臺北高等行政法院101年度訴字第1261號裁定

裁判字號：臺北高等行政法院101年訴字第1261號裁定

裁判日期：民國101年12月03日

裁判案由：國家公園法

臺北高等行政法院裁定
101年度訴字第1261號原告 王思明 被告行政院代表人 陳冲 （院長）上列當事人間國家公園法事件，原告不服行政院中華民國101年6月1日院臺訴字第1010133054號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、事實概要：緣內政部依國家公園法第7條及其施行細則第6條規定，檢陳墾丁國家公園計畫第三次通盤檢討計畫書、圖，以100年8月4日臺內營字第1000806283號函報經被告以10
0年11月7日院臺建字第1000106932號函（下稱「被告100年11月7日函」）予以核定，嗣內政部以100年11月17日臺內營字第1000221466號公告，自100年11月25日起生效。原告因認國家公園區域內必須存在自然風景、野生物及史蹟，本件計畫範圍內未存有法定需加以保護之法益，乃對被告10
0年11月7日函不服，提起訴願。經被告101年6月1日院臺訴字第1010133054號訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：按司法院釋字第156號解釋文：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟，本院釋字第148號解釋應予補充釋明。」故無論係通盤檢討或個別變更，皆係公法上之單方行為，直接限制一定區域內人民之權利。本件經訴願決定認系爭國家公園計畫屬法規性質，非屬訴願法上之行政處分，惟依行政程序法第95條規定，行政處分除法規另有要式之規定者外，得以書面、言詞或其他方式為之，準此，該條規定已將法規納入行政處分內，系爭國家公園計畫剝奪恆春半島特定區域與特定範圍內之漁獵砍伐採集農耕居住行動財產等基本權，為直接單方行政行為，且依首揭司法院釋字第156號解釋，被告所核定之系爭國家公園計畫應屬行政處分等情。並聲明：訴願決定及被告
100年11月7日院臺建字第1000106932號函均撤銷、依法廢止墾丁國家公園計畫，並要求被告依據我國法律與世界通則規劃農牧與重工業（核三廠）並存之恆春半島。
三、被告則以：查內政部為因應自然資源保育、人文發展現況及未來經營管理需要，依國家公園法施行細則第6條規定，擬陳系爭國家公園計畫，經被告核定，參諸高等行政法院89年度第2次法律座談會議決議及最高行政法院100年度判字第
242號判決意旨，以依司法院釋字第156號解釋意旨，都市計畫之擬定、發布及擬訂計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作之必要變更，並非直接限制一定區域人民之權益或增加其負擔，應非行政處分。從而被告之核定，係屬法規性質，此整體規劃非以個別人民利益之保護為目的，並非訴願法上之行政處分，難謂係直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，原告對之提起訴願，於法不合，被告作成訴願決定不受理，依法並無違誤等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有內政部100年8月4日台內營字第1000806283號函正本、行政院100年11月7日院臺建字第1000106932號函正本、內政部
100年11月17日台內營字第1000221466號公告正本、原告10
1年1月30日訴願書正本、行政院101年6月1日院臺訴字第1010133054號訴願決定書影本（原卷第4頁、第11頁、第13頁、訴願卷可閱覽部分第2頁、本院卷第33至34頁）等在卷可稽，自堪認為真正。
五、本件爭點為：被告100年11月7日院臺建字第1000106932號核定函所核定之系爭第3次通盤檢討計畫是否為行政處分？本院判斷如下：
㈠、按提起行政訴訟法第4條第1項之撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，始得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所稱行政處分者，依行政程序法第92條、訴願法第3條規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施對外直接發生法律效果之單方行政行為，或前開決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，以及有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者而言。如對於非屬行政處分者提起撤銷訴訟，則其起訴即欠缺訴訟要件，高等行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正，以裁定駁回其訴。
㈡、次按「國家公園主管機關為內政部。」、「內政部為選定、變更或廢止國家公園區域或審議國家公園計畫，設置國家公園計劃委員會，委員為無給職。」、「國家公園之設立、廢止及其區域之劃定、變更，由內政部報請行政院核定公告之。」、「本法用詞，定義如下：一、國家公園：指為永續保育國家特殊景觀、生態系統，保存生物多樣性及文化多元性並供國民之育樂及研究，經主管機關依本法規定劃設之區域。...三、國家公園計畫：指供國家公園整個區域之保護、利用及發展等經營管理上所需之綜合性計畫。……」國家公園法第3條、第4條、第7條、第8條第1款、第3款分別定有明文。再按「依本法第7條規定報請設立國家公園，應擬具國家公園計畫及圖，其計畫書應載明左列事項。一、計書範圍及其現況與特性。二、計畫目標及基本方針。三、計畫內容：包括分區、保護、利用、建設、經營、管理、經費概算、效益分析等項。四、實施日期。五、其他事項。」、「國家公園計畫經報請行政院核定後，由內政部公告之，並分別通知有關機關及發交當地地方政府及鄉鎮市公所公開展示。」、「國家公園計畫實施後，在國家公園區域內，已核定之開發計畫或建設計畫、都市計畫及非都市土地使用編定，應協調配合國家公園計畫修訂。」、「國家公園計畫公告實施後，主管機關應每5年通盤檢討一次，並作必要之變更。但有左列情形之一者，得隨時檢討變更之。一、發生或避免重大災害者。二、內政部國家公園計畫委員會建議變更者。三、變更範圍之土地為公地，變更內容不涉及人民權益者。依本法第7條變更國家公園計畫，準用第3條及第4條之規定。」則為國家公園法施行細則第3條第1項、第4條、第5條第1項、第6條所明定。
