裁判字號：臺北高等行政法院93年簡字第1051號判決
裁判日期：民國94年01月31日
裁判案由：地政士法
臺北高等行政法院判決
93年度簡字第01051號原告甲○○被告桃園縣政府代表人乙○○縣長）住同上列當事人間因地政士法事件，原告不服內政部中華民國93年6月21日台內訴字第0930003487號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告甲○○係領有開業執照之地政士，惟未加入桃園縣地政士公會前，擅自以代理人身分於民國（下同）92年9月4日至桃園縣蘆竹地政事務所辦理土地登記案件，被告桃園縣政府審認原告業已違反地政士法第33條第1項規定，乃依同法第50條第2款，以92年12月23日府地籍字第0920294744號處分書處原告新臺幣（下同）3萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟，茲摘敘兩造訴辯意旨如左：
壹、原告起訴主張略謂：
一、聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
二、理由：
㈠、依訴願法第65條規定，受理訴願機關「應」依訴願人之申請．．．於指定期日到達指定處所言詞辯論。本條係強制規定，一經訴願人申請，受理訴願機關即應踐行此項程序，否則，訴願程序即有程序不備之違法，原告於訴願書即申請言詞辯論，惟未為接受，訴願決定難謂毫無瑕疵。
㈡、按地政士法於90年10月24日公布，依該法第59條規定，應於91年4月26日施行。然被告卻於同年9月27日，依內政部91年9月23日台內中地字第0910014030號函，發布府地籍字第0910210834號函，釋示轄區各地政事務所，於具開業執照之地政士送件時，「不需」（實即不得）審查其是否加入公會一律予以收件，而主管機關於事後再依送件紀錄，追查其是否加入公會，違之者，則一一予以裁罰，此種引君入甕，再甕中捉鱉之舉，誠屬法治國家一大笑談。謹按地政主管（登記）機關應本於職責，審查地政士之身分資格及法定條件（如應加公會始得送件），以維護不動產交易安全及建立甫施行之地政士制度才是，奈竟於地政士法施行後不久即發布前揭公函，大開方便送件之門，再予懲處，實已違反行政程序法第8條之誠信原則，該函末段謂：「倘將地政士法第33條第1項規定．．．則第50條第2款應處罰之規定，將失所附麗。」似謂「為合乎第50條第2款處罰之規定」，不宜、不應甚至不需於收件前審認其是否加入公會，否則該法條將失所附麗，形同具文乎？若為達成「業必歸會」之目的，主管機關自可採取較有助達成之方法，如收件時即予審查各項法定資格，不合者即拒予收件，若強行送件則告知利害或可責性。惟竟捨此而弗由，大開方便之門，事後再予裁罰，亦違反行政程序法第7條之比例原則。綜上，被告之原處分及其援引之內政部函示，均有不當及違法，應予撤銷。
貳、被告答辯主張略謂：
一、聲明：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
二、理由：
㈠、為加強宣導內政部91年9月2日台內中地字第0000000000-0號令「已執業之土地登記專業代理人，於地政士法施行後，尚未加入該管直轄市或縣（市）地政士公會者，請加強宣導該等人員於91年10月31日前加入公會，逾期未加入公會，而擅自以地政士為業者，依地政士法第50條第2款規定辦理。」被告於91年9月17日府地籍字第0910204472號函通知桃園縣已開業之地政士知照，且於91年9月27日發布新聞稿，並於被告所屬地政局網站最新消息公告週知，復依據內政部91年11月26日內授中辦字第0910085788號函，為落實地政士法第33條第1項之規定，被告於91年11月28日、92年10月6日、93年6月28日函轉桃園縣各地政事務所於收件櫃台或該所網站設置明顯標語，提醒地政士應先加入公會再送件，以免受罰等措施，業已盡廣為宣導告知之責，原告自不能辯稱不知而免責。
㈡、查原告雖為被告查獲92年9月代理申辦土地登記案件僅有乙件，惟查其於92年1月至92年6月間代理申辦土地登記案件計5件，並設有執業處所、招牌及刊登廣告等明顯事證，顯已反覆同種類之行為為目的，以此為業。且依前開內政部92年3月24日內授中授中辦地字第0920081579號函說明十「領有地政士開業執照者，代理申請土地登記案件時，不得以切結方式聲明非以地政士身分執業」規定，原告陳以服務鄰居好友代理申請登記案件為由而主張免責，自不可採。
㈢、按司法院大法官會議釋字第275號解釋意旨，本案原告違反地政士法第50條第2項規定，被告所為之行政處分並無違法或不當，是原告所訴非有理由，原處分及內政部93年6月21日台內訴字第0930003487號訴願決定應予維持，以符法制。
理由
甲、程序方面：
1、本件被告處原告罰鍰新臺幣3萬元，罰鍰數額在20萬元以下（司法院曾依行政訴訟法第229條第2項之規定，將行政訴訟法第229條第1項之簡易案件金額提高為20萬元，並自93年1月1日起施行），係屬行政訴訟法第229條第1項第2款規定之涉訟事件，應依簡易訴訟程序進行之，先予敘明。
