裁判字號：最高行政法院104年判字第706號判決
裁判日期：民國104年11月26日
裁判案由：交通裁決
最高行政法院判決
104年度判字第706號上訴人臺北市交通事件裁決所代表人 詹政良 被上訴人 陳宜萍 上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國104年5月26日臺灣臺北地方法院103年度交字第308號判決，提起上訴，經臺北高等行政法院104年度交上字第158號裁定移送本院，本院判決如下：
主文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審訴訟費用新臺幣參佰元及上訴審訴訟費用新臺幣柒佰伍拾元均由被上訴人負擔。
理由
一、被上訴人於民國103年7月18日上午10時45分許，騎乘車號000-000號輕型機車，沿花蓮縣○○鄉○○○街南往北方向行駛，行至北昌二街與北昌二街6巷交岔口，與訴外人 劉國慶 （下稱訴外人）沿北昌二街6巷東往西方向行駛之車號000-000號普通重型機車發生交通事故。花蓮縣警察局吉安分局（下稱舉發機關）以被上訴人有「左方車不讓右方車先行」之違規，於103年8月6日開立花警交字第P00000000號舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱舉發通知單），並移送上訴人。上訴人依道路交通管理處罰條例（下稱處罰條例）第45條第1項第9款、第63條第1項規定，以103年9月29日北市裁罰字第22-P00000000號裁決書處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）600元，並記違規點數1點（下稱原處分）。被上訴人不服，遂提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院（下稱原審法院）103年度交字第308號判決（下稱原判決）撤銷原處分，上訴人不服，提起上訴，經臺北高等行政法院（下稱原裁定法院）認本件有確保裁判見解統一之必要，以104年度交上字第158號裁定（下稱原裁定）移送本院。
二、被上訴人起訴主張：被上訴人當時騎乘在是街道上，且已通過路口3/4，而訴外人自巷弄以極快之車速直接衝撞被上訴人，因此並非被上訴人未禮讓右方來車先行。舉發員警未到現場，不瞭解實際狀況，僅憑法規判定被上訴人是左方車未讓右方車先行。為被上訴人製作筆錄之員警也無法判定何方違規肇事，所以未開立罰單。開立罰單之員警並非製作筆錄之員警，且罰單開立時間超過事故發生19天等語，求為判決撤銷原處分。
三、上訴人則以：依據道路交通安全規則第102條第1項第2款規定，同為直行車或轉彎車者，左方車應暫停讓右方車先行。
故依道路交通事故現場圖，上開交通事故地點依路權歸屬為被上訴人騎乘UUE-289輕型機車沿北昌二街由南往北行駛，屬左方車，訴外人之PQO-546號重型機車沿北昌二街6巷由東往西直行，屬右方車。被上訴人騎車行經無號誌或號誌故障而無交通指揮人員指揮之交岔路口，左方車未暫停讓右方車先行肇事致人受傷。另依處罰條例第90條前段及道路交通事故處理規範第18點，本件交通事故於103年7月18日發生，舉發機關釐清雙方責任後，舉發機關於103年8月6日依法製單舉發，並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原判決以：
（一）依被上訴人103年7月25日警詢陳述及訴外人103年7月30日陳述，並勘驗舉發機關提出之路口監視攝影光碟後，可證被上訴人騎乘機車行經路口並無減速或停等查看右方來車。本件現場為無號誌之交岔路口，亦未設置標誌、標線或號誌劃分幹、支線道，北昌二街6巷與北昌二街均為單線車道，依處罰條例第45條第1項第9款及道路交通安全規則第102條第1項第2款規定，被上訴人未於路口停等或減速行進觀察右側來車，停讓享有路權之右側訴外人直行車先行，逕自直行通過路口，致訴外人閃煞不及，發生本件事故，被上訴人有左方車不讓右方車先行之違章應可認定。
