臺北高等行政法院99年度訴字第950號判決

裁判字號：臺北高等行政法院99年訴字第950號判決

裁判日期：民國99年09月01日

裁判案由：政府採購法

臺北高等行政法院判決
99年度訴字第950號99年8月18日辯論終結原告丙○○○○○股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 林峻立 律師
王聖舜 律師 趙相文 律師被告交通部鐵路改建工程局代表人乙○○○○○○住同上訴訟代理人 劉豐州 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國99年3月29日工程訴字第09900119480號申訴審議判斷（訴0000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告參與被告辦理「臺鐵高雄—屏東潮州捷運化建設計畫細部設計技術顧問服務」採購案，經被告審認無法交付可供辦理招標之西勢車站及潮州車站細部設計成果，嚴重延誤履約期程，延遲日數自應交付期限97年8月31日至98年5月21日契約終止日，共計263日曆天，達契約工作時間300日曆天之88％，被告遂先以98年5月21日鐵工工㈠字第0980006146號函通知原告視同該契約終止，復以98年6月22日鐵工工㈠字第0980007222號函（下稱原處分）通知原告有政府採購法第101條第1項第10款及第12款情形，將刊登政府採購公報等情。原告不服，提出異議，經異議處理結果維持原處分，復提出申訴經審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴略以：㈠申訴審議判斷維持本件被告所為將刊登政府採購公報之處分
，無非係認定原告延誤履約進度嚴重，已達政府採購法施行細則第111條第1項所定情節重大程度，並已符合契約第6條第3項第2款第3目契約已終止之規定，因而認有政府採購法第101條第1項第10款及第12款規定之情形云云。惟上開採購案並無政府採購法第101條第1項第10款規定適用之餘地：
⒈申訴審議判斷雖認定原告之延誤，自被告於97年10月8日
函請原告提出修正細部設計成果，迄被告通知終止契約日即98年5月21日止，已達225日曆天，為契約約定提出招標文件初稿300日曆天之75％，履約進度已嚴重落後云云。惟有關西勢車站及潮州車站細部設計招標文件之提送，就其中西勢車站部分，原告早於96年12月7日以九六昭顧字第071123-B015號函提送至第四版之招標文件，而就潮州車站部分，原告亦已於96年12月12日以九六昭顧字第071004-B040號函提送至第3版之招標文件，業已遵守契約約定提出招標文件初稿300日曆天，又豈有上揭申訴審議判斷所指履約進度已嚴重落後云云可言？⒉申訴審議判斷雖以「被告於97年10月8日函請原告提出修
正細部設計成果」為計算原告延誤履約進度之起點云云，惟：
①被告97年10月8日函僅檢送97年9月30日上開採購案契
約後續辦理事宜會議紀錄，且該會議紀錄亦僅記載「請丙○公司仍依鐵工局97年7月24日鐵工工字第0970005620號函附審查意見儘速辦理成果修改事宜，另經南工處說明台鐵局所提有關西勢車站『兩島四股道』之意見僅係評估性質，已另案辦理。」「有關修改各項建築（車站、基地）細設成果所需合理作業時程，因丙○公司於會中所提時程（車站135日）與南工處評估差距過大，丙○公司表示將於會後一週內邀集協力廠商（建築師）與南工處及丁○○公司重新協商確認。南工處表示希望丙○公司應於車站建築60日、基地建築30日內完成修改；機電部分則於建築細設成果完成後30日完成修改」等語，並不存在原告有何延誤履約之情形。而申訴審議判斷第32頁所指「原告應於修改意見確認後60天內提送車站建築部分之修改完成之細設成果，亦即應於97年10月
8日起算60天內提送予被告」云云，對照上揭紀錄所載「丙○公司表示將於會後一週內邀集協力廠商（建築師）與南工處及丁○○公司重新協商確認」「南工處表示希望」等字樣，更無所據，故原告以97年10月31日九七昭顧字第081030-B004號函回覆指明該修改意見根本未經確認在案，申訴審議判斷逕以97年10月8日為計算原告延誤履約進度之起點，顯與事證有違。
②況被告嗣即以97年10月17日鐵工工字第0970010343號函
，函送被告97年10月8日召開之上開採購案西勢車站軌道佈置圖暨沿線雙軌（25K+500-41K+850）軌道定線圖等事宜（第2次）會議紀錄，該次會議有交通部臺灣鐵路管理局（下稱臺鐵局）人員出席，其共同結論如下：「二、本計畫西勢高架車站設計1島1岸3股道，就目標年股道數需求檢核及比較台鐵現有竹南至彰化間股道配置、路線容量（206次）及利用率（65.05％），本案路線容量（目標年140次）應足敷使用，可滿足臺鐵運轉及調度需求，惟台鐵局考量全線高架化後，車站運轉功能更動及高架擴建與增設股道之困難度，建議採2島4股道配置或預留擴充機制。…四、本次會議本局與臺鐵局就西勢高架車站軌道、月台面配置數未達成共識部分，另擇期召會研商」。依此可知，針對上揭被告97年10月8日函檢附97年9月30日會議紀錄，被告於97年10月8日召開之會議，因臺鐵局仍堅持其原先意見，即又再度推翻上揭會議說明，並作成「本次會議本局與臺鐵局就西勢高架車站軌道、月台面配置數未達成共識部分，另擇期召會研商」之結論，顯見有關本件之具體規劃內容，被告與臺鐵局尚無共識，又如何要求原告就原已完成之細部設計成果再予修改，乃申訴審議判斷卻逕以97年10月8日為計算原告延誤履約進度之起點，自屬無據。
