言，縱認系爭新市鎮特定區之加註，可視為授益性質之行政處分，而認原告有據以主張信賴之信賴基礎，仍應視其信賴是否值得保護，及有無信賴行為，因撤銷授益處分所應給與之補償，係用以填補當事人因信賴該行政處分之存在，而發生之財產上不利益，故若無信賴行為，即使處分遭撤銷，亦不可能產生信賴損失而主張信賴保護。本件原告就系爭使用執照之加註事項，雖無行政程序法第11
9條所列信賴不值得保護之情形，惟原告就其等對於該加註事項有信賴行為及因信賴受有財產損失等事實，仍負有舉證之責。
5、原告雖主張其等因信賴系爭使用執照所示房地，可依新市鎮開發條例享有前述稅捐減免之優惠，而作成購置系爭房地之決定，並主張因信賴該加註致遭受稅捐損失云云。然查：
(1)新北市境內迄今僅有「林口特定區計畫」及「淡海新市鎮特定區計畫」兩處，係依新市鎮開發條例劃設之新市鎮特定區，而本案96板使字第00599號使用執照建物範圍係位於新板橋車站特定區，該特定區範圍，因屬台北都會區淡水河西岸之交通樞紐，早於83年9月6日即經發布實施新板橋車站特定區細部計畫，嗣原細部計畫經通盤檢討，改制前台北縣政府更將此區定位為台北都會區之副都心、轉運中心、台北縣行政中心、金融、商業中心等，並於93年
8月16日發布實施「變更新板橋車站特定專用區細部計畫」等情，有監察院糾正案影本在卷可參（本院卷第211-21
4頁），足見本件使用執照房地所坐落之地區，早經發布都市計畫，與尚在從事規劃開發建設以便能促其成長之新市鎮，二者在都市機能之完備性及建設之開發繁榮程度，實相迥異，而依交易慣例，房地所在區域之環境、交通本為重要考量因素，而以本件系爭房地位於新板橋車站特定區，屬極為便利繁榮之精華地段以觀，原告所稱係因信賴為新市鎮特定區而為購置房地之決定，顯有違常情。
(2)又原告買受系爭使用執照所示之房地，主要應係考量己身需求，而系爭使用執照內容，包括土地坐落、使用分區、面積及建物用途、構造種類、戶數面積等，均應係原告作成購屋決定之主要參據。原告雖主張係因信賴有稅捐減免事由，始行購置，然衡諸常情，有無稅捐減免之優惠固可能為房地交易之動機，然稅捐減免於租稅法上係屬例外，通常係為配合特定行政目的，是原告雖主張專為租稅目的而作成買賣決定，然並未舉證以實其說，尚難逕認屬實。且依本院向台北縣政府稅捐稽徵處函查原告相關契稅、房屋稅、地價稅繳款情形，其中每戶平均契稅約十餘萬元、每年房屋稅約1萬餘元、地價稅約數千元等情，有台北縣政府稅捐稽徵處函覆繳款書可憑，與原告所稱每戶房地價格約在1000萬元至3000萬元相較，其金額差距甚大，故原告是否可能僅因甚微之稅捐減免金額，而作成購置房地之決定，顯非無疑。況原告購買房地而支付價金，已取得該房地所有權作為對價，亦難認有何財產上之損失可言，故原告主張因信賴系爭加註處分而作成買受房地決定，致受有財產上損失云云，自非可採。
(3)且所謂之信賴行為，係指受益人已耗用授益處分給與之給付，或作成不能回復，或僅能在不可期待之不利益下回復原狀之財產處置或生活安排，欠缺此等證實或表徵信賴之行為，即因無信賴損害存在，而無信賴保護之可言，本件原告所稱之授益處分，既屬稅捐減免之優惠而言，則消極享有稅捐義務之免除，自非屬耗用授益處分給與之給付情形；而原告買受系爭房地之決定，係基於個人需求而為之買賣決定，縱無稅捐減免，亦無任何原告主張足以影響系爭買賣契約之締結意願，或認買受系爭房地受有不能回復之財產上損害，故難謂原告於本件有因系爭「新市鎮特定區」之加註，而作成不能回復之財產處置，從而，原告主張有信賴行為而請求補償如備位聲明所示之稅款，即難認有理由。
七、綜上所述，原告主張均無理由，被告以系爭使用執照內有關「本案位於新市鎮特定區」之加註，係屬違法之行政處分，且撤銷於公益無重大危害，亦無信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益情形，而依行政程序法第117條規定，撤銷該違法部分之加註，經核並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，故原告先位聲明訴請撤銷，不應准許。原告請求被告補償部分，因原告未能舉證其有信賴行為及因信賴行為所致之財產損害，故其以備位聲明訴請補償如聲明所示稅款，亦無理由，均應駁回。
八、本件事證已臻明確，原告主張為明系爭使用執照加註緣由及本件訴願審議概況，於99年3月31日具狀聲請通知承辦人盛筱蓉科長及訴願會主任委員 陳坤榮 到庭，均核無必要。兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年3月24日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官許瑞助
法官林玫君法官劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國100年3月24日
書記官林苑珍