（二）惟依處罰條例第7條之2之立法理由可知，關於違反處罰條例之違章，原則上應當場攔停，製單舉發，僅在特定之違規事由，且符合當場不能或不宜攔截製單舉發之情形，始得逕行舉發。是非屬處罰條例第7條之2第1項所列得逕行舉發之事由者，自不得以所謂「職權舉發」創設警察機關之舉發權限，規避處罰條例第7條之2第1項所列舉之事由。又違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則（下稱處理細則）第6條第2項之規定，毋寧係明定主管機關有本於職權舉發違反處罰條例違章行為之義務。至於舉發方式及程序，自應回歸處罰條例所定之當場舉發及逕行舉發。處理細則第6條第2項之規定，尚不能認為有創設當場舉發及逕行舉發以外之第三種舉發程序，否則將與法律保留原則相違。又處理細則第15條規定，僅係就舉發通知單上應到案日與舉發日之間隔為規範，並無承認在「道路交通事故肇事原因無法立即查明，需經研判分析或鑑定始確認有違反本條例之行為」之情形，得不受處罰條例第7條之2第1項所列事由之限制。
（三）被上訴人雖有處罰條例第45條第1項第9款之違章行為，然該違章行為不在處罰條例第7條之2所列事由範圍內，不符合逕行舉發之要件，舉發機關之舉發難認適法，不生舉發效力，上訴人應無裁罰權限，原處分應為違法，自應予以撤銷。
五、本院查：
（一）按「高等行政法院受理前條第1項訴訟事件（指簡易訴訟程序之上訴或抗告事件），認有確保裁判見解統一之必要者，應以裁定移送最高行政法院裁判之。」行政訴訟法第235條之1第1項定有明文，依其立法理由，此規定係為避免簡易訴訟程序事件因以高等行政法院為終審，而衍生原裁判所持之法律見解與裁判先例歧異之問題，爰於本條第1項規定，若上訴或抗告事件有確保裁判見解統一之必要者，高等行政法院不應自為裁判，而以裁定移送最高行政法院裁判之。故簡易訴訟程序事件所涉爭議，若於本院裁判間或屬終審之高等行政法院裁判間之法律見解有歧異情事，即屬本條項所稱有確保裁判見解統一之必要，而得移送本院裁判。又依行政訴訟法第237條之9第2項規定，前開規定於交通裁決事件亦有準用。本件關於處罰條例除第7條之2所訂之「當場舉發」與「逕行舉發」外，是否仍有其他類型舉發程序之法律爭議，查原裁定法院裁判之見解確有歧異情事，是原裁定認有確保裁判見解統一之必要，而裁定移送本院裁判，核無不合，先予敘明。
（二）次按，「道路交通管理之稽查，違規紀錄，由交通勤務警察，或依法令執行交通稽查任務人員執行之。」「對於違反本條例之行為者，民眾得敘明違規事實或檢具違規證據資料，向公路主管或警察機關檢舉，經查證屬實者，應即舉發。但行為終了日起逾七日之檢舉，不予舉發。」「（第1項）汽車駕駛人之行為有下列情形之一，當場不能或不宜攔截製單舉發者，得逕行舉發：一、闖紅燈或平交道。二、搶越行人穿越道。三、在道路收費停車處所停車，不依規定繳費。四、不服指揮稽查而逃逸，或聞消防車、救護車、警備車、工程救險車之警號不立即避讓。五、違規停車或搶越行人穿越道，經各級學校交通服務隊現場導護人員簽證檢舉。六、行經設有收費站、地磅之道路，不依規定停車繳費或過磅。七、經以科學儀器取得證據資料證明其行為違規。（第2項）前項第七款之科學儀器應採固定式，並定期於網站公布其設置地點。但汽車駕駛人之行為屬下列情形之一者，不在此限：一、蛇行、危險方式駕車或二輛以上之汽車競駛或競技。二、行駛路肩。三、違規超車。四、違規停車而駕駛人不在場。五、未依規定行駛車道。六、未依規定變換車道。七、未保持安全距離。八、跨越禁止變換車道線或槽化線。九、行車速度超過規定之最高速限或低於規定之最低速限。十、汽車駕駛人或乘客未依規定繫安全帶。十一、機車駕駛人或附載座人未依規定戴安全帽。（第3項）對於前項第九款之違規行為，採用固定或非固定式科學儀器取得證據資料證明者，於一般道路應於一百公尺至三百公尺間，於高速公路、快速公路應於三百公尺至一千公尺間，明顯標示之；其定點當場攔截製單舉發者，亦同。（第4項）第一項逕行舉發，應記明車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉發。」「違反本條例之行為，由下列機關處罰之：一、第12條至第68條及第92條第7項、第8項由公路主管機關處罰。二、第69條至第84條由警察機關處罰。」行為時處罰條例第7條第1項、第7條之1、第7條之2、第8條第1項定有明文。又處罰條例第92條第4項規定：「本條例之罰鍰基準、舉發或輕微違規勸導、罰鍰繳納、向處罰機關陳述意見或裁決之處理程序、分期繳納之申請條件、分期期數、不依限期繳納之處理、分期處理規定及繳納機構等事項之處理細則，由交通部會同內政部定之。」，而依前條項訂定之處理細則第6條亦規定：「道路交通管理之稽查，違規紀錄，由交通勤務警察，或依法令執行交通稽查任務人員執行之。公路主管及警察機關就其主管業務，查獲違反道路交通管理之行為者，應本於職權舉發或處理之。」。
