裁判字號：臺北高等行政法院97年訴字第2261號判決
裁判日期：民國98年01月22日
裁判案由：工會法
臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2261號原告中華民國計程車駕駛員工會全國聯合會代表人甲○○被告行政院勞工委員會代表人 王如玄 （主任委員）住同上訴訟代理人丙○○兼送達代收
乙○○上列當事人間因工會法事件，原告不服行政院中華民國97年7月
3日院臺訴字第0970087424號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣被告於民國（下同）90年7月11日以台90勞資1字第0030
931號函核發原告登記證書，旋於90年11月16日以台90勞資
1字第0049543號函核發中華民國計程車駕駛員職業工會總會（以下簡稱國計駕職業工會總會）登記證書。嗣原告於96年12月19日具函，以依工會法第49條第2項規定，分業工會聯合會，各業以組織1個聯合會為限，請求勞委會註銷計程車駕駛員工會總會登記。經被告以97年2月18日勞資1字第0970125149號函復原告，略以工會之結社自由權為團體之同盟自由基本權，不得以不必要之限制，工會法第49條及第50條等規定，係以大陸時期之幅員為組織範圍，在規範臺灣地區勞工成立全國性之工會組織，明顯窒礙難行，被告已提出工會法修正草案刪除第49條第2項規定，在未完成修法前，為保障勞工同盟自由基本權，被告於89年8月15日召開「研商工會法中全國性工會組織成立要件應如何修正」會議，依會議結論，為維護憲法賦予人民有集會結社之自由，在訂定具有代表性標準之情況下，應賦予全國性工會組織法律地位，是凡符合所訂成立要件者，即發給登記證書。原告及計程車駕駛員工會總會均依上開會議結論成立，合法取得工會組織之法人地位，且計程車駕駛員工會總會並無工會法第40條規定之解散事由，尚不得同意所請等語。原告不服，以勞委會89年8月15日會議決議不具法律效力，被告憑以核准計程車駕駛員工會總會登記，顯然違反工會法第49條第2項規定，損害其權益云云，提起訴願遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠本案爭執點如下：
1.原告申請成立全國聯合會是依照工會法第49條第2項的規定，或是依照89年8月15日研商工會的會議結論？
2.原告提起本件訴訟到底有無權利保護的必要？㈡原告主張之理由：
⒈依法行政原則：
⑴依法行政原則乃支配法治國家立法權與行政權關係之基本原則，亦為一切行政行為必須遵循之首要原則。
依法行政原則有法律優越原則及法律保留原則。依法行政原則旨在維護憲法尊嚴。憲法規定，法律與憲法牴觸者無效；命令與憲法或法律牴觸者無效；省法規與國家法律牴觸者無效。故行政機關之行政作為或其他一切行政活動，均不得與法律相牴觸，此乃行政命令及行政處分等各類行政行為之位階皆低於法律，這就是法律優越原則。法律優越原則旨在防止行政行為違背法律；在沒有法律授權，行政機關即不能合法的作成行政行為，這就是法律保留原則。法律保留原則旨在約束行政機關，非有法律或法律授權之命令，不得作成行政處分或其他措施，否則其合法性即生問題。
⑵被告以學者專家開會之「會議決議」牴觸法律而核准
「中華民國計程車駕駛員職業工會總會」登記，係悖逆「依法行政原則」之違法的行政行為，其所核准之登記應自始無效。
⒉立論偏頗之決定書：行政院訴願審議委員會（下稱審委
會）決定書以「立論偏頗」之理由，牽強附會訴願法第77條第8款規定，而為訴願不受理之決定。其決定理由內容引用勞委會以「會議決議」牴觸法律所核准登記「中華民國計程車駕駛員職業工會總會」無致原告之權利或法律上利益受有損害，而謂原告對之提起訴願，欠缺權利保護必要，應不受理。審委會之決定，實不具法理要件，茲論述如後。
⒊合法組織與違法組織：被告於90年7月11日以台90勞資
