臺北高等行政法院93年度訴字第401號判決

裁判字號：臺北高等行政法院93年訴字第401號判決

裁判日期：民國94年01月31日

裁判案由：請求一併徵收

臺北高等行政法院判決
93年度訴字第00401號原告甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○辛○○○壬○○原名：徐陳癸○○子○○辰○○丑○○寅○○卯○○上列十五人共同訴訟代理人 孫世群 律師被告臺北縣鶯歌鎮公所
設臺代表人巳○○鎮長）住同訴訟代理人 謝財興 律師上列當事人間因請求一併徵收事件，原告提起本件行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：原告等所○○○鎮○○○段235－3、235－4地號土地為北桃83線用地並於民國（下同）87年間辦理公告徵收在案。其中235－3地號土地原面積為0˙0068公頃，徵收面積為0‧0038公頃，剩餘0‧0030公頃；另235－4地號土地，原面積為0‧0121公頃，徵收面積為0‧0071公頃，殘餘0‧0050公頃，上開土地經徵收後，殘餘部分已成為長條狀之排水溝，已不堪使用，原告等遂向被告請求一併徵收，被告亦於87年7月17日會勘確認殘餘部分土地屬畸零地，合於一併徵收要件，惟以系爭土地雖符合一併徵收要件，但視需地機關財源充裕後再通案辦理為由否准所請。原告不服，提起訴願，經訴願決定撤銷原處分，由原處分機關於決定書送達之次日起3個月內另為適法之處分，餘不受理。原告以被告未於3個月內另為適法之處分，逕行提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：請求被告為核准一併徵收申請之行政處分，並給付原告土地徵收補償費2,289,000元。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：
一、原告有無違反重複起訴之禁止規定？
二、被告主張其就系爭土地對外並無表示徵收及發給補償費與否之行政處分權，有無理由？原告主張：
一、原告所有橋頭子段235－3號土地、同段235－4地號土地，前經台北縣政府因辦理北桃83線(IK+241-2K+955)用地徵收作業，將原告等上開土地徵收，其中橋頭子段235－3號土地原面積為O‧0068公頃，徵收面積為O‧0038公頃，剩餘面積為O‧003O公頃；同段235－4地號土地，原面積為O‧0121公頃，徵收面積為O‧0071公頃，剩餘面積為O‧005O公頃，剩餘土地呈長條狀分布於已完工之排水溝，已不堪使用，符合土地徵收條例第8條第1款「徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者」之一併徵收要件，原告更已依土地徵收條例第8條規定於徵收公告1年內提出申請，亦經有關機關於87年7月17日會勘確認符合一併徵收要件，然被告卻以87年11月11日北縣鶯建字第19837號、89年12月4日89北縣鶯建字第17229號、92年1月28日北縣鶯建字第0910021337號否准原告一併徵收申請，其理由為原告雖符合一併徵收條件，但需地機關即被告欠缺財源。
二、本件申請既符合一併徵收條件，為被告所自承，且被告已於88年度下半年及89年預算中編列原告所有台北縣○○鎮○○○段○○○○○號土地、同段235－4號土地徵收補償費2,289,000元，被告否准原告之申請，於法無據。經提起訴願，台北縣政府訴願決定將被告92年1月28日北縣鶯建字第0910021337號函之原處分撤銷，由被告於訴願決定書3個月內另為適法之處分。但被告迄今仍未另為適法之處分。
三、被告辯稱本件與本院92年訴字第5371號案件為同一案件。惟本院92年訴字第5371號案件係針對台北縣政府訴願決定主文關於「餘不受理」之部分。本件原告則係針對被告未依台北縣政府訴願決定主文關於撤銷原處分，由被告另為適法之處分之部分，二者顯然不同。又被告既未於3個月內為適法之處分，原告前已提起訴願，自無須再就被告不作為提起訴願，而得提起行政訴訟。再者，縱認原告須再先就被告不作為提起訴願，始得提起行政訴訟，已具體表明對被告不作為不服之意思，應視為原告已提起訴願，請將本件移送台北縣政府。
四、被告未依台北縣政府92年10月6日北府訴決字第0920608889號訴願決定於訴願決定書文到3個月內另為適法之處分，對於原告依法申請之案件應作為而不作為，經原告提起課予義務訴願，亦經台北縣政府作成不受理訴願決定，故原告依行政訴訟法第5條第1項規定提起課予義務訴訟，已符合「依訴願程序後」之要件，原告之訴於法有據。
被告主張：
壹、程序部分
一、本件原告請求「由被告機關為核准一併徵收申請之行政處分，並給付原告土地徵收補償費2,289,000元」部分，與本院92年度訴字第5371號所請求之給付之訴部分完全相同，顯係重複起訴。
二、因原告已提起上開內容相同之給付之訴，故被告已無依台北縣政府所為訴願決定：「92年1月28日北縣營建字第0910021337號函之處分：原處分撤銷，由原處分機關於決定書送達之次日起3個月內另為適法之處分」（卷號00000000號），再為「處理」之必要，故未再依訴願決定，另行處理。
貳、實體部分