③原告因被告之修改意見仍有疑義，無從進行後續設計事
宜，故以97年10月24日九七昭顧字第0880958號函檢送變更設計空間需求表，並先後以97年10月27日九七昭顧字第081013-B006-2號函、97年11月13日九七昭顧字第081106-B003號函陳明因南工處未提供明確變更需求，無法推動工作，請被告儘速明示確定變更需求，是以，在修改意見根本未為確認之情形下，被告應無憑以97年10月8日為計算原告延誤履約進度之起點。
⒊足見申訴審議判斷就原告履約進度之認定不但無據，更與
客觀事證有違，是其計算原告履約進度已延誤225天，而達政府採購法施行細則第111條第1項所定情節重大程度云云，自無可採。
㈡原告並無可歸責之情形，說明如下：
⒈上開採購案契約既已明定原告負有配合臺鐵局辦理設計之契約義務，是原告自無從無視於臺鐵局之意見：
①上開採購案之目的在為使用單位臺鐵局之實際使用需求
而進行細部設計，是兩造乃於上開採購案契約附件三「工作說明書」第貳、2.2㈡條及條特別約定如下：
「乙方(指原告，以下同)於期初設計前須先檢討甲方
(指被告，以下同)規劃內容後，提出各項設計方案之最佳方案或替代方案（如全線高架化），經甲方核准後（站場配置須經臺鐵局同意）據以完成整體之設計。乙方對於設計成果負全責，另對規劃所有建議、調整設計方案皆屬服務合約範圍內。」「乙方應先協助將雙軌及基地軌道配置圖、相關辦公室、宿舍、倉庫等配置交由鐵路局確認（須於期初報告提送前），後再辦理設計。設計過程（設計未定案前）若臺鐵局要求調整或變更時，乙方須配合辦理，相關費用已包含於總價內，不另給付。」②足見被告須依臺鐵局之使用需求進行招標規劃，被告並
係透過上揭契約約定，要求原告須配合臺鐵局之要求辦理。因此，若被告與臺鐵局就變更部分生有爭議時，自應由被告與臺鐵局先行協調確認結論後，再指示原告辦理，不得逕以被告單方片面之決定為斷。
⒉被告與臺鐵局並無共識，被告在違反上開採購案契約附件
三「工作說明書」第貳、2.2㈡條及條約定之情形下所為指示，令原告無所適從，自難謂可歸責於原告：
①依上揭說明可知，本件爭執之西勢車站及潮州車站細部
設計招標文件之提送，業已進行至期末即將定稿之階段，當原告已提出上揭包含期末設計之全部內容與成果之招標文件後，迺被告竟以96年12月21日鐵南工一字第0960007677號函，函送臺鐵局於96年11月28日召開之上開採購案潮州、西勢2車站設計圖說審查會議紀錄，要求原告依臺鐵局意見，對潮州車站、西勢車站之建築作形同重新設計之大幅度變更，亦即對既經確立並經審定之車站各建築物之平、立面配置、建築造型、空間量體及相關設備之使用功能等需求，要求原告予以變更，此一需求變更之大，甚且往前推移至應於規劃階段之基本設計即應確立之內容，此實已逾越本案原告所應負責之細部設計工作內容，不但於約無據，更全然不合理。
②嗣被告於97年1月16日召開「潮州計畫各分標工程設計
進度檢討暨期末設計計價方式會議」，會議結論除指示系爭設計之審查修訂工作應予停止外，竟仍要求原告應行提送非屬原告細部設計工作內容之基本設計工作，由被告轉請臺鐵局審核簽認後再進行細部設計。對此，原告乃於97年4月1日以九七昭顧字第080303-B004-3號函，陳請被告「責成前期規劃單位儘速修訂『技術評估期末報告』，以利本公司（即原告）後續細部設計變更作業之即早推展」。惟時隔3個月餘，原告仍未獲被告任何回復，為此，原告特再於97年7月8日、97年7月14日分別以九七昭顧字第080702-B013號函及九七昭顧字第0880637號函，陳請被告儘速提供變更設計所需之確切依據及標準。
③自原告陳請被告儘速提供變更設計所需之確切依據及標
準後，被告竟於97年7月24日乃又以鐵工工字第0970007094號函，函送被告97年7月15日召開之上開採購案西勢、潮州高架車站修正設計成果簡報會議紀錄，臺鐵局於該次會議對於車站內空間及設備配置仍僅是原則式之指示應儘量簡化，並未提出確切、具體之空間需求及設備配罝。甚者，該次會議係由被告劉總工程 司慶豐 主持，臺鐵局亦有工務處、運務處、機務處、電務處各有代表人員出席之會議，詎料會後未及一週，臺鐵局竟又於97年7月24日以鐵機工字第0970016997號函，要求原告將西勢車站變更原來1島1岸3股道之設計，改為2島
4股道，其遽變之快速、無常，令原告無所適從。④被告無視於原變更需求尚無法確立，以及臺鐵局仍在指
