高雄高等行政法院104年度訴字第400號判決

裁判字號：高雄高等行政法院104年訴字第400號判決

裁判日期：民國105年06月29日

裁判案由：土地徵收

高雄高等行政法院判決
104年度訴字第400號民國105年6月8日辯論終結原告 陳蘇軒
陳中和 被告內政部代表人 葉俊榮 部長訴訟代理人 張倩維
鄭倩 如上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國104年9月18日院臺訴字第1040142915號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰
(一)本件被告代表人 陳威仁 於訴訟進行中變更為葉俊榮，茲據被告變更後之代表人葉俊榮依法具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
(二)惟按新法定代理人已依法承受訴訟後，原訴訟代理人之訴訟代理權即當然歸於消滅，此觀行政訴訟法第53條及第186條準用民事訴訟法第170條及第173條規定自明。故訴訟中法定代理人變更時，自應由新法定代理人重新委任訴訟代理人以代理為訴訟行為，並應另行提出委任狀（最高法院92年度臺抗字第396號裁定、司法院民國89年1月(89)廳民一字第16809號函示參照）。經查，本件被告之原法定代理人陳威仁於訴訟程序中，固委任 曾詩雯 為訴訟代理人而應訴，有委任狀在卷可按（本院卷，第66頁）；惟查，被告之法定代理人於本件訴訟程序中已變更為葉俊榮，並於105年6月4日具狀向本院聲明承受訴訟，已如上述，是依首開說明，曾詩雯受陳威仁委任之原訴訟代理權，即當然歸於消滅；且未受葉俊榮重新委任，應認曾詩雯已非本件被告合法訴訟代理人，併予敘明。
二、事實概要︰緣高雄市○○○○○道○號燕巢交流道延伸至高46線銜接186甲道路工程(下稱系爭工程)，需用高雄市○○區○○段○○○○號內等77筆土地，面積4.788,281公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經被告以103年11月11日臺內地字第1031302834號函（下稱原處分）核准徵收，並一併徵收其土地改良物。土地部分，交由高雄市政府於103年00000000市0000000000000000號公告，同日以高市府地徵字第10333577303號函通知所有權人。改良物部分，交由高雄市政府於104年0000000市0000000000000000號公告，同日以高市府工新字第10470682002號函知所有權人。旋高雄市00000000000000000段○號有誤，經於104年4月8日以高市府工新字第10470972401號公告更正，同日以高市府工新字第10470972402號函知所有權人。原告等不服原處分，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
(一)經查，原告所有重測前高雄市○○區○○○段000000000段0000000號土地，於103年11月重測後分割為3小塊土地，分別編為高雄市○○區○○段○○○○○段○000○號、962-1地號(被徵收部分，下稱系爭土地)及962-2地號土地。而本件系爭工程原先與原告之農地毫無任何瓜葛，可是由於高雄市政府與義大世界財團或其他人員變更協商之關係，造成原告所有完整之農地變成半圓型之替代路線，且以高架橋方式把原告農地剖半由中間通過，造成原告在橋下工作時有車子突然掉下之危險性及地價暴跌之損害，故為保留系爭土地之完整性及保護人身安全，原告拒絕為財團量身打造並不具公益性之系爭工程，更拒絕強制徵收不依市價徵收人民土地違反土地徵收條例法規之政府違法行為。
(二)次查，系爭工程所規劃之道路是高雄市政府為財團義大世界在該處規劃總面積約18公頃之「高雄義大2期計畫-科幻影城」所開發，包含影城主題樂園、旅館等相關建設所量身訂做之道路開發案。因為「義大科幻影城」預計每年270萬觀光人次，而高雄市政府所開之公聽會、民意調查及電話訪問都未曾提及該財團之投資案，意圖蒙騙老百姓而強行通過系爭工程，顯為私人利益不見有任何公益存在，且很明顯有圖利財團之嫌疑，自不符合土地徵收條例之公益要件。亦即：
1、由系爭工程替代方案路線位置圖（本院卷，第31頁）可知，高雄市政府總共做了5次環境影響評估（下稱環評），由原規劃路線(路線1A)的環評未通過及原路線兩旁的第2條路線(路線1B)、第3條路線(路線1C)之環評皆未能通過。再實施第2階段找第4條路線(路線2B)也未通過，第5條路線(路線2A)利用其他名目由 戴佐敏 （原告誤繕為 戴佑敏 ）委員之建議，來通過環評，顯然已違法。