一、土地法第224條規定「徵收土地應由需用土地人擬具詳細徵收計劃書並附具徵收土地圖說及土地使用計劃圖依前二條之規定分別聲請核辦」，第222條規定「徵收土地由中央地政機關核准之」，第225條規定「中央地政機關於核准徵收土地後，應將原案全部通知該土地所在地之該管直轄市或縣（市）地政機關」，第227條規定「直轄市或縣（市）地政機關於接到中央地政機關通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有人及他項權利人。土地權利利害關係人對於第一項之公告事項有異議者，應於公告期間內向直轄市或縣（市）地政機關以書面提出。」，第217條規定「徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿六個月內向直轄市或縣（市）地政機關要求一併徵收之」；89年2月2日公佈之土地徵收條例第2條規定「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；再直轄市為直轄市政府；再縣為縣（市）為縣（市）政府。」，第13條規定「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計劃書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計劃圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」，第14條規定「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」，第17條規定「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。」，第18條規定「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。」，第19條規定「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」，第8條第1項規定「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者」。由上述法律規定，可知在土地徵收之處分行為中，原告僅在內部行為階段，有表達是否申請徵收之權而已。亦即就系爭土地而言，徵收核准機關為內政部，補償機關則為台北縣政府，被告對外並無表示徵收及發給補償費與否之行政處分權。
二、依上開土地徵收程序之說明，土地徵收之法律關係，除法令另有規定（例：如土地徵收條例第57條第2項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係甚明（參考本院91年度訴字第3174號判決）。原告以被告為對象，請求辦理徵收，顯有誤解。
三、被告雖曾於87年7月17日參與「甲○○先生因土地被徵收後剩餘地申請一併徵收案」之會勘，並於會勘紀錄內表示同意「比照主徵收土地地價四成規定辦理」，惟此會勘記錄，係由台北縣政府工務局、台北縣政府地政局、台北縣樹林地政事務所與被告等單位之內部行政行為。被告既無核准徵收、發給補償費之權限，就上開徵收補償事項所為之意思表示，本無形成或變更原告公法上權利義務之效果，自不構成行政處分。原告以上開會勘紀錄，提起以行政處分為前提之訴願或課予被告特定給付義務（辦理徵收）之行政訴訟，於法亦有未合。
理由
一、按起訴不合程式或不備其他要件，又不能補正者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。又「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」同法條第3項亦有明定。次按所謂行政處分，係指行政主體基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為，此觀訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定自明，是若行政機關就非其權限之事項為答覆，因其答覆本身並未發生准駁之法律效果，此答覆之函文即非行政處分（最高行政法院90年度裁字第747號裁定及93年度判字第545號判決參照）。
二、又按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」為土地徵收條例第1條第2、3項、第2條、第13條、第14條及第15條所明定。是土地徵收之核准權限係專屬中央主管機關即「內政部」，至各地方政府或需地機關，就需用土地並無准否徵收之權責，是其無從就人民所為徵收之請求作成准否徵收之處分。
三、經查，本件原告請求被告○○○鎮○○○段235－3、235－4地號土地未被徵收之殘留地一併徵收，被告既非徵收之主管機關，依上說明，其就非其權限之事項為答覆，不發生准駁之法律效果，答覆之函文並非行政處分，訴願決定機關台北縣政府92年10月6日訴願決定書命被告被告另為適法之行政處分，尚有未合；原告以被告未於訴願決定3個月內另為適法之行政處分，訴請撤銷被告已被訴願決定撤銷而不存在之「92年1月28日北縣鶯建字第0910021337號函」之處分，訴願決定為不受理之決定，並無不合；另原告對非徵收核准機關之被告請求為一併徵收之行政處分，亦為當事人不適格，其訴為不合法，應予駁回。
四、至原告請求被告給付原告土地徵收補償費2,289,000元之給付訴訟部分，惟查姑不論本件並無核准一併徵收之處分存在，且被告亦僅係用地機關，並非發給補償費之執行機關，原告請求被告給付補償費，其訴為顯無理由，應併予駁回，並不經言詞辯論逕以判決駁回之。
五、另查，原告就同一請求一併徵收事件，分別提起三件訴訟，其請求台北縣政府為一併徵收事件，業經本院93年12月15日92年度訴字第3494號判決撤銷原訴願決定，發回內政部自為准駁之行政處分確定在案；另原告起訴請求被告應依法向內政部請求一併徵收之給付訴訟部分，亦經本院94年1月21日92年度訴字第5371號判決原告勝訴在案，有該二判決正本附卷可稽，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為部分不合法，部分無理由，爰依行政訴訟法第107條第1項第10款及第3項、第98條第3項前段、第104條，民訴事訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國94年1月31日
第五庭審判長法官葉百修
法官劉介中法官黃清光上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國94年1月31日
書記官楊子鋒