裁判字號：最高法院106年台上字第2072號民事判決
裁判日期：民國106年10月18日
裁判案由：請求國家賠償
最高法院民事判決106年度台上字第2072號上訴人 陳文信 訴訟代理人 陳信伍 律師被上訴人臺東縣政府法定代理人 黃健庭 訴訟代理人 劉秀真 律師上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國104年
12月31日臺灣高等法院花蓮分院第二審判決（103年度重上國字第1號），提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺灣高等法院花蓮分院。
理由本件上訴人以：伊於民國80年起即向訴外人財政部國有財產局（現改制為財政部國有財產署，下稱國有財產局）承租坐落臺東縣○○鄉○○段○○○○○號之國有耕地（下稱系爭土地）而締結耕地租賃契約（下稱系爭租約），並按時給付租金。系爭土地於土地登記之使用地類別登記為「農牧用地」，可作為農業使用，伊於系爭土地上種植果樹並無不當。詎被上訴人於99年間來函告知系爭土地之使用地類別應為「宜林地」，並要求伊依水土保持法第22條山坡地超限利用之規定，砍除所有果樹；嗣於100年2月14日，訴外人即被上訴人農業處承辦人 吳政謀 以課處罰款為脅，要求伊簽立同意完成山坡地利用改正之切結書；伊因不識字且不懂法規而妥協，並於100年6月初將種植逾10年之臍橙果樹266株全數砍除。惟系爭土地之使用地類別既經編列為農牧用地，則依土地法第83條之規定，被上訴人農業處自不得依水土保持法第22條山坡地超限利用之規定處罰伊；若系爭土地確為「宜林地」而非「農牧用地」，則系爭土地之使用地類別編定即屬錯誤，被上訴人未按規定進行使用地類別之變更，造成伊誤判而承租並種植果樹，致伊因而受有損害，被上訴人自應負賠償責任。經伊於101年9月14日向被上訴人請求國家賠償，為其於101年12月20日拒絕。爰依國家賠償法第2條第2項規定，求為命被上訴人給付新臺幣（下同）803萬1,016元本息之判決。
被上訴人則以：上訴人依據國家賠償法第2條第2項主張權利，就「符合該條項要件」與「上訴人請求金額如實」之有利事項，應負舉證責任。上訴人於100年6月間砍除果樹以前，系爭租約已無效，而無任何權利可言，自無因砍樹而致其權利受損之問題存在，其亦無從合致國家賠償法第2條第2項之要件，並無賠償請求權可言。又上訴人擅自於系爭土地即國有山坡地上種植臍橙致超限利用之行為，違反水土保持法第12條、第22條等數個行政法上之義務規定，伊依法均可要求改正。況「砍伐臍橙果樹」之結果，係上訴人自承違反水土保持法第22條超限利用規定，於100年2月
14日切結請求伊同意延至100年8月14日自行更正，否則願負一切法律責任，經伊書面同意，形同兩造約定後，上訴人「自行依約砍伐臍橙果樹」之「履約行為」，非不法侵害。另上訴人以每株果樹3萬2,000元之價格請求賠償，並未提出證據證明，顯無理由；而鑑定人財團法人中華工商研究院之鑑定結論，係以果樹生長20年之存續價值為基準，非以市價為基準，亦不足為賠償之依據等語，資為抗辯。
原審將第一審所為命被上訴人給付803萬1,016元本息之判決廢棄，改判駁回上訴人之請求，無非以：上訴人於80年起向國有財產局承租系爭土地而締結系爭租約，而系爭土地於74年經水土保持局山地農牧局第五工作處（後改為臺東分局）查定為「宜林地」，依當時有效之山坡地查定結果公告通知作業補充說明注意事項
(10)，無庸辦理公告通知；75年修正公布之山坡地保育利用條例第16條雖規定查定結果應公告，惟亦不能溯及既往。是系爭土地74年間經查定為「宜林地」雖未公告通知，仍屬合法。又編定使用地類別為農牧用地或林業用地雖係被上訴人之職權，惟此編定使用類別及公告係依據區域計畫法，與「宜林地」之查定係依據山坡地保育利用條例等相關法令，其依據及規範目的不同。且就區域計畫法之法規範整體結構、適用對象、規範所欲實現之法效果目的及社會發展因素等綜合判斷，並非以保障特定人為目的。依被上訴人於82年予 謝萬庭函 、電腦內存82年度系爭土地之超限利用資料、東河鄉公所97年製作之「97年度山坡地超限利用複查成果清冊」及98年製表之「台東縣山坡地超限利用調查清冊（列管）」，業已能推知上訴人應早已知悉系爭土地有超限利用之情形。系爭土地既查定為宜林地，上訴人又在系爭土地上種植臍橙果樹，從事農業之墾殖、經營或使用，依水土保持法第22條，即屬「超限利用」，被上訴人通知水土保持義務人即上訴人限期改正，上訴人亦出具願自行改正切結書，並於期限屆至前之100年6月初將所種植之臍橙果樹266棵砍除。上訴人與國有財產局訂立國有耕地租賃契約，非即可任意栽種農作物，仍應注意不可超限利用。末查，被上訴人所屬吳政謀、 洪坤德 及其直屬長官為公務員，其等因上訴人系爭土地有「超限利用」之情形，命其限期改正並書立切結書，確屬執行職務行使公權力。然上訴人既有「超限利用」之事實，被上訴人所屬前開公務員依據水土保持法第22條等相關規定命上訴人限期改正，自難認有何違反法律強制禁止規定，或逾越法定裁量範圍，不符合法規授權目的，而濫用權力之違法情形。上訴人即無從依國家賠償法第2條第2項前段向被上訴人請求國家賠償。又被上訴人迄今尚未將系爭土地使用地類別編定為「林業用地」，似有公務員怠於執行職務之外觀。然上訴人迄今亦未請求變更為「林業用地」，自不符合公務員經請求執行怠於執行職務之要件。而被上訴人未變更使用類別為「林業用地」，對於上訴人亦無損害可言，不符合「須人民之自由或權利受損害」之要件，遑論系爭公務員怠於執行職務行為與損害結果間是否有相當因果關係。上訴人依國家賠償法第2條第2項後段向被上訴人請求國家賠償，仍無理由。另國家賠償法所得請求之損害賠償與基於信賴保護原則所得請求之損失補償，二者性質不同。縱使有信賴保護原則，亦僅得請求「損失補償」，無從依國家賠償法主張「損害賠償」等詞，為其判斷基礎。