2、且由高雄市政府環評審查委員會第33次會議中，戴佐敏委員在該環評審查會議中之發言紀錄（見本院卷，第32頁)建議調整「若本計畫道路不開闢，恐影響義大科幻影城上百億之投資意願。」之用語，即可證實高雄市政府及環評委員會委員事前就已知道義大世界財團投資案之事情，已在會議中討論該投資案，系爭工程預設立場要開闢給義大科幻影城使用，確實利用該委員建議名目來通過環評及系爭工程。
3、又由原規劃路線圖(路線1A、1B、1C)皆未經過景觀山林社區，亦可知該道路之起始點(或終點站)為義大世界處之紅綠燈三叉路口直通國道10號燕巢交流道，系爭工程與疏通186甲線(學府路)車流量無關，與不在系爭工程內之學府路車禍路段更無任何關係，系爭工程非為景觀山林社區住戶所規劃，該區住戶通常往返大社市區○○○○道路為平面道路非高架橋路面，另假借為促進地處郊區人口稀少之嘉誠里的區域發展為由，故系爭工程原規劃路線是為提供財團「義大世界」「義大科幻影城」使用之專用道路。則系爭工程更改替代道路也更改其開發目的事業，惟一沒有變的是系爭工程之起始點與終點站(義大世界處之紅綠燈、國道10號燕巢交流道)。
4、道路開闢案一般我們都相信學者、專家的專業意見，但系爭工程在這些學者、專家及高雄市政府都已經預設立場要為財團義大世界之新事業「義大科幻影城」使用，不然會影響該財團上百億之投資意願；但又怕被老百姓說圖利特定廠商之嫌疑，而利用其他名目來通過系爭工程，此行為已違法及失其專業能力之立場。
5、又依據高雄市政府工務局新建工程處（下稱新工處）圖(定案開發道路圖)觀之(見本院卷，第81頁)：(1)186甲線學府路一般為租屋在大社區之義守大學之學生使用且都以機車代步，車禍都是發生在同一處，為下坡路段急速轉彎處、視線不佳、學生反應不及，故造成學生機車自摔。然該車禍轉彎處不在系爭工程內，所以如果該處不改善的話高雄市政府開闢再多的道路也沒用。(2)186甲線學府路路段與現有道路非重疊，可知該路段為全新路段開發，非高雄市○○○○路段拓寬。且186甲線學府路與三和路路段，原告於105年1月17日再次開車走一趟該兩路段，目前全線路寬仍然為10米至12米，非高雄市政府所說186甲線三和路路段為20米路寬。(3)嘉誠里地處郊區人口稀少，有嘉誠路、大社路及三和路等可供出入，而嘉誠里人口集中的地方為嘉誠廟及周圍住戶，其住家之土地已全部被財團買走了，財團要求該區之住戶全部搬離並將土地還給財團，居民面臨無家可歸的地步，可以預期未來人口數更稀少。(4)國道10號燕巢交流道改善工程為另一開發案與系爭工程無關。(5)目前遊客到義大世界遊樂區一般都使用25米寬義大二路直通國道10號仁武交流道及高雄市區，而義大世界處目前車流量不多，原告104年3月份在義大世界之紅綠燈處實況錄影顯示車流量很少，且三叉路口之186甲線學府路的連接點早就已經做好；在104年1月31日聯合報報載及電視新聞也有報導，該集團要將8成股權賣給港商嘉年華集團，所以今年跨年晚會就只剩施放煙火。可見，如果不是未來的「義大科幻影城」要使用該道路的話，該道路是沒有開闢之需求，顯見系爭工程並無公益性必要。
6、另由高雄市政府環評資料所載，係將「義大科幻影城」未來的遊客數進行評估，自行預測評估未來「義大科幻影城」會帶來很龐大的人潮，怕現有道路不敷未來的「義大科幻影城」遊客使用而規劃系爭工程；然「義大科幻影城」未來的遊客數尚不知，為何高雄市政府會如此評估，好像該「科幻影城」為國家所開設。又記載系爭工程是以義大世界處之紅綠燈為中心點且該處之連接點早已做好，北連接燕巢交流道，南銜接仁武交流道，供義大世界及義大科幻影城使用，則系爭工程核屬非公益性開發案，應予撤銷該不當之土地徵收案。
(三)況查，高雄市政府辦理2次土地徵收之用地價購會議，都是以非市價之公告現值加成方式來當市價與所有權人協議，開1次會議，價格就增加一點點，好像市場拍賣會；惟2次協議後結果，都是0人同意以價購方式辦理，到最後每位土地所有人都被高雄市政府以強制徵收手段徵收土地，明顯違反土地徵收條例第11條第4項規定。申言之：
1、在同一條道路開闢案，其距離相差不遠之農地徵收之價格理當相同，但高雄市政府以自定徵收價格來當「市價」，不顧地主提供市價資料及反對而一意孤行。經查，系爭土地經高雄市政府賤價徵收之價格為新臺幣(下同)3,200元/平方公尺(10,578元/坪)；然查內政部不動產交易實價登錄資料，重測前牛食坑段121-150地號之土地交易紀錄為：(1)102年6月，20,083(元/坪)。(2)102年7月，22,152(元/坪)。(3)102年10月，3,501(元/坪)(山坡地)。(4)103年1月，28,149(元/坪)。