示後續變更之事實，竟於97年9月2日以鐵授南工三字第0970006650號函檢送之97年8月25日上開採購案西勢車站軌道佈置圖暨沿線雙軌（25K＋500-41K＋850）軌道定線圖等相關資料事宜會議紀錄，於臺鐵局尚堅持要求檢討路線容量及2島4股道配置之可行性之情況下，被告南工處卻以97年10月8日鐵南工三字第0970007687號函檢送並無臺鐵局出席之上開採購案契約後續辦理事宜會議紀錄，說明臺鐵局所提有關西勢車站2島4股道之意見僅係評估性質。
⑤針對上揭被告97年10月8日函檢附97年9月30日會議紀
錄，被告於97年10月8日召開之會議，因臺鐵局仍堅持其原先意見，即又再度推翻上揭會議說明，並作成「本次會議本局與臺鐵局就西勢高架車站軌道、月台面配置數未達成共識部分，另擇期召會研商」之結論，顯見被告與臺鐵局尚無共識。
⒊由上足見被告忽而要求原告作形同重新設計之大幅度設計
配置，忽而要求原告將西勢車站變更原來1島1岸3股道之設計改為2島4股道，倏地又謂2島4股道之意見僅係評估性質，反反覆覆，莫衷一是。依此可知，被告一方面要求原告應配合臺鐵局之審查意見辦理，另一方面被告自身對其曾於會議上指示之事項又一再因臺鐵局之堅持而有所反覆，在此被告與臺鐵局尚乏共識之情形下，依上揭說明，縱使此已涉有變更設計，惟原告既係負有配合臺鐵局辦理設計之契約義務，依約原告顯無從逕依被告之指示辦理，否則原告仍係會造成違約之情事，在此情形下，原告依約辦理，自難謂可歸責於原告，至為明確。
㈢綜上，原告於上開採購案並無可歸責之事由，更無延誤履約
進度情節重大之情形可言，自無政府採購法第101條第1項第10款規定適用之餘地。
㈣上開採購案並無政府採購法第101條第1項第12款規定適用之餘地：
⒈被告依政府採購法第101條第1項第12款規定，刊登政府
採購公報之法定要件即「契約終止」，被告未合法終止契約，與上開要件不符，依法自不得刊登於政府採購公報：
①被告認定本件契約業已終止之事由，依被告98年5月21
日鐵工工㈠字第0980006146號函文說明可知，其係認原告未依指示提送修改完成之西勢及潮州車站細設成果予南工處核備，已屬違約，準此，本案之爭執厥為原告就西勢車站及潮州車站細部設計招標文件之提送，是否構成契約第6條第3項第2款第3目之契約終止規定。
②原告並未構成契約第6條第3項第2款第3目「視為本契約終止」規定，說明如下：
⑴上開採購案契約第6條第3項第2款第3目規定如下
：「如甲方認為乙方未能履行本契約之義務時，應以書面通知乙方並說明理由，如在30天內未能收到乙方答覆時，甲方可視為本契約已終止。」依上揭契約約定可知，被告得終止上開採購案契約之要件有三：一為原告未能履行本契約之義務；二為應以書面通知原告並說明理由；三為在30天內未能收到原告之答覆。
⑵上開採購案契約第6條第3項第2款第3目規定，原
告若未於30日內答覆，被告即可「視為本契約已終止」，顯然符合民法第247條之1第2款至第4款之情形，該約定應屬無效。況該規定效果係「視為本契約已終止」而非「被告即得通知終止契約」，故被告執該規定為終止契約之依據，殊有違誤。
⑶被告雖以98年2月5日鐵工工字第0980001126號函及
98年2月23日鐵授南工三字第0980001472號函通知原告說明，惟原告對於上揭來函，業已遵守30日之契約期限，於函到30日內即分別以98年2月24日九八昭顧字第090209-B014號函，以及98年2月25日九八昭顧字第090209-B002號函函覆「具體說明」在案，並無不為答覆之作為，更非被告所指「形式上有答覆」，自不符合該條項終止契約規定之要件。乃被告竟不遵該條項終止契約之要件規定，任意增列契約所未約定之「原告所述理由並非合理」要件規定，並以此為終止契約之事由，此顯於約無據，並不足採。
⑷被告雖主張其得依民法第549條第1項規定，於原告
履約遲延時終止契約云云，惟被告根本未曾依該規定為終止契約之意思表示，況被告縱使依此終止契約，亦不構成政府採購法第101條第1項第10款及第12款規定事由，自無政府採購法第102條第3項刊登政府採購公報之情形。
⒉詎料申訴審議判斷對原告主張「系爭契約已依第6條第3
項第2款第3目規定『視為本契約已終止』是否適法」乙節，略而不提，僅以「本件系爭契約終止，難謂不可歸責於原告」為由維持原處分，則申訴審議判斷顯有瑕疵，洵無可採，因此，上開採購案並不符政府採購法第101條第
1項第12款之要件規定，自無適用該條項規定之餘地。㈤被告將原告刊登政府採購公報，不符行政程序法規定之比例原則：
⒈按「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有
助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第
7條定有明文，此即為比例原則之具體表現。復按「本法第101條之規定，依照立法理由所載為『明定對於廠商有違法或重大違約情形時，…視其結果刊登於政府採購公報，…以杜不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關。』故對於不良廠商刊登公報之要件應考慮者，除違法外，在違約行為部分，尚須有重大違約之情形（例如故意或重大過失之違約行為），且應考量行政程序法之比例原則規定，倘遇有違約情事即一律予以刊登公報，即與立法目的不符。」亦經行政院公共工程委員會96年4月16日工程企字第09600151280號函釋在案。