惟查系爭土地雖於74年間即經查定為「宜林地」，但未公告通知，上訴人係於80年間向國有財產局承租，當時土地登記之使用地類別仍為「農牧用地」，係可供作農業使用之土地，為原審確認之事實。則該登記自有令不知土地合法用途之一般人因信賴登記，而與他人締結合於登記用途之法律關係契約之可能。又被上訴人為區域計畫法第4條所指之縣政府機關，依該條及第15條規定，於區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關縣政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。再依同法施行細則第15條第1項第5、6款、第2項規定，依本法第15條規定編定各種使用地時，應按非都市土地使用分區圖所示範圍，就土地能供使用之性質，參酌地方實際需要，依規定編定並繪入地籍圖，而負有就土地能供使用之性質編定及變更編定各種使用地之權限，並應就「供農牧生產及其設施使用」之土地編定使用地類別為「農牧用地」、「供營林及其設施使用者」編定為「林業用地」。次按製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第10點非都市土地各種使用地檢討之原則第3款：非都市土地使用編定公告後，其為山坡地範圍內供農業使用尚未查定之土地，應於可利用限度查定後，依其查定結果補註使用地類別為農牧用地、林業用地或國土保安用地，得檢討並變更編定；另水土保持法施行細則第23條第1項規定，特定水土保持區內經劃定為保護帶，其屬山坡地者，特定水土保持區管理機關應主動向中央或直轄市主管機關申請變更查定為宜林地或加強保育地後，造冊轉請地政主管機關依規定變更編定為林業用地或國土保安用地。是依上開規定，山坡地範圍內供農業使用尚未查定之土地，經查定為「宜林地」後，主管機關即應變更編定為「林業用地」。查系爭土地既於74年間業經查定為「宜林地」，即非屬前述可「供農牧生產及其設施使用」之「農牧用地」，則主管機關自應依上開規定變更編定為「林業用地」。又區域計畫的主要功能之一，在促進土地及天然資源之保育利用，充分兼顧農業與工業發展所需用地，以及防止自然災害，其目的功能固係以保護一般人民之生命、身體權及財產權之公益目的，尚不得逕認係賦予特定人主觀公權利。惟依78年4月1日內政部
（78）台內地字第680192號函修正發布製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第1點概說亦謂，「區域計畫之土地分區使用計畫及土地使用管制事項，頗為扼要，祇就區域內之土地使用作原則性之指導說明，其表現之計畫圖所用比例尺甚小，殊難據以認定每宗土地適當之使用，尚須進一步按鄉鎮縣轄市區製定非都市土地使用分區圖，編定各種使用地，並將結果公告及通知土地所有權人，作為實施土地使用管制之依據。特依區域計畫法施行細則第十六條規定訂定本須知」（78年4月1日修正版，現為該細則第14條第1項），依此，主管機關將編定各種使用地，並將結果公告及通知土地所有權人，是否無兼含有保護土地所有權人及依法取得土地利用權之人之目的，尚待釐清。則被上訴人未依上開規定為通知及公告，苟因此造成依法取得土地利用權者之損害，得否遽以區域計畫法等相關規定，係反射利益，非直接賦予特定人權利，進而謂不得依國家賠償法規定請求損害賠償，即非無另行研求必要。此外，原審以被上訴人於82年發送予謝萬庭函、電腦內存82年度系爭土地之超限利用資料、東河鄉公所97年製作之「97年度山坡地超限利用複查成果清冊」及98年製表之「台東縣山坡地超限利用調查清冊（列管）」等致第三人函及公務機關內部資料，認定業已能推知上訴人應早已知悉系爭土地有超限利用之情形，惟上開推斷之依據為何，各該間接證據能否推認間接事實，各間接事實縱經證明，能否推認待證之要件事實等項，均未見原審於判決中說明其理由，亦欠妥適。實情為何，既有未明，本院尚難就上訴人究於何時知悉超限利用為判斷，致無從自為裁判，有廢棄發回原審再行調查審認必要。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，非無理由。
據上論結，本件上訴為有理由。依民事訴訟法第477條第1項、第478條第2項，判決如主文。
中華民國106年10月18日
最高法院民事第六庭
審判長法官沈方維
法官周玫芳法官陳靜芬法官張競文法官魏大喨本件正本證明與原本無異
書記官中華民國106年10月30日