最高行政法院90年度判字第474號判決

裁判字號：最高行政法院90年判字第474號判決

裁判日期：民國90年03月22日

裁判案由：所有權登記

最高行政法院判決九十年度判字第四七四號
原告甲○○被告桃園縣楊梅地政事務所代表人 高清標 右當事人間因所有權登記事件，原告不服前臺灣省政府中華民國八十八年十月十四日八八府訴字第一六○二一六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實緣原告於民國七十六年間持憑楊梅鎮公所核發之自耕能力證明書，○○○鎮○○段崩坡小段一一八之五等地號耕地四十筆，辦畢所有權移轉登記。嗣八十一年間經該公所查明原告非現耕農民，乃撤銷該自耕能力證明書並函知被告，被告遂依行政院六十二年八月九日臺（六二）內字第六七九五號函意旨逕行塗銷該所有權移轉登記，經原告循序提起訴願，再訴願及行政訴訟，本院以八十三年度判字第一七七號判決「再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷」，被告即依該判決再回復所有權為原告所有，嗣司法院大法官會議作成釋字第三七九號解釋，被告即據以塗銷所回復之所有權移轉登記，原告陳情回復所有權登記未果，提起訴願、再訴願亦遞遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。資摘敘兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、按不動產物權經取得登記者，即生絕對之效力。為土地法第四十三條所明定，本件土地取得登記後為農作使用，時逾五年。並無不自任耕作情形。亦無違反其他法律有關規定。土地法第三十條第一項：「私有農地之出售，其承受人以能自耕者為限．．．」，有無自耕能力須以承受土地後之事實認定，而非推定於承受土地之前。觀之最高法院六十四年臺上字第一五五二號及六十六年台上字第二一八九號判例要旨：「私有農地所有權之移轉以其承受人以承受後能自耕者為限．．．」而甚明，本件土地承受之時間為七十五年，被塗銷所有權登記為八十一年元月，其事由為取得土地登記時，任公司董事以上職務。與土地法第三十條第二項：「違反前項規定者其所有權之移轉無效」情形亦迥不相同，顯屬於法無據。二、關於人民之權利義務，應以法律定之，應以法律規定事項不得以命令定之，稱法律者，以立法院通過，由總統公布定名為「法」，為「律」，為「條例」或為「通則」者為限，至於政府各機關所發布之「規程」、「規則」、「細則」、「辦法」、「綱要」、「準則」，或「標準」均屬命令而非法律。為中央法律標準法第二條第三條第五條第二款及第六條所明定。為政府機關受理人民申請許可案件，對其應有權益得、喪，或變更，適用法規之依據，內政部所頒訂之「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」，以及臺灣省政府地政處（）地三字第三三九六號函釋：「公司董事為農耕以外專職」，其屬命令性質極為灼然，資為塗銷人民農地所有權之依據，實屬荒謬，更為憲法對人民財產權應予保障之一大諷刺。三、被告塗銷原告所有本案土地之所有權登記，並非以無自耕能力為論據，而係以取得各該土地權利登記時為公司董事長或常務董事，屬農耕以外之專職為理由，乃不查士、農、工、商，為國之四民，屬正當職業，人民有選擇其中一種或二種從事之自由，均應受法律之保障，載明於憲法第十五條，從農不得從商，或從商不得從農，即屬違反憲法所賦予人民之自由工作權，是項規定，出之內政部與臺灣省政府地政處所為之行政命令，而否定憲法上所應保障之工作權與財產權，且與土地法第三十條之立法意旨更背道而馳，顯然違憲違法。