（三）本件關於處罰條例之舉發程序，是否僅限於該條例第7條之2之「當場舉發」及「逕行舉發」疑義，經查：
1.立法者為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全之目的，制定處罰條例，而依處罰條例第8條第1項之規定，就交通違規之處罰採雙主管機關，原則上就汽車之違規處罰劃歸公路主管機關；慢車、行人及道路障礙之違規處罰則劃歸警察機關，此項權限分配之依據，係綜合考量機關功能屬性，及交通事件所涉之人、車、路事件性質○○○區○○○○於道路交通管理之稽查及違規紀錄，依同條例第7條第1項之規定，主要仍係由交通勤務警察及輔以依法令執行交通稽查任務人員執行，此係因應實際交通現場之環境特性，需由具有規模、組織及機動性之警察機關始得勝任此項任務，此觀諸警察法第9條第7款規定：「警察依法行使左列職權：一、……七、有關警察業務之……交通……等事項。」，將交通事項列為警察職權即明，為此處罰條例除明文規定警察機關為交通違規處罰機關之一，亦明文賦予交通勤務警察執行交通指揮（處罰條例第4條參照）、交通稽查及違規紀錄（處罰條例第7條參照）、舉發交通違規（處罰條例第7條之1、第7條之2參照）等權限，俾使警察機關得以達成防止交通危害之交通管理任務。
2、又立法者依其政策形成之裁量，授予行政機關以公權力對於人民違反行政法規範義務者科處罰鍰，其處罰事由必然與公共事務有關，因處罰事由之公共事務性，使行政罰目的不僅限於報應或矯正違規行為人之行為，而同時兼具維護法秩序及促進公益之功能。處罰條例就道路交通相關人車事物，定有各項應行遵守之管理規定，據此建構行政法上義務，並對於違反者，施以罰鍰、沒入或其他種類之行政制裁，究其目的乃出於維持交通安全及交通秩序，故交通秩序罰除作為交通違規行為之報應及抵償外，亦防止行為人再度違反及避免第三人之效尤。所謂交通舉發，乃交通執法人員因執行職務，知有交通違規情事，而將交通違規事實告知被舉發人，並向管轄之處罰機關為移送舉報之程序，核此程序包含交通違規之調查取締及舉報移送，而舉發之事實則作為處罰機關裁決所應參酌之事項，故交通裁罰可謂始於舉發程序，處罰條例就交通違規處罰權限之規定，雖由公路主管機關及警察機關分別掌理，惟交通勤務警察執行道路交通管理之稽查及違規紀錄，並行使舉發職權，依處罰條例第7條第1項之規定，並未限制僅得於警察機關可為裁罰之範圍內執行，故就公路主管機關處罰範圍之違規行為，除由公路主管機關自行舉發處罰者外，警察機關亦得予舉發並移送公路主管機關處罰，事實上依現行實務及公路主管機關之組織觀察，大部分之交通違規裁罰，均係始於警察機關之舉發。而行政機關本應積極主動，自行擬定執行其行政任務之方法，故正確執行交通違規舉發之職權，使違規行為人均可依處罰條例受公平之處理裁決，始符處罰條例之規範目的。處罰條例第92條第4項將該條例有關舉發事項之處理細則，授權由交通部會同內政部定之，應係考量交通秩序之管理維護重在因地制宜與反應交通實際運作之狀況，且舉發僅係交通違規裁決前之行政程序而非處罰之構成要件，宜賦予行政權較多自主決定空間，故處理細則第6條第2項關於公路主管機關及警察機關就其主管業務，查獲違反道路交通管理之行為者，應本於職權舉發或處理之規定，核無違處罰條例授權之目的，尚難認與法律保留原則相違。