2、原告雖主張：訴願法第六十五條規定，於訴願事件之當事人申請言詞辯論時，受理訴願機關應行言詞辯論程序主張訴願程序違法云云。惟查訴願機關依目前制度之設計，仍屬行政機關，係以委員制方式運作，並非法院組織之型態，委員又多為兼職，若訴願當事人一提出申請，受理訴願機關即應通知有關之當事人舉行言詞辯論，全體委員必須參與言詞辯論，且言詞辯論必須踐履一次程序（參訴願法第六十六條），以我國目前訴願案案眾多，必將無法運作。另從立法論言之，本條係仿傚日本行政不服審查法第二十五條規定所制定（參見立法理由），惟日本之不服審查程序與向法院提起行政訴訟程序係選擇關係，但我國訴願程序絕大部分係行政訴訟占大宗案件撤銷訴訟及課予義務訴訟之前置程序，案件之質量均有不同，是上開法條陳義過高，自應予以目的限縮，賦予訴願機關有選擇是否行言詞辯論之權，是以行政院八十九年五月十九日頒佈之「行政院及各級行政機關訴願審議委員會審議規則」第十四條「受理訴願機關應依本法第六十五條規定，依訴願人、參加人之申請或認有必要時，得依職權審酌後，通知原告．．．為言詞辯論．．．」，即係此本此相同見解，是以本件訴願程序並未違法。
乙、實體方面：
一、按「本法施行前，依法領有土地登記專業代理人證書者，仍得充任地政士。」「地政士應檢具申請書及資格證明文件，向直轄市或縣（市）主管機關申請登記，並領得地政士開業執照（以下簡稱開業執照），始得執業。」「地政士登記後，非加入該管直轄市或縣（市）地政士公會，不得執業。」「有列情形之一，而擅自以地政士為業者，由直轄市或縣（市）主管機關處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，並限期命其改正或停止其行為；屆期仍不改正或停止其行為者，得繼續限期命其改正或停止其行為，並按次連續處罰至改正或停止為止．．．二、領有開業執照未加入公會。」分別為地政士法第4條第2項、第7條、第33條第1項及第50條第2款所明定。另依內政部91年9月23日台內中地字第0910014030號函釋：「．．．二、凡領有開業執照者，即得依法向地政事務所代理申辦案件；至是否加入公會依現行土地登記相關規定，非屬審認範圍。三、．．．領有地政士開業執照未加入公會，而擅自以地政士為業者，依同法第50條第2款規定，直轄市或縣（市）主管機關處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，並限期命其改正或停止其行為．．．」又「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。．．．」亦經司法院釋字第275號解釋闡明在案。
二、查本件原告係經被告於83年核發桃縣地字第309號開業執照，惟未加入桃園縣地政士公會前，卻以代理人身分於92年9月4日至桃園縣蘆竹地政事務所辦理土地登記案件，被告乃依法裁處原告3萬元罰鍰。上開事實有桃園縣土地登記專業代理人登記簿、桃園縣地政事務所代理人未加入公會申請登記收件清冊、土地登記申請書、被告92年12月23日府地籍字第0920294744號處分書等附卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為實。
三、原告起訴意旨略謂：地政主管（登記）機關應本職責，審查地政士之身分資格及法定條件，以維護不動產交易安全及建立甫施行之地政士制度，惟竟於地政士法施行後即發布前揭公函，大開方便送件之門，再予懲處，實已違反行政程序法之誠信原則、比例原則。若為達成「業必歸會」之目的，主管機關自可採取較有助達成之方法云云。
四、本院判斷如下：
㈠、經查，原告為地政士法施行之日前，原領有土地登記專業代理人證書者，其身分與地政士無異，自應受地政士法相關規定之規範。迺依前揭地政士法第33條第1項規定，原告應加入地政士公會始能執業，然其並未加入地政士公會，即於92年9月4日向桃園縣蘆竹地政事務所代理申辦土地登記案件，已違反前揭地政士法第33條第1項規定甚明，被告據以裁處罰鍰，即非無據。況為加強宣導內政部91年9月2日台內中地字第0000000000-0號令，被告於91年9月17日府地籍字第0910204472號函通知桃園縣已開業之地政士知照，且於91年9月27日發布新聞稿，並於被告所屬地政局網站最新消息公告週知，復依據內政部91年11月26日內授中辦字第0910085788號函，為落實地政士法第33條第1項之規定，被告於91年11月28日、92年10月6日、93年6月28日函轉桃園縣各地政事務所於收件櫃台或該所網站設置明顯標語，提醒地政士應先加入公會再送件，以免受罰等措施，業已盡廣為宣導告知之責，原告自不能以未獲被告通知而徒以卸責。
㈡、再者，地政士法第33條第1項及第50條第2款有關不依法加入地政士公會為會員之地政士之處罰規定，係為落實公會自治政策（詳地政士法之立法總說明及立法理由），增進公共利益所必要。原告既具備專業地政士資格，且設有執業處所、招牌及刊登廣告，顯已反覆同種類之行為為目的並以此為業，對於地政士相關法令，理應隨時主動注意探詢，是原告就上開未加入公會即行執業之違章事實，縱非故意，亦難辭過失之責，揆諸前揭司法院釋字第275號解釋之意旨，自應受罰。是原告上開主張地政主管機關大開方便之門，事後再予裁罰，違反行政程序法之誠信原則、比例原則云云，有所誤解，殊不足採。
丙、綜上所述，被告審認原告未加入桃園縣地政士公會即行執業屬實，乃按法定最低罰鍰額度，裁處原告3萬元罰鍰，徵諸首揭規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，爰不經言詞辯論予以駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年1月31日
第五庭法官劉介中上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國94年1月31日
書記官黃明和