⒉上開採購案之工程浩繁，各類相關之土建工程、軌道工程
、電訊系統工程、電車線系統工程，以及一般機電、維修設備等其他工程，全部合計達31分標工程之多，除西勢及潮州2個分標工程之車站建築部分外，原告率皆已履行完畢，加以西勢及潮州2個車站建築部分亦已完成細部設計期末報告及招標文件之提送。就此，依原告於申訴程序98年11月30日第二次預審會議提送之「原告說明資料」，可以得知下列事項：
①依第3頁「㈣綜整說明-設計成果提送與服務費用給付
」及第4頁「設計成果提送狀態彙整表」所示，就「設計成果提送」部分，其中「期中設計」計有31標（全部）同意備查；其中「期末與招標文件」計有23標同意備查、2標視同核定、1標完成變更（車輛基地）、1標要求違約（西勢車站）、1標需求不明（潮州車站）、
3標無法變更（電訊系統）。而就「服務費用給付」部分，原告「實際已完成之金額」高達106,272,758元，約占89.30％，惟被告「實際已給付之金額」僅為57,279,309元，僅占48.13％。
②依第5頁「服務費金額請領統計表」所示，本件爭議之
「西勢車站」及「潮州車站」2標，原告依約所得請領之服務費金額不過為4,021,148元，僅占全部服務費之
3.38％，此觀說明欄項目五「受臺鐵局影響未核定而未領金額」即明。況就該2標之設計文件，原告就其中西勢車站部分，早於96年12月7日即已提送至第四版之招標文件，而就潮州車站部分，亦已於96年12月12日提送至第三版之招標文件，均業已進行至即將定稿之階段，足見原告所提供之是項服務工作業已完成，而僅待被告予以審查核定，故縱認原告仍有工作未完成，該所謂未完成之服務費金額亦遠低於全部服務費之3.38％。⒊是以相對於原告幾已全部完成及原已提送之細部設計工作
成果，縱認原告於本案仍有所謂違約云云，惟依上揭說明，該所謂違約之情形顯然相當輕微。況被告所要求辦理者，以西勢車站究竟採「1島1岸3股道」或「2島4股道」之設計，此根本應於規劃階段即已定案，或至遲於原告提出工作執行計畫書、期初設計甚至期中設計時業已確定，豈有於原告提送至第四版之招標文件時卻尚未與臺鐵局取得共識之理？更有甚者，被告雖以98年2月5日函、2月25日函通知原告應依其指示續辦，嗣並以98年5月21日函終止兩造契約，惟被告於其後重行發包時，以西勢車站為例，根本放棄其於上揭函文所要求之「1島1岸3股道」，反而依臺鐵局97年7月24日一所要求之「2島4股道」軌道佈設方式進行設計，而此正係原告於98年2月24日函、98年2月25日函所一再提及者：「由於上述各次函文所提車站變更設計相關疑義未獲澄清，後續變更設仍無法進行」、「旨揭事宜本公司已於98年2月24日以九八昭顧字第090209-B014號函敘明多次函文提請澄清車站變更設計相關疑義未果，致使後續變更設計仍無法進行」，在此情形下，顯見被告在未與臺鐵局達成共識之前，不論被告是否與原告終止契約，上開採購案契約根本無法繼續進行，而此與原告毫無關聯，被告更未曾因此而受有任何損害，則原告又有何工程會上揭函釋見解所指之「故意或重大過失之違約行為」可言？詎料在此情形下，被告徒以西勢及潮州2車站之變更設計未完成，在未有任何舉證之下，即認原告違約情節重大，竟欲以刊登政府採購公報之處分，限制原告參與公共工程建設之權利，揆諸上揭工程會見解，被告於本服務契約所採取之停權處分，其手段與目的間顯有違比例原則而非屬適法等情。並聲明求為判決撤銷申訴審議判斷及原處分。
三、被告則抗辯略以：㈠本件原告有政府採購法第101條第1項第10款所定「因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大」之情事：
⒈按「本法第101條第1項第10款所稱延誤履約期限情節重
大者，機關得於招標文件載明其情形。其未載明者，於巨額工程採購，指履約進度落後10％以上；於其他採購，指履約進度落後20％以上，且日數達10日以上。」「前項百分比之計算，應符合下列規定：屬尚未完成履約而進度落後已達前項百分比者，機關應先通知廠商限期改善，屆期未改善者，依逾期日數計算之。」政府採購法施行細則第111條第1項、第2項第1款分別定有明文。復按「各分標設計工作於設計定案（設計圖經甲方總工程司以上簽署）前，若甲方認為有調整或修正設計之必要時，乙方應即照辦，其修正設計之服務費已包含於契約設計服務費內，不另給付。」本件契約第6條第6項「工作變更」第1款「設計中變更」第1目「契約工程及工作範圍」定有明文。
⒉被告於97年7月15日就西勢、潮州高架車站修正設計成果
召開審查會議，會中明確決議有關西勢、潮州車站應如何修改之意見，並經被告以97年7月24日鐵工工字第0970007094號函將會議紀錄送達予原告，且被告所屬南部工程處復以97年7月31日鐵南工一字第0970005620號函要求原告「依前揭會議紀錄結論辦理西勢、潮州兩車站設計資料之修正，並於文到30個日曆天內提送完整之設計成果及招標文件過處憑辦」。