2、92年4月臺灣發生嚴重急性呼吸道症候群事件（下稱SARS），造成百業蕭條、房地產價格盪到谷底，當時系爭土地之公告現值為2,600元/平方公尺，近幾年房地產大漲，系爭土地週遭又有義大世界遊樂區，其環境及價值亦應更高，但高雄市政府103年1月就系爭土地之公告現值只有：1,700元/平方公尺，竟然比SARS期間還低且低很多，然後用該低公告現值以加成的方式3,200元/平方公尺來強制徵收系爭土地；103年11月徵收完成後，馬上在104年1月調升土地公告現值100元為：1,800元/平方公尺，很明顯是在搶老百姓之土地，有故意將土地公告現值壓低之嫌疑，至於公告現值之價格，高雄市政府要訂多少就多少，全由他們自行決定，甚至連舊謄本之價格也可以更改，在原告申請新的土地謄本（本院卷，第23頁）與舊土地謄本（本院卷，第24頁）對照，竟然公告現值會不一樣，如重測前牛食坑段140-7地號土地72年1月：
200.0元/平方公尺、89年1月：2,600.0元/平方公尺，重測後食坑段962地號土地更改為72年1月：199.8元/平方公尺、89年1月：2,597.5元/平方公尺。更甚者，原告系爭土地有既成道路可進出，但其徵收價格竟然低於(相同地段及公告現值)無道路可進出之土地，不知公平性何在。另查，臺灣糖業股份有限公司（下稱臺糖公司）之墳墓用地被徵收價格約為5,300元/平方公尺，然原告系爭土地徵收價格僅為臺糖公司墳墓用地約只有一半價格，高雄市政府很明顯違反土地徵收條例第30條規定。
3、且系爭工程中替代路線高架橋路段的農地周邊有大批無使用計畫之公有土地，高雄市政府不優先使用該公有土地卻硬要使用私有農地，且都從耕地之中間剖過，造成包含原告在內之農民、地主剩餘兩邊之土地變成橋下之土地，土地價格大跌價造成嚴重損失，顯已違反土地徵收條例第1條立法目的，亦完全違背土地徵收條例第3條之1規定，明顯連續壓榨、欺負及侵犯原告權益兩次。
(四)末按，土地徵收程序係屬於行政程序，應有行政程序法之適用：
1、徵收程序亦為行政程序之一，本質上並不排除行政程序法之適用。且土地徵收條例第10條徵收程序規定，並未明示於徵收程序中排除行政程序法適用之意旨，依該條文規定，土地所有權人與利害關係人僅餘「參加公聽會」之權利，較行政程序法所賦予人民之程序保障為低，此時均有行政程序法之適用。另外，開發行為通常對環境造成不可逆影響，對環境與當地居民權利影響甚大，為避免事後耗費資源於救濟程序與環境回復，立法者理應規範縝密之事前程序，以確保主管機關盡可能作成正確決定。因此原告認為土地徵收條例第10條未規定陳述意見及依行政程序法舉行「聽證」等規定，實屬「漏未規定」而非「法律另有規定」，故依照立法者對行政程序法之定位，應解為土地徵收程序仍有行政程序法上述規定之適用，以保障人民之權利。
2、經查，系爭工程為國道10號燕巢交流道改善工程、道路開闢案及不在道路開闢案內之學府路車禍路段等分屬3件不同事件，而高雄市政府不積極去改善186甲學府路車禍路段反而為了財團「義大世界」「義大科幻影城」要使用該系爭工程之道路，而借由學府路車禍路段之瑕疵及國道10號燕巢交流道改善工程來通過新規劃道路之開闢案，以致於壓迫、欺詐老百姓，並強迫老百姓讓地。又替代路線高架橋路段為山坡地保育區之農地，高架橋的建造將會破壞該地區原有自然生態景觀及環境，使喪失其保育之功能，嚴重違反國土之保育政策，甚為不當。則政府從無到有已開闢3條道路，即學府路、三和路、義大二路及舊有巷路在義大世界處相連結供財團義大世界、義守大學使用，已形成一個非常暢通之交通網可通往任何地方，交通已經四通八達、暢通無阻；政府已不需要再配合財團，再建築任何道路，提供義大世界，義大科幻影城使用，既然義大世界路段環評未通過就該取消該路段之建造，不該再使用其他保育區農地，而使我們後代子孫的生存環境更加惡劣，更加萬劫不復。
3、綜上所述，系爭工程係高雄市政府利用強制徵收手段，以賤價方式強制徵收人民土地來開闢道路供財團「義大世界」及更大更賺錢的「義大科幻影城」使用，很明顯有圖利義大財團之嫌疑，違反土地徵收條例第1條、第3條、第3條之1、第11條第4項、第30條與行政程序法應辦「聽證」及山坡地保育利用條例第5條之規定等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以︰
(一)原告訴稱系爭工程係供財團義大世界規劃之義大科幻影城開發案量身訂作，有圖利財團之嫌疑等節：