1字第0030931號函核發原告所屬之「中華民國計程車駕駛員工會全國聯合會」登記證書給原告之前，並無其他同一業類（計程車）工會全國聯合會組織登記在案，原告籌組「中華民國計程車駕駛員工會全國聯合會」之動機，係基於可受法律保障之權利和利益考量，因工會法第49條第2項規定，「分業工會聯合會，各業以組織
1個聯合會為限」。且原告在向主管機關提出籌備組織之時，被告從未告知政府已經決議開放工會法第49條規定各業工會全國聯合會之籌組要件，先組織該業省及直轄市聯合會，並不再限制各業工會全國聯合會，以組織
1個為限。所以原告所屬之「中華民國計程車駕駛員工會全國聯合會」是在工會法第49條第2項規定限制下依法籌組成立之合法組織，並非適用未經立法程序之89年
8月15日召開「研商工會法中全國性工會組織成立要件應如何修正」會議，依會議結論而取得登記書之「中華民國計程車駕駛員職業工會總會」可比，前者為「合法組織」，後者係被告以學者專家會議決議案牴觸法律而為行政偷渡所核發之「違法組織」。
⒋群集而勢立，稀分則式微：在原告取得「合法組織」後
，政府主管機關之公務員，涉嫌違法圖利他人，於90年11月16日以台90勞1字第0049543號函核發中華民國計程車駕駛員職業工會總會登記證書。原告所受到法律原有保障的法律權利和利益，頓時遭到侵蝕瓦解，致原告之權利及法律上利益受有損害；從經濟效益的理論上言之，原本極為稀少的工會成員，因此遭到瓜分而失去團結的向心力，直接影響原告籌募的會員數量及「工會全國聯合會」運作經費，對原告「工會全國聯合會」的成長與存廢之損害至大。因為原本數量極為稀少的工會成員，不能與數量眾多的商場行業透過市場自由競爭相提並論，這是眾分則群集而勢立，稀分則式微而體解之自然法則。據中國文化大學勞動暨人力資源系助理教授、中華勞資關係研究所兼副研究員 陳正良 撰寫「我國勞資關係情勢報告-臺灣工會架構現況分析」中指出臺灣基層工會應具有會員人數規模偏小的特質。陳正良引據政府行政統計資料顯示，於2004年底時，臺灣總計有4,29
0家工會，會員達296.5萬餘人。臺灣現有的工會架構，可簡要分作：基層、地方、及全國等三個層級，在目前工會架構下，在地方層級的工會組織方面，臺灣工會的地方層級裡的主要工會類型，有地方層級產職業混和的縣市總工會、產業總工會、職業總工會，以及地方層級的分業工會聯合會；此地方層級均屬於無自然人會員，而以工會為其會員的工會聯合組織。目前臺灣總計有
104家地方層級的工會聯合組織，其團體會員數總計1,
249家，平均每一家地方層級的工會聯合組織有會員工會12家。工會聯合組織「只有」工會會員12家平均數的既有市場，其靠少數會員繳交的經費，連職員的薪資已經很難支應，再受被告違法核准增加家數競爭，經費必然捉襟見肘，工會聯合組織在此窘況下行政，欠缺權利保護，怎能提高服務品質。因此，審委會決定書所指「同一業類工會得自由選擇加入1個或數個該業工會全國聯合會，各業工會全國聯合會應以較佳服務爭取該業工會加入，尚不因同一或性質相近業類之聯合併存，至其執行任務受有限制。是以勞委會於90年11月16日函准計程車駕駛員工會總會登記，應不影響訴願人之存廢及任務執行」。此乃被告屬於狀況外之推論，與本行業市場僅有少數成員之實際狀況出入極大。原告為維持法律賦予之權利和利益，乃於96年12月19日具函，以依工會法第49條第2項規定，分業工會聯合會，各業以組織1個聯合會為限，請求被告註銷計程車駕駛員工會總會登記。
⒌不相容的集會結社自由與法律優越原則：被告以97年2
