裁判字號：臺北高等行政法院94年訴字第741號判決
裁判日期：民國95年04月25日
裁判案由：區域計畫法
臺北高等行政法院判決
94年度訴字第741號原告甲○○訴訟代理人乙○○被告宜蘭縣政府代表人丙○○縣長）住同訴訟代理人戊○○
丁○○上列當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國94年
1月7日台內訴字第0930008015號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告於民國93年8月30日向被告申請依非都市土地使用管制規則第28條規定，將其所有坐落宜蘭縣○○鄉○○段○○○號特定農業區農牧用地土地（下稱系爭土地）變更編定為同區甲種建築用地，案經被告審查認系爭土地毗鄰同段21地號甲種建築用地，僅部分土地被對邊42、44地號水利用地及43地號交通用地所夾，不符合非都市土地使用管制規則第35條第1項第4款規定，乃以93年8月31日府地三字第0930108280號函復原告，申請變更編定為甲種建築用地乙案，應不准許。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應作成准許原告所有宜蘭縣○○鄉○○段○○○號土地如
附圖所示部分變更其使用地類別為甲種建築用地之行政處分。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈被告認定所夾之狹長土地應以整筆認定，實牴觸非都市土地管制使用規則之規定：
⑴非都市土地管制使用規則第35條第1項第4款規定，准
許此種零星或狹小土地變更為毗鄰之甲、丙種建築用地，係為提高土地之利用價值，並濟其因整筆編定造成土地中部分狹長或零星之缺失。實際上土地整筆狹長之情形少之又少，被告所稱被夾狹長之土地應為整筆，而整筆中之部分土地不許變更，顯與該款立法目的相違，將使該款形同具文。
⑵非都市土地使用管制規則第35條第1項第4款並無整筆
始可變更編定之規定，既無明文，即不得以解釋函令限制人民權利，從而內政部93年8月10日內授中辦地字第930011148號函與前揭規定牴觸，應為無效。被告認被夾狹長之土地應為整筆，始可變更為建築用地，容有誤解。
⑶非都市土地使用管制規則第35條第3項規定：「符合第1
項第1款至第3款規定有數筆土地者，土地所有權人個別申請變更編定時，應檢附周圍相關土地地籍圖簿資料，縣（市）政府宜就整體加以認定後核准之」，查同規則第35條第1項第1、2、3款，始有「筆」之規定，第4款並無應為整筆之規定，益徵內政部前揭函釋逾越該規則之規定，應屬無效，被告執無效之函釋駁回原告之申請，顯已違法。
⑷非都市土地使用管制規則第35條第1項第4款規定最重
要者，莫過於後段「於變更後不致妨礙鄰近農業生產環境者」，被告不此之圖，竟執是否為整筆予以駁回，顯然不能掌握該規則之精神。零星及狹長之土地其對邊未超過10公尺之土地，耕作上本就非常不便，今日尤甚，尤於農業生產環境丕變，大型機具取代人工，對邊不及10公尺之狹長土地，大型機具之耕作更顯現出其不便利性，故而將部分狹長或零星土地變更編定為建築用地，以提高其利用價值，俾使地盡其利，此亦為土地管制最重要之目的。
⒉系爭土地毗鄰同段21地號甲種建築用地，且其對邊為同段
42、44、43水利用地及交通用地所夾狹長之土地，其平均寬度未超過10公尺，原告依非都市土地使用管制規則第35條第1項第4款申請將系爭土地變更為甲種建築用地，符合該款之規定。是五美段23地號部分土地應准許變更編定為甲種建築用地，被告不許變更編定，顯無理由。
㈡被告主張之理由：
⒈就非都市土地使用管制規則第35條第1項第4款規定，內
政部以93年8月10日內授中辦地字第930011148號函釋解釋略以：「．．．係指擬申請變更編定之零星或狹小土地，係由二邊所夾形成之狹長土地，該二邊其中之一為零星或狹小土地所毗鄰之甲種、丙種建築用地或已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地，另一邊（即對邊）則為各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區○○○區○○○區○道路、水溝等，且二者所夾狹長之土地，其平均寬度未超過10公尺，於變更後不致妨礙鄰近農業生產環境者。又該款所稱被夾狹長之土地，應為整筆，而非其部分土地。．．．」，準此，系爭土地面積為0.2716公頃，毗鄰同段21地號甲種建築用地，僅部分土地被同段42、44地號水利用地及同段43地號交通用地所夾，經依事實認定分析，不符上開規定要件，應不得變更編定為甲種建築用地，是被告否准其申請，依司法院第287號解釋意旨，並無不合。
⒉非都市土地使用管制規則第35條第1項規定所稱「零星或
