裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第217號判決
裁判日期：民國97年01月24日
裁判案由：有關土地事務
臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00217號原告甲○○被告臺北縣政府代表人乙○○（縣長）訴訟代理人丁○○
丙○○上列當事人間因有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國95年11月30日台內訴字第0950174976號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：原告於民國（下同）95年8月17日向被告申請查明其分別共有之臺北縣板橋市○○○段第2崁小段40-19地號土地（以下簡稱系爭土地），並非法定空地。案經被告以95年9月5日北府工建字第0950636567號函復：「二、板橋市○○○段第2崁小段40-19地號土地，經調閱本府所核發69板使字第2650號使用執照（63板建字第323號建造執照），上開地號土地與原核准配置圖說核對結果為法定空地。三、有關本府查詢法定空地之結果，係依當時核發之執照內容予以回覆，期間該地段地號如經都市計畫通盤檢討或變更時，仍應以現行都市計畫為主。」原告以系爭土地分割前為臺北縣板橋市○○○段第2崁小段40地號土地，乃臺北縣政府建設局64使字第2126號使用執照之建築基地（建造執照為63建字第323號），於建築完成，66年10月4日分割後即無需作為法定空地；因在分割後各分割建物之法定空地已符合建築法令，而無庸將系爭土地作為法定空地為由，提起訴願，遭內政部決定不受理，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決
㈠、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡、被告應就原告所有系爭土地函釋非法定空地。
㈢、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明：求為判決如主文所示。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、按訴願法第3條第1項前段規定，本件被告就原告申請查明原告所有系爭土地並非法定空地所為之函覆，即係就建築法、土地法等公法上是否為法定空地之具體事件所為之決定，原告自得依訴願法第1條第1項規定提起訴願。又原告因向被告為法定空地之申請遭駁回，致權利及法律上利益受違法損害，自得依據行政訴訟法第5條第2項規定請求被告就系爭土地為特定內容之行政處分，且本件為行政違反之舉發，並為行政權益之維護，自得依法為行政訴訟救助。
㈡、原告所有之系爭土地，分割前固以40地號土地為64年使字第2126號使用執照（63板建字第323號建造執照）之建築基地，基地面積1142.163平方公尺，建築4層3座10間，建築面積為685.22平方公尺，法定空地456.865平方公尺，惟於66年10月4日實測分割後，4層3座10間之「建築基地」，符合建築法第11條第1、2項各自之「建築物本身所占之地面及其所應留設之法定空地」，即40-9至40-18等10筆地號，及40-17地號「建築基地」136平方公尺，與建物面積77.6平方公尺，留設之法定空地比42.94%【（136－77.6）/136平方公尺】，且均符合建築基地法定空地分割辦法第2條、第3條之規定。原建造基地所餘之74平方公尺分割為40-19地號，即無需作為法定空地而歸屬原地主之原告共有。且不因在分割前為法定空地，在建築完成分割後各分割建物之法定空地已符合建築法令，多餘之空地即無需作為法定空地，被告95年3月24日北府工建字第0950160625號函駁回原告申請之原處分，竟仍以分割前為建築法定空地，建築完成後依建築法令分割，仍認為法定空地，顯與事實、法令不符。
㈢、被告自承「因建管資料龐大繁雜，本府地籍套圖建制不齊，使用執照資訊系統更新不及」，惟仍以本件土地分割前64使字第2126號使用執照（63板建字第323號建造執照），認建蔽率為60%剩餘非屬建築物座落範圍之40%皆為法定空地，66年10月4日系爭土地由原40地號土地分割，亦屬該照之基地範圍，當時之土地分割為單純之產權分割，非法定空地分割。分割後之建號、土地，依地籍圖所示均有各自之法定空地，其中與原告以被告95年3月24日北府工建字第0950160625號函於法院訴訟之 施愛玉 所有40-17地號土地面積136平方公尺，基地建物面積77.6平方公尺，相差之58.4平方公尺即係法定空地，空地比達42.94%，符合建築法令，否則即不可能為產權分割，系爭土地確屬多餘之土地，並非法定空地，亦無需為法定空地，而歸屬為原40地號土地所有人，否則究竟屬分割後10筆建物中依建築法第11條第1項何筆建物之法定空地？既然為法定空地，為何不平均分配登記與分割之40-9至40-28地號及建物內？迄今被告亦無法指出系爭土地為建築法第11條第1項何筆建物之法定空地。即足以反證被告95年3月24日北府工建字第0950160625號函所為具體事件決定之不當，而嚴重影響原告權益。