月18日勞資1字第0970125149號函復原告，略以工會之結社自由權為團體之同盟自由基本權，不得課以不必要之限制，工會法第49條及第50條之規定，係以大陸時期之幅員為組織範圍，在規範臺灣地區勞工成立全國性之工會組織，明顯窒礙難行。勞委會已提出工會法修正草案刪除第49條第2項規定，在未完成修法前，為保障勞工同盟自由基本權，被告於89年8月15日召開「研商工會法中全國性工會組織成立要件應如何修正」會議，依會議結論，為維護憲法賦予人民有集會結社之自由，在訂定具有代表性標準之情況下，應賦予全國性工會組織法律地位，是凡符合所訂成立要件者，即發給登記證書。並謂「中華民國計程車駕駛員工會全國聯合會」及「中華民國計程車駕駛員職業工會總會」均依上開會議結論成立，合法取得工會組織之法人地位。原告認為在未完成修法前依會議結論所為之行政行為，係悖逆「依法行政原則」，憲法固然賦予人民有集會結社之自由，但不得悖逆「依法行政原則」，何況「集會結社」之自由尚不得違反「集會遊行法」之法律優越原則，再者，憲法賦予人民有集會結社之自由與牴觸法律之學者會議決議之行政行為，一為法律優越原則，一為牴觸法律之行政行為，兩者不相容，非並行不悖。為維護國家體制及法紀，在未完成修法前，政府主管機關以所謂學者專家「會議決議」牴觸法律所核准之登記，不具法律效力，其所核准之登記，為自始無效。惟「中華民國計程車駕駛員工會全國聯合會」登記證書是在無其他同一業類（計程車）工會全國聯合會組織登記之前核發，該登記證書是適用「工會法第49條第2項規定，分業工會聯合會，各業以組織1個聯合會為限」之規定，並非如審委會決定書所指「訴願人與計程車駕駛員工會總會均係依該放寬要件組成登記」。
⒍牴觸法律之工會組織登記當然自始無效：國民黨執政的
中華郵政總局在民進黨執政時改名為臺灣郵政總局；中正紀念堂也在民進黨執政時改名為自由廣場。政黨輪替之後，國民黨執政的政府認為民進黨執政時改名政策是違法的，於是將臺灣郵政總局改回中華郵政總局、自由廣場改回中正紀念堂，這都歸納在「依法行政原則」之行政行為。民進黨執政時違法開放的工會組織理當比照辦理，將其違法開放的工會組織廢除，因為既然是違法開放的工會組織，其牴觸法律所核准之工會組織登記當然自始無效。
⒎資方假扮勞方之工會全國總會應該撤銷：工會以保障勞
工權益，增進勞工知能，發展生產事業，改善勞工生活為宗旨。為切實達到此宗旨，所以工會法第13條才將「代表雇方行使管理權之各級業務行政主管」排除參加工會。「中華民國計程車駕駛員職業工會全國總會」理事長 陳春棟 ，與「臺中縣計程車商業同業公會」理事長 陳俊銘 ，兩人為父子關係，陳春棟曾於96年10月8日代理其子陳俊銘出席公路總局臺中區監理所豐原監理站召開96年度（下半年）汽車運輸業務及行車安全座談會會議，有會議簽到冊為證。可見陳春棟實即資方之「臺中縣計程車商業同業公會」理事長陳俊銘之代位執行者，因此「中華民國計程車駕駛員職業工會全國總會」顯然有資方的成員假扮勞方來掌控，「中華民國計程車駕駛員職業工會全國總會」，明顯違反工會法規定事項之情事，故應予撤銷。
⒏行政院勞工委員會，以牴觸法律之涉嫌瀆職手段，竟然
引用學者專家的會議決議，讓「中華民國計程車駕駛員職業工會全國總會」成立，勞委會更引據「國際勞工公約第87號公約」（結社自由及組織權之保障公約），規定行政官署不得解散工人及雇主團體、或停止其活動，而為處分撤銷「中華民國計程車駕駛員職業工會全國總會」之理由；行政院勞工委員會同時以「工會法係於民國18年制定，係以大陸時期之幅員為組織範圍，在臺灣地區勞工成立全國性之工會組織，明顯有滯礙難行，且不符合同盟自由精神；為追隨國際潮流及配合本地國情；基於保障工會團體同盟自由基本權之精神，勞工委員會謂尚不得同意貴會（即原告）所請」。中華民國豈不成為國際勞工公約的附庸國。
⒐被告惡意倒行逆施，扭曲引用「國際勞工公約第87號公
約」，87號公約之精神旨在保障（結社自由及組織權），並不是在分裂工會組織團結權，及破壞工會組織健全發展，進而弱化工會保障勞工利益。被告職責任務是幫助工會組織團結權與促進工會組織健全發展，以利與資方、政府部門協商商業類經濟議題，以保障勞工利益，以利國家民生經濟均衡發展，富國富民，並不是在分裂工會組織團結權及破壞工會組織健全發展，進而弱化工會保障勞工利益。況且就算是國際公約亦不得牴觸國家之法律。
⒑被告為掩護不法之瀆職失誤，竟然推諉於18年在大陸制
定之工會法第49條及50條，在臺灣地區滯礙難行。被告略過工會法在臺灣地區已經通過三次（36年、38年、64年）的修正，被告如此不當的說法只為推卸其不法行政行為的責任；如果說在臺灣地區已經通過的三次修正是屬於國民黨執政時期，仍存有其積弊，然而被告在89年
