裁判字號：臺中高等行政法院92年訴字第134號判決
裁判日期：民國92年07月10日
裁判案由：徵收補償
臺中高等行政法院判決九十二年度訴字第一三四號
原告甲○○訴訟代理人丙○○被告南投縣水里鄉公所代表人乙○○訴訟代理人丁○○右當事人間因徵收補償事件，原告不服南投縣政府中華民國九十一年十二月三十日府行救字第○九一○二二八八六六○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣原告以其所有南投縣○里鄉○○段○○○○號土地，面積四十二平方公尺，於民國（下同）六十七年被告拓寬民族街為十米道路時，將系爭土地作為道路用地，卻未辦理徵收補償，原告於九十一年七月二十三日向被告請求辦理徵收補償，被告於九十一年八月一日里鄉建字第○九一○○一三一一九號函復原告：「有關台端陳情本所辦理土地徵收一案，因本所尚無經費並基於公平處理原則，俟經費有著落或上級撥款補助時再予一併徵收該路段上所有土地‧‧‧」原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造陳述及爭點：
一、原告部分：㈠聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告南投縣水里鄉公所應將原告所有坐落南投縣○里鄉○○段地號二一二號面積四二平方公尺土地，辦理徵收補償。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡陳述：
⒈按司法院大法官會議解釋，不僅有拘束一般下級法院的效力，即一般行政機
關及其他機關與人民，亦恆受其拘束，憲法第七十八條定有明文。而行政解釋即行政機關對於法令所為之解釋，此種解釋以適用法令時對該法令本身發生疑義之解釋為限，而對於憲法之疑義，或法令與憲法有牴觸之疑義則無權解釋。南投縣政府九十一年十二月三十日府行救字第0000000000─○訴願決定書理由所載之行政解釋顯然違反憲法第七十八條之規定，應屬違憲而無效。
⒉原告所有坐落南投縣○里鄉○○段○○○號土地，六十七年間前鄉長 陳春東
拓寬民族街為十米道路，即將原告上開土地作為道路用地，當時公所言明即將辦理徵收，卻全無下文，七十八年間全省辦理公共設施用地徵收作業（十米以上道路用地）又為水里鄉公所遺漏，歷經數任鄉長均一再敷衍搪塞，九十一年七月廿三日原告申請南投縣水里鄉應將原告上開土地辦理徵收補償，被告以九十一年八月一日里鄉建字第○九一○○一三一一九號函再次敷衍，原告向南投縣政府提起訴願，竟遭駁回，亦違反憲法第七十八條之規定，應屬違憲無效。
⒊依司法院釋字第四四○號解釋：人民財產應予保障，憲法第十五條設有明文
，國家機關依法行使公權力致人民財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。：：至既成道路或都市○○道路用地之徵收或購買，應依本院釋字第四○○號解釋及都市計畫法第四十八條之規定辦理，併此指明。又司法院釋字四○○號解釋：所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌指財源逐年辦理或以他法補償。上開司法院大法官解釋第四○○號及第四四○號，對既成道路或都市○○道路用地之徵收或購買已甚明確。南投縣政府訴願決定書，不應作成違憲之行政解釋。
⒋按憲法第一百四十三條規定：中華民國領土內之土地屬於國民全體。人民依
法取得土地所有權，應受法律之保障與限制。私有土地應照價納稅，政府並得照價收買。
⒌依都市計畫法指定之公共設施保留地，得依法予以徵收，惟土地所有人如有
請求補償地價，應先請求徵收（行政法院五十八年判字第一七○號判例）。系爭土地既為都市○○道路用地，六十七年間已為需用土地人被告南投縣○里鄉○○○○○里鄉○○街所徵用，已歷經二十餘年，九十一年七月廿三日，原告申請用地機關被告南投縣水里鄉徵收用地，依法並無不合。
⒍被告所提九十二年三月七日答辯狀事實及理由第三、四項竟對大法官會議解
釋第四○○號肆意擴張解釋，按行政解釋即行政機關對於法令所為之解釋，此種解釋以適用法令時對於該法令本身發生疑義解釋為限，而對於憲法之疑義，或法令與憲法有牴觸之疑義則無權解釋，被告所為答辯顯然並無理由。
二、被告部分：㈠聲明：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
㈡陳述：
⒈原告所有土地坐落於○里鄉○○街○里○○○○○路間，為水里鄉都市計畫
中之八號道路，於民國七十八年間全省辦理公共設施用地徵收作業時（十米以上道路）並未被列為八號道路徵收對象。此為當初補助對象侷限於尚未開闢使用之道路用地，而當時民族街此路段則因為已開闢完成之既成道路故不符合徵收對象資格而被排除在外。原告主張被告於民國七十八年全省辦理公共設施用地徵收作業時，遺漏辦理原告所有土地，實則該地段並不符合該專案補償徵收條件，並非被告獨漏原告所有土地，以致原告財產遭受損失。
⒉水里鄉類似之私有既成道路土地為數頗多，若予以全數徵收並非被告財政所