㈣、本件不屬任何建物之空地，係面臨道路之土地，符合建築基地法定空地分割辦法第4條之規定，亦可與相鄰之40-17、40-18地號土地協議調整地形或合併建築使用。按建物基地產權分割，需符合建築法令有關法定空地之規定，為建築法第11條第3項及建築基地法定空地分割辦法所明定，又「產權分割」即當然包含「法定空地之分割」，否則即不可能分割後10筆建物基地，均有各自之法定空地，所餘之土地當然不需再作為建築法第11條第1項之法定空地，更不屬於何筆建物之法定空地。應為主管建築及土地登記之被告所明知，竟否認其94年7月7日以北府工建字第0940495067號函稱「倘若無合法建築物，自無前揭之法定空地」，自曝行政疏失及不專業。故應撤銷內政部95年11月30日台內訴字第0950174976號訴願決定書暨被告95年9月5日北府工建字第0950636567號有關系爭土地所為法定空地之函覆，依建築、土地等法令，就系爭土地函釋非法定空地如訴之聲明所示。
二、被告主張之理由：
㈠、63年間訴外人持板橋市○○○段第2崁小段40地號向被告申請建造執照，依相關建築法及建蔽率60%規定而核准63年度板建字第323號建造執照，系爭土地即為該建案所留設之法定空地。按改制前行政法院44年判字第18號判例意旨，被告95年9月5日北府工建字第0950636567號函係就前揭事實向原告說明，性質係屬事實之敘述，並非行政處分，乃原告對之提起訴願，其程序顯有不合法情形。
㈡、又64使字第2126號使用執照、63板建字第323號建造執照核發迄今，該照之基地範圍皆未變更，縱66年10月4日系爭土地經分割（按系爭土地來源係由40地號土地分割而來），乃為單純之產權分割，並非法定空地之分割，原告執此要求為非法定空地之認定，顯無從辦理，至為灼然。
理由
一、本件原告於95年8月17日向被告申請查明其分別共有之系爭江子翠段第二崁小段40-19地號土地，並非法定空地。案經被告以95年9月5日北府工建字第0950636567號函復：「二、板橋市○○○段第二崁小段40-19地號土地，經調閱本府所核發69板使字第2650號使用執照（63板建字第323號建造執照），上開地號土地與原核准配置圖說核對結果為法定空地。三、有關本府查詢法定空地之結果，係依當時核發之執照內容予以回覆，期間該地段地號如經都市計畫通盤檢討或變更時，仍應以現行都市計畫為主。」為原告認渠函復為行政處分，乃對之提起訴願，遭內政部決定不受理等事實，有原告95年8月17日申請書、被告94年7月7日北府工建字第0940495067號、95年3月24日北府工建字第0950160625號、95年9月5日北府工建字第0950636567號函、系爭地號土地登記第二類謄本、64使字第2126號使用執照、內政部95年11月30日台內訴字第0950174976號訴願決定書等件影本附卷可稽（見訴願卷第15-18、24-25、29-30、32頁），且為兩造所不爭，洵堪認定。
二、原告循序提起本件行政訴訟，主張：被告針對原告申請查明其共有系爭土地並非法定空地所為之函覆，乃係就建築法、土地法等公法上是否為法定空地之具體事件所為之決定，原告自得依訴願法第1條第1項規定提起訴願，並請求被告就系爭土地為特定內容之行政處分。系爭土地分割前為臺北縣板橋市○○○段第2崁小段40地號土地，乃臺北縣政府建設局64使字第2126號使用執照之建築基地（建造執照為63建字第323號），於建築完成，66年10月4日分割後即無需作為法定空地；因在分割後各分割建物之法定空地已符合建築法令，而無庸將系爭土地作為法定空地；且系爭土地面臨道路，亦符合建築基地法定空地分割辦法第4條規定，可與相鄰之40-17、40-18地號土地協議調整地形或合併建築使用。
而「產權分割」當然包含「法定空地之分割」，否則即不可能分割後10筆建物基地，均有各自之法定空地，所餘之土地當然不需再作為建築法第11條第1項之法定空地，更不屬於何筆建物之法定空地，是請求撤銷訴願決定及原處分，並命被告應就原告所有系爭臺北縣板橋市○○○段第二崁小段40-19地號土地函釋為非法定空地。
三、撤銷訴訟部分：
㈠、按人民因中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當致損害其權利或利益者，始得依訴願法提起訴願，訴願法第1條第1項定有明文，是提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。而所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。再按「被告官署該項通知，純屬事實之說明，與發生具體的法律上效果，直接影響人民權利或利益之單方行政行為，截然不同，不得視為行政處分。原告對之提起訴願，自非法之所許。」改制前行政法院50年度判字第46號著有判例。是行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，此觀改制前行政法院44年度判字第18號、62年度裁字第41號判例甚明。而依行政訴訟法第4條第1項規定，提起行政撤銷訴訟，亦以有行政機關違法之行政處分存在為前提。
㈡、次按「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」、「（第1項）本法所稱建築基地，為供建築物本身所占之地面及其所應留設之法定空地。（第2項）建築基地原為數宗者，於申請建築前應合併為一宗。（第