8月15日邀請學者專家召開「工會法中全國性工會組織成立要件應如何修正」會議，在民進黨執政時期何以無積極作為使學者專家「會議決議」通過立法程序使之變成法律，而核准「中華民國計程車駕駛員職業工會總會」登記，為牴觸法律之行政行為，係違反「依法行政原則」，其所核准之登記應違法。被告在7年又6個多月不作為（89年8月15日迄97年2月18日）之情況，竟然以為追隨國際潮流及配合本地國情之謬論，攀附國際勞工公約來保護其違法之行政裁量權，不知被告將中華民國法律置於何地，中華民國豈不成為國際勞工公約的附庸國。如中華民國是一個主權獨立的國家，則被告會豈能跳出中華民國法律約束而引據國際勞工公約來作其行政處分依據及理由。
⒒為維護國家體制及法紀，在未完成修法前，政府主管機
關以所謂學者專家「會議決議」牴觸法律所核准「中華民國計程車駕駛員職業工會總會」之登記，不具法律效力，其所核准之登記，為違法，應廢止其登記。
㈢被告主張之理由：
⒈查訴願法第1條第1項前段規定「人民對於中央或地方
機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願」，復據第77條第8款規定，對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者，應為不受理之決定，合先敘明。
⒉被告就程序部分之答辯理由：
⑴行政程序法第92條第1項對行政處分之定義為「本法
所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」、同法第168條就陳情定義為「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向行政機關陳情」。據此，原告於96年12月19日就被告當初核發國計駕職業工會總會之來函，其性質屬上開行政程序法第168條所定對行政違失舉發之陳情函，被告就該函之回覆，並非就具體事件對外直接發生法律上效果之行政處分，合先敘明。
⑵按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法
或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定」、「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」、「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：…八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者」、「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定…得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」，為訴願法第
1條第1項、第3條第1項及第77條第8款及行政訴訟法第4條第1項所明定。
⑶次按「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對
人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」，行政法院62年裁字第41號判例著有明文。蓋訴願法第3條規定，行政處分係以設定法律效果為目的，具有法律拘束力之意思表示，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，行政機關所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，即非訴願法所稱之行政處分。查原告（國計駕工會全國聯合會）要求被告撤銷國計駕職業工會總會登記證書一案，被告於97年2月18日以勞資1字第0970125149號函（詳如附件一）答覆在案，嗣原告不服被告97年2月18日函，提起訴願。惟查上開兩會均符合本會89年8月15日邀請專家學者召開「研商工會法中全國性工會組織成立要件應如何修正」會議（詳如附件二），而依工會法第9條第1項規定之籌組程序合法籌組之工會，並依同條第2項規定檢送相關文件函送本會備案並由本會發給登記證書之合法工會組織。又查「工會有左列情事之一時，主管機關得解散之：一、成立之基本條件不具備者。二、破壞安寧秩序者。