1、查國道交流道為重要交通建設，亦為帶動地區發展重要因素，交流道設置可帶動周邊區域發展，但有鑑於原國道設計時，因應交流道鄰近地形限制或地區道路無法配合銜接，部分交流道僅設置單邊聯絡道，限制交流道周邊發展。交通○○○區○道○○○路局近年來為健全交通路網及促進地區發展，針對部分原單邊設置聯絡道之交流道進行改善工程，變更為雙向均有聯絡道。已更新完成的如頭份交流道，提供頭份交流道往三灣方向便捷的交通，帶動沿線市鎮發展。目前亦規劃進行國道四號月眉交流道及國道十號燕巢交流道改善工程，但因地區道路無法配合銜接，導致交流道改善工程無法進行。
2、目前高雄市○○區○○路(縣道186甲線)由觀音山風景區至義大世界及義守大學路段為觀音山風景區及義守大學師生聯外之主要道路，亦為大社、仁武及大樹地區東西向之重要道路，平時上下班及假日車流量甚大，現況道路服務水準約C至D之間。系爭工程規劃拓寬部分186甲線，並銜接高46線、高47線及燕巢交流道，改善道路線型並疏導原186甲線車流量，將可大幅提升道路服務水準及車輛行駛安全。
3、另國道10號為高雄地區國道1號及國道3號最重要之連接道路，近年隨著地區及觀光的日益發展，交通量已大幅提高，燕巢交流道位處國道十號之中央，為高雄市燕巢、大社、仁武等地區之重要進出交流道。此外，交流道北側之義大醫院為該地區最重要之大型醫院，進出之車流量大，惟目前燕巢交流道僅北側有連絡道銜接臺22線(高楠公路)，南側並無聯絡道路，北上南下之車流均須藉此唯一之聯絡道進出，而連絡道僅約300公尺，儲車空間有限，假日交通量大時常回堵至主線，尤以北上、南下交流道僅有1車道，下交流道後隨即碰到號誌路口，更易回塞至主線，影響國道十號之整體交通順暢性，故交通○○○區○道○○○路局急需辦理交流道改善工程，在南側闢建聯路道以紓解分散車流，故系爭工程為燕巢交流道改善之必要工程。高雄市政府興辦系爭工程，其規劃設計及開闢確係因公益需要，有其必要性，符合土地徵收條例第3條規定得徵收私有土地，原告訴稱為財團量身訂作、圖利財團，不是為國家公益需要而興建等，顯無理由。
(二)有關原告訴稱義大世界路段環評未通過，更改為半圓形繞道之替代路線開闢案，增加以後行車之危險性，不優先使用公有土地卻使用私有農地，造成農民、地主之地價大跌造成嚴重損失等節：
1、自98年起於前高雄縣政府時期即開始規劃辦理系爭工程（前期路線），99年12月25日高雄縣市合併後，持續辦理相關環評工作，並於100年3月15日送高雄市政府環境保護局進行環評審查。經過高雄市政府環評委員會4次審查後，因考量道路經過順向坡等地質敏感區破壞觀音山地區完整次生林等議題影響較大，環評委員會建議高雄市政府再規劃是否有其他替代方案。經重新評估後，盡量利用原有道路進行拓寬及利用公有土地進行新闢，使徵收私有土地達必要最小限度範圍，系爭工程業經綜合考量評估工程限制條件、降低自然環境與生態破壞及使用最少私人土地之綜觀因素，本件用地取得無其他可替代地區，符合土地徵收條例第3條之1規定勘選適當用地。
2、次查，為配合燕巢交流道改善工程，現況交流道南側之既有道路共有高46線、高47線及186甲線等3條，作為交流道聯絡道連接道路應考量完整路網規劃，惟高46線及高47線○○○區鄉道○路寬僅約6-10米，原設計路線配合高46線拓寬，惟因：(1)穿越觀音山次生林區，對於當地生態環境影響嚴重，及途經2處順向坡地質，有安全上之疑慮，全工程挖方量約68.3萬方，填方量約24.7萬方，剩餘土石方約43.6萬方，將大幅度改變道路沿線地形地貌。(2)高46沿線大多鄰道路建設，部分路段道路兩側均有房舍，經勘查兩側10公尺範圍內約有57戶住家，房舍約74棟。(3)原設計路線長約3.7公里、寬30公尺，用地面積約11公頃，開發面積過大，致未獲環評通過。故系爭工程經重新規劃，路線選線時避開順向坡等地質、生態敏感區域及住宅，並減少土方工程量、地形變化及次生林之影響，及採用部分既有縣道186甲線拓寬的方式，路線長約4.8公里、寬20公尺，由原用地面積約11公頃大幅降低為約9.6公頃，並經環評審議通過。
3、另縣道186甲線目前路寬約8米至12米，但沿線有觀音山風景區、義大世界、義守大學等重要觀光遊憩據點，目前186甲線高52線以西及高52線現況均已拓寬為20公尺路寬，將可作為本計畫道路銜接後，紓解新建道路所衍生南向車流。因186甲線平日及假日尖峰時車流較多，且道路崎嶇高差甚大，以致交通安全有所疑慮，期望藉由系爭工程，可紓解燕巢交流道南向車流外，亦可同時紓解現有186甲線車流，同時改善道路線型，提升道路行駛安全。