⒊嗣後，被告所屬南部工程處再於97年9月30日召開「研商
『臺鐵高雄-屏東潮州捷運化建設計畫細部設計技術顧問服務』契約後續辦理事宜」會議，原告亦有派人參加，就車站建築細設成果修改事宜，達成如下結論：「（結論第
4項）有關車站建築細設成果修改事宜，因本契約已進行至期末階段，各項成果均已發展成熟，且本次臺鐵局審查意見影響有限，相關修改成果應不須再經由期初、期中等階段重新確認。請丙○公司仍依鐵工局97年7月24日鐵工工字第0970005620號函附審查意見儘速辦理成果修改事宜，另經南工處說明臺鐵局所提有關西勢車站『2島4股道』之意見僅係評估性質，已另案辦理。」「（結論第6項）有關修改各項建築（車站、基地）細設成果所需合理作業時程，因丙○公司於會中所提時程（車站135日）與南工處評估差距過大，丙○公司表示將於會後一週內邀集協力廠商（建築師）與南工處及丁○○公司重新協商確認。
南工處表示希望丙○公司應於車站建築60日…內完成修改…」經被告以97年10月8日鐵南工三字第0970007687號函將會議紀錄送達予原告。其間，原告並於97年10月7日邀集被告所屬南部工程處及丁○○公司確認各項細設成果修改意見及時程，經被告所屬南部工程處重申，請原告依被告97年7月24日鐵工工字第0970007094號函附審查意見辦理，且被告並再以97年10月28日鐵工工字第0970010802號函要求原告應於修改意見確認後60天內，亦即自97年10月
8日起算60天內提送車站建築部分之修改完成之細設成果予被告。
⒋惟原告未依被告要求辦理，被告所屬南部工程處乃以97年
12月19日鐵南工三字第0970009744號函、被告98年2月5日鐵工工字第0980001126號函、98年2月23日鐵授南工三字第0980001472號函，一再催告原告儘速依97年9月30日會議結論辦理，亦即依被告97年7月15日決議事項辦理，惟原告迄被告通知終止契約日即98年5月21日止，均未依被告要求提出車站建築部分之修改完成之細設成果予被告。
⒌按「雙軌電化及車輛基地工程（皆含土建、軌道、機電）
，除另有規定之分項工程外，須於開始工作後…300日曆天提出招標文件初稿。各分標工程招標定稿文件，則依甲方需求及指示時程於施工發包前提出」上開採購案契約第
3條「工作期限」第2項「細部設計服務」定有明文。被告要求原告應於修改意見確認後60天內，亦即自97年10月
8日起算60天內提送車站建築部分之修改完成之細設成果予被告，惟原告迄被告通知終止契約日（98年5月21日），均未提出，延誤達166日曆天（自97年12月7日起算至98年5月21日止），為契約約定提出招標文件初稿300日曆天之55％，其履約進度顯已嚴重落後，而達政府採購法施行細則第111條第1項所定情節重大之程度。
⒍原告雖以被告97年10月17日鐵工工字第0970010343號函所
檢送之97年10月8日研商「臺鐵高雄-屏東潮州捷運化建設計畫」西勢車站軌道佈置圖暨沿線雙軌（25K+500-41K+
850）軌道定線圖等事宜（第二次）會議紀錄，主張被告與臺鐵局尚無共識，被告不能要求原告修改細設成果云云。惟：
①上開會議所牽涉者僅係西勢車站，不包含潮州車站，無
論原告如何解讀上開會議紀錄，均無法解釋原告就潮州車站部分之延誤。
②再者，於97年10月8日會議中，臺鐵局就西勢車站之股
道配置，雖曾建議設計2島4股道，然其並非上開採購契約當事人，且亦未要求原告應依其之意見辦理。
③上開採購案契約本文第6條第6項「工作變更」第1款
「設計中變更」第1目「契約工程及工作範圍」明文規定：「各分標設計工作於設計定案（設計圖經甲方總工程司以上簽署）前，若甲方認為有調整或修正設計之必要時，乙方應即照辦」，依此規定，被告自有權以採購契約當事人之身份，自行或由所屬之南部工程處以97年10月28日鐵工工字第0970010802號函、97年12月19日鐵南工三字第0970009744號函、98年2月5日鐵工工字第0980001126號函、98年2月23日鐵授南工三字第0980001472號函，一再要求原告應依97年9月30日會議結論，亦即依被告97年7月15日審查意見，辦理西勢、潮州兩車站設計資料之修正，並提送完整之設計成果及招標文件予被告。被告之指示既屬明確，原告經被告多次催告，仍未據以辦理，自有延誤。
⒎原告另主張契約明定原告負有配合臺鐵局辦理設計之契約
義務，被告與臺鐵局並無共識，因此被告之指示，令原告無所適從，原告未據以辦理，自難謂可歸責於原告云云。
惟：
①按上開採購案契約附件三第貳、2.2㈡條及條固分