3、觀諸處罰條例對舉發之規定，主要為該條例第7條之1及第7條之2，依處罰條例第7條之1規定，公路主管機關及警察機關，就民眾檢舉之違規事實，經查證屬實，應即舉發，已明文賦予道路交通主管機關得對於經查證屬實之交通違規行為，於事後進行舉發之權限，核此已屬機關職權舉發之範疇，且此項舉發依該條規定亦未限於特定違規行為，足認處罰條例並未明文規定舉發僅限於當場舉發及逕行舉發，或僅限於特定之交通違規行為，是論者所稱職權舉發係創設法律所無之程序，尚非有據。再查，依處罰條例第7條之2規定，雖有當場舉發與逕行舉發之分類，惟細繹該條所謂「當場不能或不宜攔截製單舉發者」，就當場舉發應如何進行之法定程序，並無明文，實係委諸處理細則補充，故與其認為處罰條例第7條之2係屬當場舉發之法據，毋寧應認其為「逕行舉發」之法定要件，是憑此規定逕認處罰條例之舉發態樣，僅限於當場舉發及逕行舉發兩種，尚屬速斷。且所謂當場舉發，綜合處罰條例及處理細則之規定以觀，係交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員，因稽查發現確有交通違規情事，而以違規行為人為對象，現場填製舉發通知單，交付違規行為人之程序，考量交通勤務警察因實施稽查而對道路使用人使用道路狀態檢視查察，固得於執行勤務時確認交通違規事實及違規行為人，而得為當場舉發，然交通稽查現場係大量人車迅速交錯移動之複雜環境，交通勤務警察或有於稽查現場僅發現部分違規跡證；或係稽查人員於民眾報案後始抵現場，或因肇事責任不明而有鑑定必要者，雖其身處事發當場亦可能無以立即判斷違規事實，核此均屬尚須查證始得確認交通違規事實及違規行為人之情形，此觀諸行為時處理細則第15條規定，將「受處分人非該當場被查獲之駕駛人或行為人」及「道路交通事故肇事原因無法立即查明，需經研判分析或鑑定始確認有違反本條例之行為」等情形之舉發，適用與一般當場舉發不同之應到案日期，即可知除當場舉發及逕行舉發外，仍有其他舉發型態之存在。且如認公路主管機關及警察機關依處罰條例第7條之1規定，得就民眾依法檢舉之交通違規行為，查證屬實後予以舉發，卻認依處罰條例第7條之2規定，交通勤務警察除當場舉發及逕行舉發外，就執行職務時發現之可能違規行為，不得依法進行調查而舉發違規行為人，顯有失衡，實無從達成處罰條例加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全之立法目的，故以處罰條例第7條之2作為立法者僅容許當場舉發及逕行舉發之立論，與文義及論理解釋不合，亦不符法律規範目的，實難憑採。
4、且查，舉發既係為舉報違規事實移送處罰機關裁處之目的，原則上自應以處罰條例所定違規行為人為被舉發人。惟處罰條例第7條之2之逕行舉發，係就汽車駕駛人之行為有該條所列情形，因當場不能或不宜攔截製單舉發，而由交通稽查人員記明之車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉發，此種舉發方式，乃係考量於交通違規事實明確，卻因受限客觀環境無法當場舉發，如任由違規行為人脫逸免罰，嚴重減損交通法令及執法人員之權威，無以維護交通秩序，故始例外容許得依可辨明之汽車資料，逕以汽車所有人為被舉發人先予舉發，對於汽車所有人或非實際違規之行為人部分，則依處罰條例第85條規定處理，即受舉發人如認受舉發之違規行為應歸責他人時，有於應到案日期前，檢證向處罰機關告知應歸責人之義務，而由處罰機關通知應歸責人到案依法處理，如受舉發人逾期未依規定辦理仍應受罰，此項對汽車所有人所課義務，乃考量汽車於通常情形係由汽車所有人所管領，故其對於實際駕駛人為何，具有資訊上之優勢，而課予其提供資訊以供調查之義務，不遵此義務則生轉移違規處罰之法律效果，故係為因應大量交通事件調查所為之特殊立法設計，惟因可能對非實際交通違規行為人裁罰，故處罰條例於91年7月3日修正時，以原訂於當時處理細則第23條得逕行舉發之規定，影響人民權利義務，為符合法律保留之精神而予增訂於處罰條例，是其修正目的應非僅出於保障受舉發人陳述意見權及證據保全之考慮，據此可知處罰條例第7條之2乃係特殊舉發類型之要件規定，尚不得逕執為交通舉發僅限於當場舉發及逕行舉發之論據。
5、至於舉發應踐行之法定程序，因交通違規之舉發與裁處，性質上仍屬與行政罰相關之行政程序，則依特別法與普通法之關係，如處罰條例及相關交通法規無特別規定可資適用或類推適用，仍得依行政程序法及行政罰法之相關規定辦理。就非當場舉發之情形，違規行為人雖未能當場向舉發之交通勤務警察陳述意見，惟處理細則亦已規範處罰機關於裁決前，應給予違規行為人陳述之機會，核無違正當法律程序之要求。承上說明，警察機關既就查獲交通違規行為，有舉發違規之權限，且舉發機關為確知交通違規事實，原應依職權調查事實及證據，始得為正確之舉發，自應認其得就個案情形依法裁量妥適之舉發方式，故處理細則第6條關於公路主管機關及警察機關就其主管業務查獲之違反道路交通管理之行為，應本於職權舉發或處理之規定，與處罰條例尚無牴觸，亦符合處罰條例之立法設計及規範目的，核與法律保留無違，應可適用。