(三)查高雄市政府於申請徵收前，業依土地徵收條例第11條規定以市價與原告等進行協議價購，系爭土地於103年6月24日第1場協議價購會議以2,720元/平方公尺與原告等協議價購，渠等認為協議價購市價太低而未達成協議，衡酌高雄市政府與原告等雙方之權益，為達共識及增加原告等協議價購意願，第2場協議價購調整為3,000元/平方公尺，惟仍未達成協議，高雄市政府協議價購金額訂定均係參考該府地政局提供市價資訊及被告不動產交易實價查詢服務網之資料暨衡酌系爭土地之區域因素及個別因素審慎訂定，另系爭土地103年公告現值為1,700元/平方公尺，徵收市價經100○○○市00000000000段000○0○號為3,400元/平方公尺，系爭土地為3,200/平方公尺，因協議價購不成乃依法辦理徵收。另有關原告等因土地徵收補償市價偏低提起異議案，業經高雄市政府另案依土地徵收條例第22條規定辦理。
(四)經查，系爭工程路線經山坡地，地形高差較大，若採平面道路設計，將造成大量土方開挖及回填，故在系爭工程路線環評審查時，環評委員即建議採用高架橋及隧道方式，減少土方開挖回填量，亦可減少工程影響範圍及地形變化。系爭工程路線規劃時，依環評委員建議部分路段以高架橋方式，避免大量土方工程及地形地貌大規模改變，並規劃相關水土保持設施（如擋土設施、排水設施、臨時滯洪沉砂設施及防災工程），避免因系爭工程開發造成附近環境重大影響。嗣經環評審查委員會專業判斷，認定已無環評法第8條及施行細則第19條所列各款情形之虞，有條件通過環評審查，應無不當。
(五)又系爭工程原計畫路線因穿越觀音山次生林區及二處順向坡地質，對生態環境影響較為嚴重，且因全線採平面路段設計，全工程挖方量約68.3萬方，填方量約24.7萬方，剩餘土石方約43.6萬方，將大幅度改變道路沿線地形地貌，因此環評委員建議再規劃另提替代路線，避開地質敏感區，並建議採用高架橋或隧道方式，減少因道路開發產生開挖、回填土方量及地形變化。故系爭工程經重新規劃，路線選線時避開順向坡等地質敏感區域，並於觀音山區路段採用既有縣道186甲線拓寬的方式，減少對於次生林之影響，且依原計畫路線環評審查時委員建議，部分路段採用高架橋及隧道設計，系爭工程挖方量減少為31.3萬方，填方量減少為13.9萬方，剩餘土石方約為17.4萬方，剩餘土方量較原計畫路線減少約60%，並將對於既有地形之影響降至最低，經檢討評估後，系爭工程計畫路線對環境之各項影響均較原計畫路線輕微，且已就損失最少之土地為之，惟仍須穿越原告所有系爭土地之部分土地。故原告提起行政訴訟之系爭土地，因徵收逕為分割為食坑段962地號面積0.301,469公頃、系爭土地面積0.104,865公頃及食坑段962-2地號面積0.025,486公頃，徵收後殘餘之食坑段962及962-2地號2筆土地未申請一併徵收等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、前揭事實概要欄所載事實，有被告原處分（本院卷，第58頁）、高雄市政府103年0000000市0000000000000000號公告（本院卷，第15頁）、系爭工程徵收土地計畫書、系爭工程開發計畫環境影響說明書、訴願決定書等附卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：本件被告原處分核准系爭土地徵收案是否合法？茲分述如下：
(一)按「（第1項）為規範土地徵收，確保土地合理利用，並保障私人財產，增進公共利益，特制定本條例。（第2項）土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。（第3項）其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：‧‧‧二、交通事業。」「（第1項）需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。（第2項）需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。（第3項）特定農業區經行政院核定為重大建設須辦理徵收者，若有爭議，應依行政程序法舉行聽證。（第4項）需用土地人興辦之事業無須報經目的事業主管機關許可者，除有第2項但書情形外，應於與所有權人協議價購或以其他方式取得前，先舉行公聽會。」「（第1項）需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。（第2項）前項協議之內容應作成書面，並應記明協議之結果。如未能達成協議，應記明未達成協議之理由，於申請時送交中央主管機關。（第3項）第1項協議價購，依其他法律規定有優先購買權者，無優先購買權之適用。（第4項）第1項協議價購，應由需用土地人依市價與所有權人協議。（第5項）前項所稱市價，指市場正常交易價格。」「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。（第2項）前項市價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。（第3項）各直轄市、縣（市）主管機關應經常調查轄區地價動態，每6個月提交地價