別規定：「乙方於期初設計前須先檢討甲方規劃內容後，提出各項設計方案之最佳方案或替代方案（如全線高架化），經甲方核准後（站場配置須經臺鐵局同意）據以完成整體之設計。乙方對於設計成果負全責，另對規劃所有建議、調整設計方案皆屬服務合約範圍內。」「乙方應先協助將雙軌及基地軌道配置圖、相關辦公室、宿舍、倉庫等配置交由鐵路局確認（須於期初報告提送前），後再辦理設計。設計過程（設計未定案前）若臺鐵局要求調整或變更時，乙方須配合辦理，相關費用已包含於總價內，不另給付。」惟其中所謂「經甲方核准後（站場配置須經臺鐵局同意）據以完成整體之設計」、「設計過程（設計未定案前）若臺鐵局要求調整或變更時，乙方須配合辦理」等語，乃係指被告若因臺鐵局之要求而有所指示時，原告應配合辦理而言，對原告有指示權限者，僅有被告，並非意指臺鐵局有權要求原告，或原告有接受臺鐵局要求之義務，此觀諸臺鐵局並非上開採購案之當事人，且本件契約本文第6條第6項「工作變更」第1款「設計中變更」第1目「契約工程及工作範圍」明文規定：「各分標設計工作於設計定案（設計圖經甲方總工程司以上簽署）前，若甲方認為有調整或修正設計之必要時，乙方應即照辦」，即可得知。②原告主張臺鐵局於97年7月24日以鐵機工字第09700169
97號函，要求原告將西勢車站由原來1島1岸3股道，改為2島4股道云云。惟上開函文係發文予被告，而非原告，所以並無所謂要求原告之意。而且，上開函文僅係臺鐵局提供予被告之意見，應當如何辦理，乃係被告與臺鐵局內部協調之事，最終自應以被告指示為準。
③本件爭點在於原告就西勢、潮州車站之設計修正，是否
有延誤辦理之情事。不論先前臺鐵局就上開事項曾經表示過如何之意見，惟被告自97年7月15日審查會議確認修正意見之後，再經被告所屬南部工程處以97年7月31日函、被告97年9月30日會議、被告所屬南部工程處97年10月7日會議、被告97年10月28日函、被告所屬南部工程處97年12月19日函、被告98年2月5日函、被告98年2月23日函，均一再重申原告應依97年9月30日會議結論，亦即依被告97年7月15日審查意見，辦理西勢、潮州車站之設計修正，所為指示並無任何變更。原告就被告如此明確且一再重申之工作指示，拒不辦理，自有可歸責之處。
㈡原告有政府採購法第101條第1項第12款所定「因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約」之情事：
⒈上開採購案契約第6條第3項第2款第3目規定係關於因
可歸責於原告之事由而履約遲延時，被告得予以終止契約之規定，而非如原告所謂：只要原告形式上有回覆，被告即不得終止契約；按上開契約第6條第3項「契約延遲與終止、復工」第（二）款「終止」第3目「乙方未履行契約」規定：「如甲方認為乙方未能履行本契約之義務時，應以書面通知乙方並說明理由，如在30天內未能收到乙方答覆時，甲方可視為本契約已終止。」核其意旨，應係指於原告履約有遲延時，被告得以書面附具理由通知原告，倘原告於收到通知後，未於30日內說明遲延係因不可歸責於原告所致，或改正遲延之情況，被告即得通知終止契約，而非如原告所主張，只要原告形式上有答覆，被告即不得終止契約。否則，豈非不論原告如何遲延，被告皆無法終止契約？此外，由上開條文緊接於第4項「終止契約之索賠」第㈠款規定：「因乙方不能履行契約或乙方違約，經甲方主動通知終止契約時，乙方不得向甲方索賠，並需賠償甲方所受之一切損失。」亦可得知，上開契約第6條第3項第2款第3目規定，應係關於因可歸責於原告之事由而履約遲延時，被告得主動通知終止契約之規定。
⒉依民法第549條第1項規定，被告亦得於原告履約有遲延
時，終止契約：按「當事人之任何一方得隨時終止委任契約。」民法第549條第1項定有明文，是縱被告不能依上開採購契約第6條第3項第2款第3目規定終止契約，被告亦得依上開民法規定終止契約。
⒊本件被告要求原告應於西勢、潮州車站修改意見確認後60
天內，亦即自97年10月8日起算60天內，提送車站建築部分之修改完成之細設成果予被告，惟原告於期限屆滿時，並未履行，且經被告所屬南部工程處以97年12月19日函、被告以98年2月5日函、被告以98年2月23日函屢次催告後，迄被告通知終止契約日（98年5月21日），均未履行，延誤達166日曆天（自97年12月7日起算至98年5月21日止），且原告就上開延誤，又無不可歸責之情事，此均有如前述。是被告自得依本件契約第6條第3項第2款第
3目規定或民法第549條第1項規定終止契約。㈢被告依政府採購法規定將原告刊登政府採購公報，並未違反比例原則：
⒈臺鐵高雄—屏東潮州捷運化建設計畫之構想係將屏東站至
潮州站間約18公里單軌非電化鐵路改為雙軌電化系統，且沿線鐵路及屏東、歸來、麟洛、西勢、竹田、潮州等6車站均改為高架化，因此，本案所涉及之西勢、潮州車站建築之細部設計遲遲未能定案以辦理發包作業，影響所及乃整體計畫之完成，而非僅有該2車站。
⒉依上開採購案契約第3條「工作期限」第2項「細部設計