」，工會法第40條第1項定有明文，為行政機關得解散工會之依據。故就工會法第40條第1項解散規定，國計駕職業工會總會尚無上開得經主管機關解散之事由。其次，是以檢視上開函復內容，主要係就現行工會法規之說明並無損及原告之任何權益，未發生具體之法律效果，致尚不對外發生准駁之法律上效力，即難謂屬行政處分之性質。
⑷又查本案原告主張被告應對國計駕職業工會總會撤銷
其登記證書，實乃要求被告解散該會，惟依89年8月15日會議結論，被告前於90年7月11日核發原告登記證書，復於90年11月15日核發國計駕職業工會總會登記證書，兩會均係合法成立。復據訴願法第14條第1項、第2項規定「訴願之提起，應自行政處分到達或公告期滿之次日起三十日內為之。利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾三年者，不得提出。」，本案原告96年12月19日始以中計駕工全國聯合字第0960109號函主張對被告90年11月15日核發國計駕職業工會總會登記證書之處分為不服之意思表示，請求被告撤銷國計駕職業工會總會登記證書。從而依上開規定，其主張亦已逾原告得主張之時效，且本案原告自始又無法具體主張被告97年2月18日函對其「權利」或「法律上利益」，有何具體損害之證明，僅以含糊之主張提出訴願，顯與訴願法第1條第1項規定不合。⑸綜上，被告主張本案原告之行政訴訟程序於法未合，敬請貴院就本案程序部分，予以駁回。
⒊被告另對原告所提之論點做一釐清陳述如下：
⑴從最上位的憲法層次規範，我國勞動法學者 黃程貫 教
授認為就理論及外國制度言之，限制各業工會以組織一個為限，將使勞工加入同盟的選擇自由完全被剝奪，要加入工會只能有一個選擇，顯然是對勞工同盟自由基本權之明顯侵害；而此等工會組織一元化的規定，其背後之目的，不外是便於行政主管機關對工會的監督管理（詳見附件三）。從憲法第14條人民有集會結社之自由觀之，除非有憲法第23條除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。因此在適用法律時，依法律秩序之一般原則以及和憲法之價值，而創造立法計畫中原所未有或與其相抵觸之法律原則，則係「超越制訂法之法律推展」（詳見附件四）。⑵次從國際勞工公約第87號公約（結社自由及組織權之
保障公約）第三條規定勞工及雇主團體應有權制定其組織規章，自由選舉其代表、規劃其行政與活動，並釐定其計畫。政府當局不得對上述權利加以任何限制、或對其合法行使予以任何阻撓。第四條亦明白規定行政官署不得解散勞工及雇主團體、或停止其活動。
我國雖因外交困境無法成為國際勞工組織之一員，且未批准第87號公約，惟我國卻已於1962年正式批准國際勞工組織第98號公約在案（組織權及團體協商權原則之應用公約），另前黃大法官越欽早已於釋字第
547號協同及一部不同意見書中多次援引國際勞工公約，又司法院大法官會議解釋亦曾直接於釋字第549號解釋中援引國際勞工公約在案，並復於釋字第578號再次援引國際勞工公約，故我國大法官會議在實務上，已就國際勞工公約直接援引，應屬明確。
⑶另從工會法第49條第1項規定「同一業類之工會，經