四、中央或地方機關於行使職權，適用憲法發生疑義，或因行使職權與其他機關之職權，發生適用憲法之爭議，或適用法律與命令發生有牴觸憲法之疑義者，始得聲請解釋憲法，為司法院大法官審理案件法第五條第一項所明定，即機關聲請釋憲，在行使職權前發生適用憲法疑義時為限，本案為行政院依據內政部八十三年八月八日臺內地字第八三○九二四四號函以行政法院八十三年度判字第一七七號判決與本院（行政院）六十二年台內字第六七九五號函所持法令見解不一，據以聲請釋憲，顯違上開規定，司法院大法官會議應否受理？頗值懷疑。五、司法院大法官雖以自耕能力證明既經撤銷，其原先所有權之移轉已失所附麗，原登記機關自得撤銷前此准予登記之處分，逕行塗銷其所有權移轉登記，不問其如何轉灣抹角盡其巧妙方法而為釋示，對於被告係以當事人於承受農地時為公司董事長或常務董事為由，及於作農耕使用五年之後始行認定為無自耕能力而塗銷所有權登記，此一事實不容抹煞，其解釋理由書末尾：「若承受人未有不法之行為，而係行政機關之錯誤，致核發不實之自耕能力證明書，經地政機關據以辦理所有權移轉登記．．．善意第三人信賴該登記而取得土地權利時，要不因登記處分之撤銷而被剝奪」。其解釋文與理由則相互矛盾，何以令人折服．六、對於法院依法判決確定案件，除以再審程序撤銷其原判決外，其既判力不因司法院大法官會議之解釋而失效，僅可依此據為再審理由向判決法院聲請再審以謀救濟。按行政訴訟之再審期間，應於新事由發生後兩個月之不變期間內為之，行政訴訟法第二十九條訂有明文，本案解釋之公告日期為八十四年五月十二日，至同年七月十二日即已屆滿二個月之再審期間，於法定程序上即不得聲請再審，則行政法院八十三年度判字第一七七號之原確定判決仍然存在。被告未於司法院八十四年五月十二日公告釋字第三七九號解釋之兩個月內再審聲請，亦未經原判決法院撤銷原判決前，就已回復登記之本案土地所有權，又予塗銷登記，自屬違法。七、被告依行政法院八十三年度判字第一七七號判決回復原告土地之所有權登記後，於八十四年經司法院大法官會議第三七九號解釋以地政機關依職權得逕為非農民之農地所有權之塗銷，並未據以再審推翻原確定判決，貿然對本案土地四十筆之所有權再予塗銷，自為法所不許，於原告申請回復其所有權登記時，被告則以本案再審逾期無從為再審之提起，惟依據行政院臺（）內字第六七九五號函及內政部臺（）內地字第九二一二四八號函規定，得逕為塗銷原告之所有權移轉登記，為屬於法有據作辯解，查行政法院八十三年度判字第一七七號判決被告敗訴，以原告對本案土地，為依法律行為而取得，其移轉登記之原因為買賣，本件買賣契約，是否因違反土地法第三十條之強制規定而當然無效？事涉私權關係，應由職固民事審判之普通法院調查認定，非屬行政機關之權責範圍，除由當事人為聲請得、喪、變更之登記外，非經法院判決確定，不得為之，且在現行之土地法暨土地登記規則中，並無得由地政機關逕行塗銷登記之規定，亦無類似法律之授權，則被告以原告之自耕能力證明書被撤銷為由，而逕行塗銷其所有權塗銷登記，不僅侵害原告法律保護之權益，且亦逾越行政機關「依法行政」之權限，上述行政院臺（）內字第六七九五號函暨內政部臺（）內地字第九二一二四八號函，均屬命令而非法律，自不得據以塗銷原告土地所有權，為其敗訴判決之原因，何可又據以不回復第二次違法塗銷所有權之登記？綜上所述，原處分、訴願及再訴願決定認事用法均有違誤，請依法判決撤銷，並請求被告自八十一年塗銷本件各筆土地所有權之時起至回復其登記之時起止，按年給付相當於租金之損害賠償金併計算其利息予原告等語。