評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度，作為調整徵收補償地價之依據。（第4項）前3項查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項等辦法，由中央主管機關定之。」分別為土地徵收條例第1條、第3條第2款、第10條、第11條及第30條所明定。
(二)經查，本件需用土地人高雄市政府為辦理燕巢交流道延伸道路之系爭工程，需用包含原告所有系爭土地在內等77筆土地，經核系爭工程合於土地徵收條例第3條第2款規定，且系爭土地亦已變更編定類別為交通用地，此有徵收土地計畫書所附高雄市政府農業局000000000市000000000000000號函（第238頁）、行政院農業委員會103年9月30日農授林務字第1030233736號函（第240頁）在卷可稽，亦為事業所必需，則被告以原處分核准徵收及一併徵收其土地改良物，於法並無不合。
(三)次查，系爭工程自燕巢交流道終點至縣道186甲線，係考量燕巢交流道無南側聯絡道，現況部分路段寬僅6至10公尺，道路崎嶇及高低起伏甚大，危害車輛行駛安全，乃規劃拓寬部分186甲線，並闢建銜接高46線、高47線及燕巢交流道之道路，形成道路聯絡網，改善道路線型並疏導186甲線車流，提升道服務水準及車輛行駛安全，並可帶動高雄市大社、仁武及大樹區域聯絡及提升觀音山區周圍相關產業競爭力，均衡地方發展，業經綜合評估分析具公益性與必要性，徵收土地計畫書（第2頁至第3頁）經予載明。又查，國道十號為高雄地區國道一號及國道三號重要之連接道路，燕巢交流道位處國道十號之中央，為高雄市燕巢、大社、仁武等地區之重要進出交流道，附近有樹德科技大學、高雄師範大學燕巢校區、義守大學等學園區；另有高雄市重要休閒景點之觀音○○○區○○○○○道北側之義大醫院為該地區重要之大型醫院，上述之學術、觀光、醫療等需求所衍生之車流一大部分須仰賴燕巢交流道之進出，惟目前燕巢交流道僅北側有連絡道銜接臺22線(高楠公路)，南側並無聯絡道路，北上南下之車流均須藉此連絡道進出，而連絡道僅約300公尺，儲車空間有限，假日時常回堵至主線，尤以北上下交流道僅有1車道，下交流道後隨即碰到號誌路口，更易回塞至主線，影響國道十號之整體交通順暢性。本件系爭工程係配合國道十號燕巢交流道改善工程，在南側提供地區道路銜接交流道以紓解分散車流，帶動燕巢交流道南側區域發展，及解決目前縣道186甲線因路寬不足以致交通服務水準不佳及相關道路安全問題，開發後可嘉惠高雄市大社區、仁武區、大樹區地區交通便捷，提高區域及城鄉間交通品質、行車效率及交通服務功能，以促進地方繁榮，加強區域醫療品質，並改善義守大學師生交通瓶頸路段，提升觀音山風景區及附近觀光產業發展，均衡地方發展，縮短城鄉差距，增加當地通往國道的交通便捷性，促進當地生活機能，亦可維護用路人交通安全並健全當地交通路網系統等情，復據被告 陳明 綦詳，復有系爭工程徵收土地計畫書及所附之徵收土地圖說、土地使用計畫圖可憑，經核均無不合，則系爭工程顯具有公益性，自堪認定。再者，觀諸系爭工程之徵收土地計畫書、環境審查委員會議、高雄市政府之環境影響評估資料，雖亦顧及義大醫院、義守大學、義大科幻影城等義大世界財團機構之發展及影響，惟公共建設本應顧及其建設所及範圍內相關人民及公、私機關之權益，是自不得僅因義大世界財團之相關機構，亦因系爭工程而受助益其發展，遽認系爭工程係高雄市政府專為義大世界財團而開發，不具任何公益性。是原告所稱：系爭工程係高雄市政府專為義大在該處規劃總面積約18公頃之「高雄義大2期計畫-科幻影城」所開發，包含影城主題樂園、旅館等相關建設所量身訂做之道路開發案，顯為私人利益不見有任何公益存在，自不符合土地徵收條例之公益要件云云，並不可採。