3項）前項法定空地之留設，應包括建築物與其前後左右之道路或其他建築物間之距離，其寬度於建築管理規則中定之。（第4項）應留設之法定空地，非依規定不得分割、移轉，並不得重複使用；其分割要件及申請核發程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」建築法第1條、第11條著有規定。是建築基地於建築使用時，應保留一定比例面積之空地，旨在使建築物便於日照、通風、採光及防火等，以增進使用人之舒適、安全與衛生，法定空地屬建築基地範圍，故法定空地之分割、移轉乃涉公益及公共安全，自應依法令為之，以避免基地權利關係複雜，致無法維持法定空地應有之效用。又「（第1項）直轄市或縣（市）主管建築機關核發建造執照時，應於執照暨附圖內標註土地座落、基地面積、建築面積、建蔽率，及留設之空地位置等，同時辦理空地地籍套繪圖。（第2項）前項標註及套繪內容如有變更，應變更後圖說為準。」、「建築基地之法定空地併同建築物之分割，非於分割後合於左列各款規定者，不得為之。一、每一建築基地之法定空地與建築物所占地面應相連接，連接部分寬度不得小於二公尺。二、每一建築基地之建蔽率應合於規定。但本辦法發布前已領建造執照，或已提出申請而於本辦法發布後方領得建造執照者，不在此限。」、「建築基地空地面積超過依法應保留之法定空地面積者，其超出部分之分割，應以分割後能單獨建築使用或已與其鄰地成立協議調整地形或合併建築使用者為限。」且為依建築法第11條第3項規定授權訂定之建築基地法定空地分割辦法第2條、第3條、第4條所明定。
㈢、再按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。．．．十、起訴不合程式或不備其他要件者」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。如前所述，原告係對被告95年9月5日北府工建字第0950636567號函提起行政訴訟。惟觀諸該函所載：「．．．，上開地號土地與原核准配置圖說核對結果為法定空地。．．．」等內容，係被告依據所核發63板建字第323號建造執照（使用執照為69板使字第2650號使用執照），就原告之申請查明事項，查考檔案資料後，所為之事實陳述，其說明本身並不生何法律效果，而影響原告何公法上之權義，自與就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之行政處分有別，揆諸首揭規定，原告自不得對之提起行政爭訟。從而訴願決定機關，以原告訴願對象非行政處分為由，從程序上駁回原告所請，並無違誤。原告復就此部分提起行政訴訟，乃欠缺特別實體判決要件，而不合法，應予駁回。
四、一般給付訴訟部分：
㈠、按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，固為行政訴訟法第5條所明定；惟所謂「依法申請之案件」，係指人民依法有權請求行政機關作成准駁之行政處分而言，至於單純陳情、檢舉、建議或請求等，則不包括在內。因此，對於非行政處分或非人民依法申請之案件，即不得據以提起訴願及行政訴訟。雖原告於起訴時主張本件係依行政訴訟法第5條第2項規定之課予義務訴訟為請求（見本院卷原告起訴狀第4頁）。然如前述，被告前開就法定空地之說明，並非行政處分；原告列舉之建築法第11條第1項、第2項、建築基地分割辦法第2條、第3條之規定，又僅係有關法定空地暨該空地併同建物分割時應遵守之事項為說明，並未賦予人民得請求主管機關為一定意思表示之請求權，而無足為原告訴之聲明第2項：「請求被告應就原告所有臺北縣板橋市○○○段第二崁小段40-19地號函釋為非法定空地」之請求依據，自與課予義務訴訟之要件不合；惟原告既已於95年1月10日更正其訴訟類型為一般給付訴訟，本院爰依該訴訟類型續為判斷。
㈡、次按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」行政訴訟法第8條第1項著有明文；該條文所稱之給付固包括請求判令被告為一定之作為或不作為之事實行為；然仍以原告對被告有特定公法上之請求權存在為其請求之基礎。惟原告經本院闡明，並未能舉出其就上述訴之聲明第2項請求之公法上請求權何在，且陳明：不知法律依據等語在卷（見本院卷96年11月2日準備程序及95年1月10日言詞辯論筆錄）；而上述建築法第11條第1項、第2項、建築基地分割辦法第2條、第3條規定，亦非原告所得據為請求之依據，前已述及，故原告為此請求，為無理由，亦應予駁回。
五、至兩造其餘有關系爭土地是否為法定空地等攻擊之防禦方法，因原告對被告並無請求其應就系爭土地說明非法定空地之請求權，而與本件判決結果不生影響，故不再予逐一論究，附敘明之。
據上論結，原告之訴為一部不合法、一部無理由，爰依行政訴訟法第107條第1項第10款、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年1月24日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官李得灶
法官黃秋鴻法官林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國97年1月24日
書記官黃明和