七個單位以上之發起，得函請主管機關登記組織各該業省（市）及全國工會聯合會」觀之，即可明知全國工會聯合會必須先經七個以上省（市）為單位發起，始得登記組織全國工會聯合會，惟從國民政府撤守至臺灣後，此一登記組織要件已不符現今事實狀況，故至89年專家學者會議決議開放工會登記組織要件前，我國僅有中華民國郵務工會全國聯合會、中華民國鐵路工會全國聯合會、中華民國礦業工會全國聯合會及中華海員總工會四個全國性各業聯合會，且均係在大陸時期成立。在未經被告召開之專家學者會議決議開放前，依現行工會法第49條第1項規定，原告應無登記組織為合法全國工會聯合會之可能。
⑷再從工會法現行規範觀之，主管機關僅得就工會法第
40條所定兩項事由發生時，即成立之基本條件不具備或破壞安寧秩序時，始得解散工會，經查國計駕職業工會總會並無上開得經主管機關解散之事由，被告無法依原告所請撤銷國計駕職業工會總會之登記證書。
⒋綜上所述，本件原告之訴為無理由，妥依行政訴訟法第
108條規定檢附原卷乙宗，敬請鑒核，依法駁回原告之訴。
理由
一、按「同一業類之工會，經7個單位以上之發起，得函請主管機關登記，組織各該業省（市）及全國工會聯合會。（第1項）分業工會聯合會，各業以組織1個聯合會為限（第2項）。」工會法第49條定有明文。
二、本件被告於90年7月11日以台90勞資1字第0030931號函核發原告登記證書，旋於90年11月16日以台90勞資1字第0049
543號函核發中華民國計程車駕駛員職業工會總會登記證書。嗣原告於96年12月19日具函，以依工會法第49條第2項規定，分業工會聯合會，各業以組織1個聯合會為限，請求勞委會註銷計程車駕駛員工會總會登記。經被告以97年2月18日勞資1字第0970125149號函復原告，略以工會之結社自由權為團體之同盟自由基本權，不得以不必要之限制，工會法第49條及第50條等規定，係以大陸時期之幅員為組織範圍，在規範臺灣地區勞工成立全國性之工會組織，明顯窒礙難行，被告已提出工會法修正草案刪除第49條第2項規定，在未完成修法前，為保障勞工同盟自由基本權，被告於89年8月15日召開「研商工會法中全國性工會組織成立要件應如何修正」會議，依會議結論，為維護憲法賦予人民有集會結社之自由，在訂定具有代表性標準之情況下，應賦予全國性工會組織法律地位，是凡符合所訂成立要件者，即發給登記證書。原告及計程車駕駛員工會總會均依上開會議結論成立，合法取得工會組織之法人地位，且計程車駕駛員工會總會並無工會法第40條規定之解散事由，尚不得同意所請等語。原告不服，以勞委會89年8月15日會議決議不具法律效力，被告憑以核准計程車駕駛員工會總會登記，顯然違反工會法第49條第2項規定，損害其權益云云，提起訴願遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。兩造分別為前揭事實欄所載之陳述，並對於列事項不為爭執：㈠原告是在90年7月11日成立。
㈡中華民國計程車駕駛員職業工會總會是在90年11月16日成立。而兩造主要爭執點厥為：㈠原告申請成立全國聯合會是依照工會法第49條第2項的規定，或是依照89年8月15日研商工會的會議結論？㈡原告提起本件訴訟到底有無權利保護的必要？本院判斷如下。
三、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第
4條第1項定有明文。可知，原告提起撤銷訴訟必以其權利或法律上利益受有損害，始有權利保護之必要。而所謂權利，泛指個人在國家法律秩序中之法的地位，不問來自憲法或法律之規定，亦不問屬於實體法或程序法、公法或私法範疇，一切值得保護之個人利益。至於所謂法律上之利益，乃別於政治上、經濟上、宗教上、文化上或感情上之利益；又撤銷訴訟係主觀訴訟，即便行政機關未依法行政，若對個人之權利義務無直接之影響，個人亦不得提起撤銷訴訟，合先敘明。另本件原告起訴請求撤銷被告核准中華民國計程車駕駛員職業工會總會登記之處分，並非請求被告解散該工會總會，被告此項抗辯，顯屬誤解。