被告答辯意旨略謂：一、按「私有農地所有權之轉移，其承受人以能自耕者為限」，乃土地法第三十條第一項前段所明定。申請農地所有權移轉登記者，依當時土地登記規則第八十二條第一項第一款前段（現行法第八十七條）規定，應提出承受人自耕能力證明書，登記機關既應就所提自耕能力證明書為形式上的審查，則其於登記完畢後，經該管鄉（鎮、市、區）公所查明承受人不具備自耕能力而撤銷該自耕能力證明書時，其原先所有權移轉登記所據『具有自耕能力』之事由，已失所附麗，原登記機關自得撤銷前此准予登記之處分，逕行塗銷其所有權移轉登記，經司法院釋字第三七九號解釋在案。又內政部八十四年八月二十一日臺（八四）內地字第八四一二一七五號函釋：「．．．主管登記機關依行政院六十二年臺六十二內字第六七九五號函逕行塗銷農地所有權移轉登記，經行政法院判決『再訴願決定，訴願決定及原處分均撤銷』之案件．．．，已逾聲請再審之法定期間者，主管登記機關應依行政法院判決辦理，回復所有權為被撤銷自耕能力者所有，再遵照司法院八十四年五月十二日公佈之釋字第三七九號解釋，依行政院六十二年八月九日臺六二內字第六七九五號函規定予以塗銷。」本件原告於七十六年間持憑楊梅鎮公所核發之自耕能力證明書，○○○鎮○○段崩坡小段一一八之五地號等耕地四十筆，辦畢所有權移轉登記。嗣八十一年間經該公所查明原告非名實相符之農民（擔任東元電機公司常務董事），乃撤銷該自耕能力證明書並通知被告。被告即依行政院六十二年八月九日臺（六二）內字第六七九五號函意旨；私有農地所有權非法移轉登記完竣後，移轉行為無效，可由主管機關逕行塗銷，以八十一年三月二十五日收件四一九四號逕行塗銷所有權移轉登記。經原告循序提起訴願、再訴願、行政訴訟，案經行政法院八十三年度判字第一七七號判決「再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷」，被告即依該判決以八十三年二月八日二六六六收件號辦理回復所有權為原告所有。嗣大法官會議作成釋字第三七九號解釋，被告即遵照該解釋，依前開行政院六十二年八月九日臺六二內字第六七九五號函文規定，以八十四年九月二十九日收件號六○○八九五號塗銷所回復之所有權移轉登記，並辦理回復所有權予 陳政雄 等人，揆諸首揭解釋及函釋規定，於法應無違誤。二、另按「法律行為經撤銷者，視為自始無效。又無效之行為，在法律行為當時已確定不生效力，不得依據此項行為主張任何權利」，此分別於民法第一一四條及最高法院三十三年上字五○六號定有明文及著有判例。又原告主張已辭去一切職務，目其前已具備自耕能力，原塗銷登記之原因業已銷滅，自應依法回復本案土地所有權乙節，查自耕能力有無之認定，係屬申請人戶籍所在地之鄉（鎮、市、區）公所權責範圍，被告僅就所提之自耕能力証明書為形式上之審查，就該項主張被告以八十七年八月二十五日楊地一字第四五○一號函，請其依土地登記規則第三十一條、第八十七條規定檢齊相關文件及自耕能力證明書申辦登記，亦無不合。綜上所陳，原告之訴顯無理由，依法應予駁回等語。
理由按「行政法院之判決，就其事件有拘束各關係機關之效力。」為八十七年十月二十八日修正前之行政訴訟法第四條（現行法第二百十六條）所明定。官署之行政處分，經人民依行政爭訟手段，而經行政法院就實體判決確定者，即兼有形式上及實質上之確定力。當事人對於同一事項，不得再行爭執，為該處分之官署及其監督官署，亦不能復予變更。是原行政處分如經本院實體判決撤銷，原處分機關即應受拘束，自不得再為與原處分內容相同之處分，否則難謂未違反上開規定。本件原告於七十六年間持憑楊梅鎮公所核發之自耕能力證明書，○○○鎮○○段崩坡小段一一八之五地號等耕地四十筆，辦畢所有權移轉登記。嗣八十一年間經該公所查明原告非名實相符之農民（擔任東元電機公司常務董事），乃撤銷該自耕能力證明書並通知被告。