㈢、復按「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第1條、第
2條第1項及行政訴訟法第1條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同」（司法院釋字第15
6號解釋理由書參照）。可知都市計畫之擬定、發布及依都市計畫法第26條規定所為定期通盤檢討而作必要之變更計畫，皆屬「法規」性質，並非行政處分。由於都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，預計相當年限內之發展情形，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃（參都市計畫法第3條、第4條），因此，都市計畫本含有行政機關就其執掌事務，依其專業知識所為之決定，一經發布實施，固對於人民及各級政府均有一定之拘束效力，惟因都市計畫並非係就個別具體事件之處理，而係對於一定地區內各項重要設施以及土地使用所為之整體規劃，故其並未直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，依前揭司法院釋字第
156號解釋理由書意旨，其並非行政處分而係屬「法規」性質。都市計畫性質上既為一「法規」，則依都市計畫法第26條定期通盤檢討所為必要之變更，性質上即屬法規之修正，亦非屬行政處分，人民即不得對之提起撤銷訴訟。
㈣、國家公園計畫經依國家公園法第7條規定核定後公告實施，或依同法施行細則第6條第1項本文定期通盤檢討所作必要之變更，固有拘束國家公園區域內有關之開發或建設計畫、都市計畫及非都市土地使用編定之法規效力，惟因國家公園計畫並非係就個別具體事件之處理，而係對於一定區域內各項重要設施以及土地使用所為之整體規劃，故其並未直接限制該一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，則基於司法院釋字第156號解釋理由書就都市計畫所揭示之相同法理，亦應屬法規之性質，而非屬行政處分。經查：
1、內政部依國家公園法第7條之規定，以71年8月10日臺(71)內營字第93098號公告所擬定之墾丁國家公園計畫（自同年
0月0日生效），係屬供墾丁國家公園整個區域之保護、利用及發展等經營管理上所需之綜合性計畫，期間內政部除曾依同條規定及同法施行細則第6條但書規定，先後以74年1月25日(74)臺內營字第287840號公告（自同年月30日生效）、80年2月5日(80)臺內營字第895600號公告（自當日零時生效）等2次墾丁國家公園計畫個別變更案外，亦曾依國家公園法第7條及同法施行細則第6條本文規定，於85年3月25日以臺(85)內營字第8572386號公告墾丁國家公園計畫第
1次定期通盤檢討案（自同年4月1日零時生效），又於93年7月21日以臺內營字第09300853451號公告墾丁國家公園計畫第2次定期通盤檢討案（自同年月29日生效），復於10
0年11月17日以臺內營字第1000221466號公告系爭第3次通盤檢討計畫（自同年月25日生效）。
2、內政部依國家公園法第7條及同法施行細則第6條但書規定，於74年及80年針對墾丁國家公園計畫所為之個別變更，固可能直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，而具有行政處分之性質；惟內政部依國家公園法第7條及同法施行細則第6條本文規定，於71年擬定、公告墾丁國家公園計畫，以及先後於85年、93年及100年針對墾丁國家公園計畫第1次、第2次及第3次定期通盤檢討所作必要之變更，雖均經被告之核定，但因非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，揆諸前揭司法院釋字第156號解釋理由書意旨，均屬法規性質，而非屬行政處分甚明。
3、況自系爭第3次通盤檢討計畫之內容觀之，其主要係為使墾丁國家公園計畫之土地管理、永續利用、經營管理及執行計畫等更契合在地保育及環境整體發展，達成園區住民與環境共存共榮之目標；且系爭第3次通盤檢討計畫之變更，乃原計畫範圍之全部，益見本次變更係針對墾丁國家公園計畫內容之通盤檢討，並非針對某一「具體事件」之處理，亦未直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔。則依首揭規定及說明，原告自不得對系爭第3次通盤檢討計畫之核定與公告提起撤銷訴訟。原告以依行政程序法第95條規定，認已將法規納入行政處分內，系爭國家公園計畫剝奪恆春半島特定區域與特定範圍內之漁獵砍伐採集農耕居住行動財產等基本權，為直接單方行政行為，認被告所核定之系爭國家公園第
3次通盤檢討計畫應屬行政處分，容有誤會，並不足採。
㈤、綜上所述，被告所核定嗣並經內政部公告之系爭第3次通盤檢討計畫，既非屬行政處分，自不得為撤銷訴訟之標的，是原告對於非屬行政處分之系爭第3次通盤檢討計畫提起本件撤銷訴訟，於聲明前段請求撤銷訴願決定及被告100年11月
7日院臺建字第1000106932號函、依法廢止墾丁國家公園計畫，其起訴欠缺訴訟要件，屬於行政訴訟法第107條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正之情形，應予裁定駁回。
六、復按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4條第
1項或第3項提起撤銷訴訟時，併為請求。原告未為請求者，審判長應告以得為請求。」為行政訴訟法第8條第1、2項所明定。本件原告聲明後段請求被告應依據我國法律與世界通則規劃農牧與重工業（核三廠）並存之恆春半島，既以其聲明前段為據，惟上開聲明前段既經本院認起訴不合法而應予以駁回，其聲明後段之請求已失所附麗，自應併予駁回。另原告之訴既不合法，其實體上之主張本院即無從審酌，併予敘明。
七、本件裁判基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與裁定不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國101年12月3日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官闕銘富
法官林育如法官黃桂興上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中華民國101年12月3日
書記官李承翰