四、按「凡在工會組織區域內，年滿16歲之男女工人，均有加入其所從事產業或職業工會為會員之權利與義務。」工會法第12條本文定有明文。但這是「加入工會之會員」的個人權利，「工會」依工會法第2條規定係法人，原告無主張適用本條規定為其權利之餘地。此外，工會法第1條規定：「工會以保障勞工權益，增進勞工知能，發展生產事業，改善勞工生活為宗旨。」；第5條規定：「工會之任務如左：一、團體協約之締結修改或廢止。二、會員就業之輔導。三、會員儲之舉辦。四、生產、消費、信用等合作社之組織。五、會員醫藥衛生事業之舉辦。六、勞工教育及托兒所之舉辦。七、圖書館、書報社之設置及出版物之印行。八、會員康樂事項之舉辦。九、勞資間糾紛事件之調處。十、工會或會員糾紛事件之調處。十一、工人家庭生計之調查及勞工統計之編製。十二、關於勞工法規制定與修改廢止事項之建議。十三、有關改善勞動條件及會員福利事項之促進。十四、合於第一條宗旨及其他法律規定之事項。」可知，工會成立的宗旨及其負擔的任務，均在於謀求勞工會員的之福利，所為事務，均屬涉及勞工會員的公益事項，本身並無權利可得主張，此外，工會法無其他關於全國工會聯合會之權利義務事項，準此，即便被告核准中華民國計程車駕駛員職業工會總會登記，違反工會法第49條第2項規定，原告亦無主張權益受損，而提起撤銷訴訟可言。原告主張從經濟效益的理論上言之，原本極為稀少的工會成員，因此遭到瓜分而失去團結的向心力，直接影響原告籌募的會員數量及「工會全國聯合會」運作經費，對原告「工會全國聯合會」的成長與存廢之損害至大云云，核非屬法定權利且非法律上之利益，此外，原告亦未提出任何積極證據足以證明被告系爭處分致其權利或法律上利益受損害，其提起本件撤銷訴訟，即有不合。
五、次按工會法固規定：「「同一業類之工會，經7個單位以上之發起，得函請主管機關登記，組織各該業省（市）及全國工會聯合會。（第1項）分業工會聯合會，各業以組織1個聯合會為限（第2項）。」；惟就理論及參酌外國制度而言，限制各業工會以組織一個為限，將使勞工加入同盟的選擇自由完全被剝奪，要加入工會只能有一個選擇，顯然是對勞工同盟自由基本權之明顯侵害；而工會組織一元化的規定，其背後之目的，不外是便於行政主管機關對工會的監督管理。從憲法第14條人民有集會結社之自由觀之，除非有憲法第23條除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。因此在適用法律時，依法律秩序之一般原則以及和憲法之價值，而創造立法計畫中原所未有或與其相抵觸之法律原則，則係「超越制訂法之法律推展」（ 陳敏 著「行政法總論」第四版第
150頁可資參照）。次按國際法與國內法原為平行之法律體系，但亦可做為行政法之法源，構成國際法最主要者為條約，條約在國際法上之涵義甚廣，包括多邊或雙方之公約、條約、議定書、行政協定甚至公報或宣言等在內，就我國法制而言，不問其名稱為何，在行政部門與外國政府簽署並送交立法院審議者，即為憲法第58條第2項之條約案，條約案經立法院讀會程序通過，並經總統公布者，理論上其位階及效力與法律無異，如遇條約與法律相牴觸之情形，實務上承認條約優先（最高法院23年上字第1074號判例參照）。
六、查國際勞工公約第87號公約（結社自由及組織權之保障公約）第3條規定：「勞工及雇主團體應有權制定其組織規章，自由選舉其代表、規劃其行政與活動，並釐定其計畫（第1項）。政府當局不得對上述權利加以任何限制、或對其合法行使予以任何阻撓（第2項）。」第7條亦規定：「工人及雇主之團體及聯合會組織法人資格之取得條件，不得有限制實施本公約第2、第3、第4各條規定之性質。」我國雖因外交困境無法成為國際勞工組織之一員，且未批准第87號公約，惟就工會相關成立資格之法律規定，若與此國際公約牴觸者，自應依前揭「超越制定法之法律推展」，就現行法不合時代潮流之規定，做彈性的運用。為此，被告乃提出工會法修正草案刪除工會法第49條第2項規定；在未完成修法前，為保障勞工同盟自由基本權，爰於89年8月15日邀請專家學者召開「研商工會法中全國性工會組織成立要件應如何修正」會議，會議結論為：「㈠憲法第14條規定：【人民有集會結社之自由】勞工結社之自由乃憲法賦予人民之基本權益，現行工會法對於全國性工會發起要件之規定（現行工會法第49條、50條）係以大陸時期之幅員為規範標準，以此條件規範台灣地區勞工成立全國性工會，明顯滯礙難行。