服務」規定：「雙軌電化及車輛基地工程（皆含土建、軌道、機電），除另有規定之分項工程外，須於開始工作後…300日曆天提出招標文件初稿。各分標工程招標定稿文件，則依甲方需求及指示時程於施工發包前提出」，可見上開採購案有其急迫性，否則不會約定原告必須於開始工作後300日曆天即應提出招標文件初稿。被告要求原告應於西勢、潮州修改意見確認後60天內，亦即自97年10月8日起算60天內提送車站建築部分之修改完成之細設成果予被告，惟原告迄被告通知終止契約日（98年5月21日），均未提出，延誤達166日曆天（自97年12月7日起算至98年5月21日止），為契約約定提出招標文件初稿300日曆天之55％，履約進度顯已嚴重落後，此對臺鐵高雄—屏東潮州捷運化建設計畫之影響，實不可謂不大。被告依政府採購法規定將原告刊登政府採購公報，應未違反比例原則等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造爭執要點在於被告審認原告履約有第101條第1項第10款及第12款規定情形，而作成原處分予以停權處分有無違誤？
五、按政府採購法第101條第1項第10款、第12款規定：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。」同法施行細則第111條規定：「（第1項）本法第101條第1項第10款所稱延誤履約期限情節重大者，機關得於招標文件載明其情形。其未載明者，於巨額工程採購，指履約進度落後10％以上；於其他採購，指履約進度落後20％以上，且日數達10日以上。」「（第2項）前項百分比之計算，應符合下列規定：屬尚未完成履約而進度落後已達前項百分比者，機關應先通知廠商限期改善；屆期未改善者，依逾期日數計算之。屬已完成履約而逾履約期限者，依逾期日數計算之。」
六、經查：㈠兩造於95年10月12日就上開採購案簽訂契約，雙方約定總價
為新臺幣（下同）1億3,101萬2,330元，而就細部設計履約內容及期限為雙軌電化及車輛基地工程（皆含土建、軌道、機電），除另有規定之分項工程外，須於開始工作後90日曆天提出期初報告、180日曆天提出期中報告、240日曆天內提出期末報告及300日曆天內提出招標文件初稿，各分標工程招標定稿文件，則依被告需求及指示時程於施工發包前提出。嗣經被告於97年7月15日召開上開採購案西勢及潮州高架車站修正設計成果簡報會議決議該二車站之細部設計要點，並由被告所屬南部工程處（下稱南工處）以97年7月31日鐵南工一字第0970005620號函指示原告依該會議結論辦理修正，並於文到30日曆天內提送完整之設計成果及招標文件，復經被告所屬南工處於97年9月30日召集包括原告在內等相關單位開會研商臺鐵高雄—屏東潮州捷運化建設計畫細部設計技術顧問服務契約後續辦理事宜，並達成12點結論，而經被告所屬南工處以97年10月8日鐵南工三字第0970007687號函檢附該會議紀錄予原告，但原告未提送修改完成之西勢車站及潮州車站細部設計成果，先經被告以97年10月28日鐵工工字第0970010802號函臚列原告尚未修改完成之細部成果，通知原告如期履行，再經被告所屬南工處以97年12月19日鐵南工三字第0970009744號函及被告以98年2月5日鐵工工字第0980001126號函通知原告如期提送各項細部設計修改成果，原告分別以98年年2月24日九八昭顧字第090209-B014號函及98年2月25日九八昭顧字第090224-B002號函覆稱：
車站變更設計需求不明確等語，而仍未辦理。被告遂以98年
5月21日鐵工工㈠字第0980006146號函通知原告終止契約，旋以原處分對原告為停權處分，經原告提出異議，經被告函復維持原處分，原告不服異議處理結果，提出申訴，經申訴審議判斷駁回等情，為兩造所不爭執，並有卷附上開採購案合約書（見本院卷第20至29頁）、被告97年7月15日會議紀錄（見本院卷第85頁背面至86頁）、被告所屬南工處97年7月31日鐵南工一字第0970005620號函（見本院卷第112頁）、被告所屬南工處97年10月8日鐵南工三字第0970007687號函（見本院卷第113頁）、被告所屬南工處97年12月19日鐵南工三字第0970009744號函（見本院卷第121頁）、被告所屬南工處97年9月30日會議紀錄（見本院卷第114至118頁）、被告97年10月28日鐵南工工字第0970010802號函（見本院卷第119、120頁）、被告98年2月5日鐵工工字第0980001126號函、原告98年2月24日九八昭顧字第090209-B014號函（見本院卷第93、94頁）、原告98年2月25日九八昭顧字第090224-B002號函（見本院卷第95頁）、被告98年5月21日鐵工工㈠字第0980006146號函（見本院卷第30頁）、原處分（見本院卷第31頁）、被告98年7月24日鐵工工㈠字第0980009265號函（見本院卷第37至39頁）、申訴審議判斷書（見本院卷第41至58頁）等件可稽。是以原告未依被告之指示於期限內提送已修改完成之細部設計成果，要屬無疑。
㈡原告雖主張渠就西勢車站細部設計招標文件已於96年12月7