（四）就本件被上訴人所涉交通違規，經查：
1、依行為時處罰條例第45條第1項第9款規定：「汽車駕駛人，爭道行駛有下列情形之一者，處新臺幣600元以上1,800元以下罰鍰：……九、支線道車不讓幹線道車先行。少線道車不讓多線道車先行。車道數相同時，左方車不讓右方車先行。……」第63條第1項第1款規定：「汽車駕駛人有下列各款所列條款之一者，除依原條款處罰鍰外，並予記點：一、……第45條……，各記違規點數一點。」又道路交通安全規則第102條第1項第2款：「汽車行駛至交岔路口，其行進、轉彎，應依下列規定：……二、行至無號誌或號誌故障而無交通指揮人員指揮之交岔路口，支線道車應暫停讓幹線道車先行。未設標誌、標線或號誌劃分幹、支線道者，少線道車應暫停讓多線道先行；車道數相同時，轉彎車應暫停讓直行車先行；同為直行車或轉彎車者，左方車應暫停讓右方車先行。但在交通壅塞時，應於停止線前暫停與他方雙向車輛互為禮讓，交互輪流行駛。……」
2、經查，被上訴人於前開時地，騎乘機車與訴外人發生交通事故，該路段現場為無號誌之交岔路口，各為單線車道，且未設置標誌、標線或號誌劃分幹、支線道，依處罰條例第45條第1項第9款及道路交通安全規則第102條第1項第2款規定，被上訴人之直行車，應停讓右側訴外人之直行車先行，然被上訴人未於路口停等或減速行進觀察右側來車，停讓享有路權之右側訴外人直行車先行，逕自直行通過路口，致訴外人閃煞不及等情，為原判決依調查證據之結果，所依法確認之事實，核與卷內證據尚無牴觸，亦無違經驗法則，堪以採取，另原審法院就被上訴人主張其已通過路口四分之三及訴外人車速過快等主張，如何不足採取，亦已詳予論明，是原判決認定被上訴人有處罰條例第45條第1項第9款所定之違規事實，經核尚無不合。
3、惟原判決另以處罰條例第7條之2之規定，未授權主管機關得在當場舉發及逕行舉發外，有其他類型之舉發權限；本件違章事實，不符處罰條例第7條之2得逕行舉發之要件，且又非不能當場舉發等由，認本件依職權舉發之程序，於法不合，而撤銷原處分，惟依前述說明，交通主管機關就交通違規之舉發，依處罰條例及處理細則之規定，除當場舉發及逕行舉發外，就查獲違反道路交通管理之行為者，應可本於職權舉發，原判決就本件關於處罰條例第45條第1項第9款、第63條第1項第1款之違規，認員警於查證後僅得在處罰條例第7條之2所定範圍內逕行舉發之法律見解，將使主管機關對於不能當場舉發或不符逕行舉發範圍之違規行為，無從舉發處罰，主管機關就處罰條例第45條第1項第9款、第63條第1項第1款之裁罰權即無以執行，實有違處罰條例之規範目的，且未予辨明舉發之功能係對違法行為之告發，而非用以規範行政法上義務或作為行政罰之依據，是原判決就處罰條例第7條之2所為之解釋及適用容有未洽，上訴人執此指摘原判決違背法令，洵屬有據。
六、綜上所述，原判決既有上述適用法規不當之違背法令事由，則上訴人求予廢棄，為有理由，自應由本院將原判決廢棄；又因本件依原審確定之事實已臻明確，故依行政訴訟法第259條第1款規定，爰由本院自為判決，並駁回被上訴人在第一審之訴。末按交通裁決事件之上訴，行政法院為訴訟費用之裁判時，應確定其費用額，此觀行政訴訟法第237條之9第2項準用第237條之8第1項規定即明。本件上訴人對於交通裁決事件之上訴，為有理由，則第一審訴訟費用300元及上訴審訴訟費用750元（均為裁判費）自應由被上訴人負擔，爰併予確定如主文第3項所示。
七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第237條之9第2項、第235條之1第1項、第237條之8第1項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國104年11月26日
最高行政法院第二庭
審判長法官劉鑫楨
法官吳慧娟法官許金釵法官汪漢卿法官劉穎怡以上正本證明與原本無異中華民國104年11月26日
書記官莊子誼