被告即依行政院六十二年八月九日臺（六二）內字第六七九五號函意旨；私有農地所有權非法移轉登記完竣後，移轉行為無效，可由主管機關逕行塗銷，以八十一年三月二十五日收件四一九四號逕行塗銷所有權移轉登記。經原告循序提起訴願、再訴願、行政訴訟，案經本院八十三年度判字第一七七號判決「再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷」，被告即依該判決以八十三年二月八日二六六六收件號辦理回復所有權為原告所有。嗣司法院大法官作成釋字第三七九號解釋，被告即遵照該解釋，依行政院八十四年八月二十一日台八四內地字第八四一二一七五號函規定，以八十四年九月二十九日收件號六○○八九五號塗銷所回復之所有權移轉登記，並辦理回復所有權予陳政雄等人，故非全無所見。惟查被告再次塗銷原告之所有權登記，與經本院八十三年度判字第一七七號判決撤銷之塗銷登記處分內容相同，揆諸首揭說明，非法所許。雖司法院釋字第三七九號解釋，認行政機關逕予塗銷並無違憲，與本院八十三年度判字第一七七號判決見解不同，惟依司法院釋字第一八五號、一八八號、一九三號、二○八號「．．．確定終局裁判所適用之法律或命令，或其適用法律、命令所表示之見解，經本院依人民聲請解釋認為與憲法意旨不符，其受不利確定終局裁判者，得以該解釋為再審或非常上訴之理由。」「中央或地方機關就其職權適用同一法律或命令發生見解歧異，本院依其聲請所為統一解釋，除解釋文內另有明定者外，應自公布當日起發生效力。各機關處理引起歧見之案件及其同類案件時，適用是項法令時，亦有其適用。惟引起歧見之該案件，如經確定終局裁判，而其適用法令所表示之見解，經本院解釋為違背法令之本旨時，是項解釋自得據為再審或非常上訴之理由。」「．．．本院釋字第一七七號解釋所稱：『本院依人民聲請所為之解釋，對聲請人據以聲請之案件，亦有效力。』，於聲請人以同一法令牴觸憲法疑義而已聲請解釋之各案件，亦可適用。」「．．．惟在本解釋公布前，法院就該法條文義所持裁判上之見解，尚難認係適用法規顯有錯誤，不得據為再審理由。」是經司法院解釋之法令，自解釋公布當日起，各機關處理有關事項固應依解釋意旨為之，然於解釋前業經確定終局裁判之事件，除依前述法令得依再審或非常上訴程序撤銷或廢棄該確定終局裁判者外，該確定終局裁判仍有拘束力，該事件如因該確定終局裁判而終結者，當事人及各關係機關自不得依裁判後之司法院解釋再為請求或為同一處分（事件雖經終局裁判但未終結，行政機關仍須再為處分者，其再為處分時，司法院解釋已公布，與原終局裁判見解不同時，則依司法院解釋處分。例如稽徵機關課稅處分，遞經復查，一再訴願決定維持後，本院終局裁判撤銷復查決定及一再訴願決定而原核定未經撤銷，事件未終結，稽徵機關仍須重為復查決定）。本事件於八十四年五月十二日司法院釋字第三七九號解釋公布前，業經本院八十三年一月二十七日八十三年度判字第一七七號判決將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。原塗銷移轉登記之處分既經撤銷而回復為未塗銷前狀態，本事件即行終結，而原告既未依再審程序撤銷前開判決，自應受該判決之拘束，被告執在後之司法院解釋，再為相同處分，揆諸前述說明，於法即有未合，一再訴願決定，遞予維持，俱有未洽，應由本院均予撤銷，由被告另為適法處理。本件既應由被告另為處分，即尚非終局之判決，故原告併請求損害賠償部分，應俟終局判決時再予審酌。併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年三月二十二日
最高行政法院第一庭
審判長法官黃綠星
法官高啟燦法官蔡進田法官黃璽君法官廖宏明右正本證明與原本無異
法院書記官彭秀玲中華民國九十年三月二十三日