日以九六昭顧字第071123-B015號函提送，關於潮州車站部分亦於96年12月12日以九六昭顧字第071004-B040號函提送，並無履約進度嚴重落後云云。然按兩造簽訂之契約書第6條第1項第5款、第7款之規定，原告應依照被告之指示，將本工程做適切之研析，且應密切配合被告業務進行，並依被告指示調整作業進度。且被告有權隨時書面工作指示，如原告認為該工作指示將影響服務性質內容、服務費用及（或）工作進度，應於收到被告工作指示後14天內以書面通知被告。如被告確認該工作指示仍需執行時，原告應即照辦，僅得按本契約第4條第3項規定變更服務費，不得拒絕履行。是原告先前提出之招標文件，既尚未經被告確認定案，而再行檢送會議紀錄結論指示其修改，並屢經被告及所屬南工處函限期催促其提出修改之成果，原告依約即有修改之義務，無法因其先前已提出招標文件初稿，即認其已完成給付。
㈢原告雖復主張依97年9月30日會議紀錄可見被告指示修改之
意見尚未經確認，原告無法執行云云。惟查原告所述無非以上開97年9月30日會議紀錄載稱：「請丙○公司仍依鐵工局97年7月24日鐵工工字第0970005620號函附審查意見儘速辦理成果修改事宜，另經南工處說明臺鐵局所提有關西勢車站『兩島四股道』之意見僅係評估性質，已另案辦理。」「有關修改各項建築（車站、基地）細設成果所需合理作業時程，因丙○公司於會中所提時程（車站135日）與南工處評估差距過大，丙○公司表示將於會後一週內邀集協力廠商（建築師）與南工處及丁○○公司重新協商確認。南工處表示希望丙○公司應於車站建築60日、基地建築30日內完成修改；機電部分則於建築細設成果完成後30日完成修改」等語，且被告97年10月8日會議紀錄亦記載：「二、本計畫西勢高架車站設計1島1岸3股道，就目標年股道數需求檢核及比較臺鐵現有竹南至彰化間股道配置、路線容量（206次）及利用率（65.05％），本案路線容量（目標年140次）應足敷使用，可滿足臺鐵運轉及調度需求，惟台鐵局考量全線高架化後，車站運轉功能更動及高架擴建與增設股道之困難度，建議採2島4股道配置或預留擴充機制。…四、本次會議本局與臺鐵局就西勢高架車站軌道、月台面配置數未達成共識部分，另擇期召會研商」等字樣為主要論據。然被告於會後已正式發函通知原告依其指示以履行，則原告自難諉稱被告指示之意見未確認。再者，臺鐵局之意見如經原告採酌，並指示修改，原告固應配合修改，但臺鐵局並非契約當事人，原告並直接無受其意見拘束之義務，其以恐臺鐵局尚有意見為由，拒絕依被告之指示履行，於法難謂有據。至於原告指稱前揭97年10月8日會議紀錄有記載：「四、本次會議本局與臺鐵局就西勢高架車站軌道、月台面配置數未達成共識部分，另擇期召會研商」乙節，揆其意旨乃規範被告與臺鐵局得再研商，被告既認毋須再與臺鐵局開會研商必要，而已指示原告逕行修改，原告即應依其指示履行，要難援該決議據為拒絕履行之正當事由。是以原告受被告書面工作指示，未遵期完成修改，其未依約履行，自難認其無可歸責之事由。
㈣原告雖又主張：被告以98年2月5日鐵工工字第0980001126
號函及98年2月23日鐵授南工三字第0980001472號函通知原告說明後，原告迅於函到30日內分別以98年2月24日九八昭顧字第090209-B014號函及98年2月25日九八昭顧字第090209-B002號函予答覆，已符合上開採購案契約第6條第3項第2款第3目規定之30日期限答覆，故被告依約不得終止契約云云。然揆諸上開兩造契約書第6條第3項第2款第3目約定本旨，乃賦予被告對於原告無正當理由未能履行契約時，得逕行視為終止契約。故本件原告已經被告明確指示修改成果，其竟藉詞車站變更設計需求不明確為由，而不依指示履行，難認有正當理由，則其援以答覆被告，自無從阻卻被告終止契約。
㈤是故本件原告未能於期限內依被告指示提出修正完成之細部
設計成果及致使該契約因而終止，既均可歸責於原告之事由，顯認已符合前引政府採購法第101條第1項第10款、第12款及同法施行細則第111條規定之情形無訛。是以原告主張渠對於延誤履約期限，並無可歸責事由，且被告不得終止契約云云，尚非可取。
㈥又按行政上之比例原則係國家為達特定目的而採取某一種方
法或措施，必須符合適當性、必要性及狹義比例原則，亦即係規範行政機關有多種合目的之措施時，須選擇侵害最小，且與所欲達成之目的比例相當之手段。查前引政府採購法第
101條第1項已明定「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報」足見機關對於廠商符合同項第10款及第12款之情形者，即應為停權處分，並無決定是否停權處分及停權期間長短之裁量權限，自不生裁量違反比例原則之問題。原告指摘原處分違反比例原則，容欠允洽，不能採取。
七、綜上所述，原告上開主張各節，均無足取。本件被告以原告有政府採購法第101條第1項第10款及第12款規定情形，而作成原處分予以停權，並無違法。申訴審議判斷予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年9月1日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官徐瑞晃
法官蕭惠芳法官蔡紹良上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國99年9月1日
書記官林俞文