(四)次查，系爭工程在進行周邊相關開發計畫時，係依環評法施行細則第19條及開發行為環評作業準則，在環評過程中考慮開發內容對於周邊重大開發計畫之影響(包含規劃中、興建中及營運中的計畫)，而義大科幻影城乃為規劃中之計畫，故依作業準則相關規定，高雄市政府自應評估義大科幻影城開發前後與本件系爭工程前後之相互影響，因高雄市○○○設○路線配合高46線拓寬，惟因穿越觀音山次生林區，影響生態環境，途經2處順向坡，有安全疑慮，且全線如採平面路段設計，工程挖方量約68.3萬方，填方量約24.7萬方，剩餘土石方約43.6萬方，將大幅度改變道路沿線地形地貌，且高46沿線部分路段道路兩側10公尺範圍內約有57戶住家，房舍約74棟，且路線用地面積約11公頃，開發面積過大，乃未通過環評，經新工處提出替代方案即系爭工程，重新規劃，路線選線時避開順向坡等地質敏感區域及住宅，並於觀音山區路段採用既有縣道186甲線拓寬的方式，減少對於次生林之影響，且依環評審查委員建議，部分路段採用高架橋及隧道設計，用地面積大幅降低至約9.6公頃，挖方量減少為31.3萬方，填方量減少為13.9萬方，剩餘土石方約為17.4萬方，剩餘土方量較原計畫路線減少約60％，對於既有地形之影響降至最低，而新工處所提系爭工程之環境影響說明書(下稱系爭環說書），前經高雄市政府工務局於0000000000市0000000000000000號函轉送高雄市政府審查，歷經高雄市政府於103年5月1日、同年月23日召開2次專案小組初審會議後，於103年7月17日召開環評委員會第33次會議，決議有條件通過環境影響評估，被告據以103年8月15日高市府環綜字第10339598802號公告系爭環說書審查結論，原告不服，循序提起行政訴訟，經本院以103年度訴字第573號判決駁回，於105年5月9日確定乙節，業據被告陳述明確，復為原告所不爭執，並有系爭工程土地計畫書、系爭環說書、本院上述判決書等附卷可憑。可見高雄市政府所規畫之系爭工程路線，係高雄市政府環評委員會綜合考慮避免該路線所經過之山坡地原有自然生態景觀及環境遭受破壞、使用最少私人土地及評估該工程施工之限制條件等因素所為必要性之選擇，尚非該地區任何鄰近之土地可得任意替代。且被告系爭工程於徵收原告系爭土地後，原告所有未經被告徵收之系爭食坑段962地號及962-2地號土地，若其殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者，非不得依土地徵收條例第8條第1項第1款之規定，於徵收公告之日起1年內向主管機關申請一併徵收，以確保其權益。是本件被告原處分尚與土地徵收條例第1條、第3條、第3條之1、山坡地保育利用條例第5條之規定無違，亦足認定。則原告所稱:系爭工程中替代路線高架橋路段的農地周邊有大批無使用計畫之公有土地，高雄市政府不優先使用該公有土地卻硬要使用私有農地，且都從耕地之中間剖過，造成包含原告在內之農民、地主剩餘兩邊之土地變成橋下之土地，土地價格大跌價造成嚴重損失，顯已違反土地徵收條例第1條立法目的，亦完全違背土地徵收條例第3條之1規定，明顯連續壓榨、欺負及侵犯原告權益兩次，並破壞山坡地原有自然生態景觀及環境，已違背山坡地保育利用條例第5條之規定云云，均非可採。
(五)按鑑於土地徵收係以公權力強制剝奪私人財產權之行政手段，考量憲法對於私人財產權保障及比例原則規定意旨，基於尊重私有財產權益，非有必要，應儘可能避免徵收，是土地徵收條例第11條乃規定除國防、交通、水利等事業，確有公共安全上之急需外，需用土地人應先與土地所有權人協議採以價購或其他方法以取得需用土地，俟無法達成協議取得後，始能依法請求國家發動徵收。此項協議程序，係申請土地徵收之法定先行程序，且屬為中央主管機關之被告受理土地徵收申請案，應審查之合法要件之一。再查，高雄市政府為辦理系爭工程用地協議價購或以其他方式取得協調會，於103年6月12日以高市府工新字第10371789000號開會通知單（有該通知單附於系爭工程土地徵收計畫書第75頁可稽），通知土地及土地改良物所有權人於103年6月24日召開協議價購會議，並依高雄市政府地政局000000000市0000000000000000號函（系爭工程徵收土地計畫書，第78頁）提供系爭工程鄰近地區之近期（102年6月至103年1月）9筆土地買賣移轉價格及被告不動產交易實價查詢服務網之資料，綜合考量鄰近市場成交價格並就個別條件因素，為增加土地所有權人協議價購意願並加速工程施工，爰以2,400元/平方公尺至14,720元/平方公尺與土地所有權人協議價購；然土地所有權人認為協議價購價格過低，均未同意協議價購，亦有103年6月24日系爭工程用地價購或以其他方式取得會議紀錄附於系爭工程土地徵收計畫書第129頁至第131頁可稽。而高雄市政府因未能與土地所有權人達成以協議價購或其他方式取得所需土地，乃再參考被告不動產交易實價查詢服務網之資料，以系爭工程鄰○○區○○區○○段○○○區○○段、牛食坑段、尖山腳段○○○區○○○段之交易價格，衡情酌量市價後增加協議價購為2,600元/平方公尺至15,000元/平方公尺，並以103年7月22日高市府工新字第10372170000號開會通知單（參系爭工程土地徵收計畫書，第101頁）通知土地所有權人於103年8月8日召開第2次協調會。