狹小土地，得按其毗鄰土地申請變更編定為甲種、丙種建築用地者」，係指「整筆土地」對邊為各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區、商業區○○○區○道路、水溝等，且二者所夾土地，其平均寬度未超過10公尺而言；非指「土地一部分」為各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區○○○區○○○區○道路、水溝等，且二者所夾土地，其平均寬度未超過10公尺，於變更後不致妨礙鄰近農業生產環境者。變更編定要件須以構成整筆土地被夾及變更後不致妨礙鄰近農業生產環境之二者為之，非僅著眼於「於變更後不致妨礙鄰近農業生產環境者」。原告所訴，顯對規定有所誤會。
理由
一、被告代表人原為 劉守成 ，94年12月20日變更為丙○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件事實概要已如前述，有原告申請書、土地登記簿謄本、地籍圖及被告93年8月31日府地三字第0930108280號函附於本院卷第3434-45頁可稽，堪予認定。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：現今農業生產環境丕變，大型機具取代人工，在對邊不及10公尺之狹長土地內，大型機具根本無以進入耕作，故而將部分狹長或零星土地變更編定為建築用地，方能提高其利用價值，俾使地盡其利；非都市土地使用管制規則第35條第1項第4款並未限制只有在整筆被二邊土地夾成長條狀方可變更，被告援引內政部93年8月10日內授中辦地字第930011148號函，與非都市土地使用管制規則之規定牴觸，應為無效云云。
三、按非都市土地使用管制規則第35條第1項規定：「毗鄰甲種、丙種建築用地或已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地之零星或狹小土地，合於下列各款規定之一者，得按其毗鄰土地申請變更編定為甲種、丙種建築用地：一、......四、對邊為各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區○○○區○○○區○道路、水溝等，所夾狹長之土地，其平均寬度未超過10公尺，於變更後不致妨礙鄰近農業生產環境者。五、.....」。又內政部93年8月10日內授中辦地字第0930011148號函釋：「．．．非都市土地使用管制規則第35條．．．第1項第4款規定意旨，係指擬申請變更編定之零星或狹小土地，係由二邊所夾形成之狹長土地，．．．該款所稱被夾之狹長土地，應為整筆，而非其部分土地。．．．」，核此函釋之作成，係基於「查指揭條文之立法意旨為明定毗鄰甲種、丙種建築用地…等零星或狹小土地，符合一定要件者，得申請變更編定為甲種或丙種建築用，以促進此類土地之有效利用。該條文所稱『零星或狹小土地』，需以地籍圖上整筆土地認定之，倘准其辦理分割以符合該條文第1項所列舉5款之一要件者，則與此條文立法意旨有違」，此經本院向該部函詢甚明，有該部95年1月27日內授中辦地字第0950041151號函附於本院卷第70頁可佐，即該函釋係依循非都市土地使用管制規則第35條第1項之本文意旨所為之闡示，本院自得予以援用。
四、查本件原告申請變更編定為甲種建築用地之如附圖所示部分土地，其固與同段21地號甲種建築用地毗鄰，對邊適為同段
42、44地號之二筆土地，惟該部分僅為原告所○○○鄉○○段○○○號之小部分，非該地號土地之整筆，依前揭內政部函釋意旨，即與非都市土地使用管制規則第35條第1項規定不符。被告予以否准，自無不當。
五、原告主張上開規定未限制必需以整筆土地予以觀察，上開函釋有違法律規定云云。惟查上開非都市土地使用管制規則第35條第1項規定乃對「零星或狹小土地」以為規定，立法目的在於此類位置零星、面積極小之土地，本來即難以為有效利用，如其位置適為上開規定所列之各款情形，即允其變更編定，以促其利用，其意旨並不及於整筆土地之一部分。再者，農地分割有其限制（參看農業發展條例第16條），如許部分農地變更編地，勢需分割農地，即可能牴觸該分割限制之規定。原告上開主張尚難成立。
六、綜上，原告所請與法不合，被告予以否准，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不當。原告訴請判如其聲明，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年4月25日
第七庭審判長法官劉介中
法官黃秋鴻法官李玉卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國95年4月25日
書記官楊怡芳