加以工會法自64年修正迄今，台灣地區之政經及社會環境變遷甚大，工會法之相關規定實難符合時代之要求，加上目前工會法之修法，何時能完成立法院審議作業，實難掌握，據此，為維護憲法賦予人民有集會結社之自由，在訂定具有代表性標準之情況下，應可賦予其法律地位。㈡至有關各業工會全國聯合會及全國性總工會之籌組要件，為顧及其代表性，分別訂定【直轄市及不同縣（市）同一業類工會滿7個單位，並經3分之1以上單位發起，得函請主管機關登記發起組織各業工會全國聯合會。】及【縣（市）級以上總工會、全國性分業工會際聯合會滿7個單位，並經3分之1以上單位發起，得函請主管機關登記組織全國性總工會。」（見本院卷第72頁），經核符合前揭彈性運作，並無不合。次查原告與「中華民國計程車駕駛員職業工會總會」並非依工會法第49條規定成立，均係依上開會議結論，依工會法第9條第1項規定之籌組程序合法籌組之工會，並依同條第2項規定檢送相關文件函送被告備案並由被告發給登記證書之合法工會組織（見本院卷第96-102頁及74頁背面-95頁），且為原告代表人所不爭執，記明在卷（見本院卷65頁）。準此，原告更無執被告核准「中華民國計程車駕駛員職業工會總會」成立不符合工會法第49條規定，為其主張之餘地。
七、末查我國已於1962年正式批准國際勞工組織第98號公約（組織權及團體協商權原則之應用公約）在案（見本院卷第103頁），上開公約第1條規定：「1、工人應充分享有在其就業方面免受反對工會之岐視行為之保障。2、此項保障應特別施用於下列之行為：（a）以工人不得參加或須退出工會作為僱傭之考慮。（b）因工人為工會會員、或於工作時間以外參加工會活動、或經雇主同意在工作時間以內參加工會活動，而作為解僱工人或損害其權益之理由。」；第2條規定：「1、工人及雇主組織應充分享有在其設立、活動、或管理上免受彼此或彼此職員或會員之任何干擾。2、尤應注意者，凡旨在促進設立受僱主或雇主組織控制工人組織，或對工人組織予以財務或其他方式之支持以冀將人組織置於雇主或雇主組織控制之下者，應視為構成本條所稱之干擾行為。」可知，依98號國際公約之規定，工會組織應充分享有其設立不受干擾之保障，我國現行工會法第49條第2項規定顯已牴觸該公約之規定自明，揆諸前揭說明，自應以條約規定優先適用，原告即無再主張適用工會法第49條第2項組織一元化規定的空間，從而，被告核准原告及「中華民國計程車駕駛員職業工會總會」成立，均捨工會法第49條規定，而本上開公約精神及其89年8月15日會議結論為之，要屬對不合時宜、牴觸國際公約的現行法規定，所做必要的彈性適用，符合依「法」行政之原理。
八、綜合上述，本件原告起訴論旨均不足採，被告依87號及經我國批准之98號公約精神，未適用工會法第49條規定，而循其
89年8月15日會議結論之權宜措施，核准原告及「中華民國計程車駕駛員職業工會總會」成立，均屬行政之必要措施，而此項措施未對原告造成任何權利或法律上利益之損害，原告請求被告撤銷其於90年11月16日核准「中華民國計程車駕駛員職業工會總會」成立之處分，即非有據，被告97年2月18日勞資1字第0970125149號函否准原告申請，核無違誤，至訴願決定認被告前揭否准函，非行政處分，而為不受理之決定，固有不合；惟其結論並無不致。從而，原告起訴請求撤銷被告系爭處分，為無理由，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
十、九據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年1月22日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官闕銘富
法官劉穎怡法官許瑞助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國98年1月22日
書記官方偉皓