該日經協調議價後，嗣後有土地所有權人5人同意價購，其餘人則不同意，復有103年8月8日系爭工程用地價購或以其他方式取得會議紀錄附於系爭工程土地徵收計畫書第11頁、第141頁至第149頁可稽。準此可知，高雄市政府辦理系爭工程，已依土地徵收條例第11條規定踐行實質協議價購程序，然因未能與原告達成協議，始報請被告以原處分核准徵收，並一併徵收其土地改良物，揆諸前揭規定及說明，核無不合。則原告主張：被告係以土地公告現值加成方式為協議價購金額，有損原告權利並有違土地徵收條例第11條第4項之規定云云，核屬誤解，爰不足採。至於原告主張本件徵收土地之補償價格不合理部分，經查，此部分尚與被告原處分之合法性無涉，且原告對此部分之爭議，已另對高雄市政府所為補償之處分，循序提起訴願救濟中，亦據原告輔佐人於本院105年2月4日準備程序中陳述明確，是原告該部分爭議，尚與本件無關，附此敘明。
(六)末按土地徵收條例第10條規定，公聽會之舉行係應於事業計畫報請目的事業主管機關許可前為之，故此時事業計畫顯然尚未完成應行之程序；並本條第2項所以為應舉行公聽會之規定，乃係基於司法院釋字第409號解釋所闡明：「．．．
尤其於徵收計畫確定前，應聽取土地所有權人及利害關係人之意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧，且有促進決策之透明化作用。」之意旨，為於徵收計畫確定前，能廣徵意見而為；亦即該公聽會之舉行重在使計畫臻於完善；且其相關之利害關係人更非全為需用土地人所得知悉；是需用土地人依土地徵收條例第10條第2項舉行公聽會時，自無對計畫範圍之土地所有人逐一為通知之必要。另行政程序法第102條前段固規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」惟同條但書復規定：「但法規另有規定者，從其規定。」且行政程序法第3條第1項規定：「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定。」則於土地徵收條例第10條、第11條已就徵收之行政行為特別為徵收程序之規範，尤其依該條例第11條規定，原則上為徵收前應先行與土地所有權人為協議價購之程序，而使土地所有權人對土地之價格等事項有陳述意見之機會，故土地徵收條例第11條關於徵收程序之規定，自應認屬前述行政程序法第102條但書及第3條第1項所稱法律另有之規定；依首述土地徵收條例第1條規定，於進行土地徵收時應優先適用之。再土地徵收條例第11條，不僅為協議價購先行之規範，復為所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議時，即得依土地徵收條例申請徵收之規定；可知，本條關於協議價購程序之規範，重在使需用土地人與土地所有權人於申請徵收前進行價購或其他取得方式之協議，以避免以強制之徵收方式取得土地；惟因計畫本身亦具有公益色彩，故於價購等程序事實上無法達成時，即得依徵收程序辦理，有最高行政法院95年度判字第993號判決意旨可參照。經查，高雄市政府於進行本件徵收程序前，已分別於103年5月6日、5月27日辦理2場公聽會，並於103年6月24日、8月8日2次價購協調會上，亦充分賦予土地所有權人有陳述意見之機會，且亦逐一予以回覆，顯已充分保障土地所有權人及利害關係人之權利。況依上開所述，關於土地徵收應優先適用土地徵收條例關於徵收程序之規範，其中土地徵收條例第10條第3項已明確規定於特定農業區經行政院核定為重大建設須辦理徵收者，若有爭議時方有舉行「聽證」之必要，惟本件事實非於特定農業區為重大建設而辦理徵收，故原告主張：本件應類推適用行政程序法有舉行聽證之必要云云，核屬無據，應不足採。
六、綜上所述，被告所為核准徵收之處分核無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告聲明求為撤銷，為無理由，應予駁回。兩造其餘訴辯事由，與本件無涉，爰不復審論，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中華民國105年6月29日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官邱政強
法官簡慧娟法官林勇奮以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國105年6月29日
書記官蔡玫芳