能支應。且被告曾於九十一年五月十五日里建鄉字第○九一○○○八一二○號函送本鄉南光村民大會議決報告及解答表並請求南投縣政府列入專案補助徵收。南投縣政府於九十一年五月三十一日府城都字第0000000000─○號函答覆「‧‧‧仍請貴所逐年編列預算，妥為辦理徵收，所請欠難照准‧‧‧」。然本鄉歷經賀伯風災、九二一震災及桃芝風災後災後復建千頭萬緒，並無多餘之財源可以逐年編列預算予以徵收。若在未得到上級專款補助的情況下，進行徵收補償作業時，必定有損於災後重建的進度以及被告各項業務之運作。衡量之下，被告選擇維護大多數鄉民利益之處分應屬合理。
⒊查原告依司法院釋字第四○○號主張被告應依其申請辦理徵收補償，然該號
釋文中亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，並非國家應依本解釋規定辦理徵收給予補償。且同號釋文當中亦言明「各級政府如經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償‧‧‧」亦可明瞭該號釋函僅係針對國內實際存在之土地徵收問題提出國家立法及施政之指針，尚非直接賦予人民得據此解釋作為向各級政府機關請求作成徵收補償處分之依據。
⒋次查土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經
由法定程序予以剝奪之謂，規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償。故人民向國家請求徵收其所有土地之行為，其性質應純屬促請國家發動徵收權之行使，人民對於土地徵收應無公法上之請求權。
⒌復查原告請求被告為土地徵收之處分，其土地徵收自應依土地徵收條例之規
定為之，而土地徵收條例第二條及第十四條明定徵收土地應由中央主管機關核准之，所謂中央主管機關係指內政部，故被告自無土地徵收准否之決定權，而無從作成應否徵收之處分，被告於身分上適格，於法未合。
⒍原告所言被告於徵收該計畫道路時獨漏系爭土地，事實上該路段從水里國小
至中山路之間約有三百七十公尺長道路，共約五十筆土地，面積約三千七百多平方公尺，現狀為未徵收之公共設施保留地，而系爭土地僅為其中一筆。
有該地區地籍圖謄本及部分土地登記簿謄本為證。
⒎綜上，足認原告所請於法未合且無理由，請予以駁回。
理由
一、本件原告起訴主張其所有坐落南投縣○里鄉○○段○○○○號土地，被告於六十七年拓寬民族街為十米道路，將系爭地作為道路用地，卻未辦理徵收補償，原告於九十一年七月二十三日向被告請求辦理徵收補償，經被告否准所請，爰訴請撤銷原處分及訴願決定，並命被告就原告所有系爭土地辦理徵收補償。
二、按土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償（司法院釋字第四二五號解釋參照）。因此，公用徵收僅有國家始為徵收權之主體，一般人民並無公用徵收之公法上請求權存在，此觀土地徵收條例第三條規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收使用土地．．．」亦可明瞭。準此，人民向國家請求徵收其所有土地之行為，核其性質純屬促請國家發動徵收權之行使而已，非謂人民對國家有公用徵收之公法上請求權存在。至司法院釋字第四○○號解釋係指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，並非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此由該號解釋文敘明：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」等語，亦可明瞭，足證該解釋僅係國家立法及施政之指針，並非可直接作為土地徵收之請求權依據。
至司法院釋字第四四○號解釋，亦指明都市○○道路用地之徵收應依釋字第四○○號解釋及都市計畫法第四十八條之規定。
三、本件原告等所有之系爭土地已為被告闢南投縣○里鄉○○路使用，被告尚未為徵收等情，為兩造所不爭，但依上開說明，尚不得以此主張適用上開司法院釋字第四○○號及第四四○號解釋，而請求被告辦理系爭土地之徵收。又土地徵收依同法第二百二十四條及第二百二十二條規定，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書等，報由中央地政機關核准之，是以土地之徵收必須依照法定程序辦理。又土地徵收依前述司法院釋字第四○○號解釋，有關機關應籌措財源逐年辦理，行政院秘書長八十五年十二月十四日台八十五內字第四五七四五號函附會商結論略以：
「一、第一階段：‧‧‧爰以政府曾辦理拓寬或打通之道路，於該道路範圍內登記為『道』地目之私有土地，而未予徵收補償者，列為第一階段政府辦理取得之私有既成道路。二、第二階段：第一階段以外，由政府開闢而未辦理徵收補償之私有既成道路，列入第二階段辦理，並依其道路寬度排定下列優先順序：第一優先：道路寬度超過十五公尺者。第二優先：道路寬度為八公尺至十五公尺者。第三優先：道路寬度未達八公尺者。」業對各地方政府之土地徵收排定先後順序，用以實踐大法官釋字第四○○號解釋之精神，而被告並非徵收處分之決定機關，是原處分敘明目前尚無經費，原告所請無從准許等情，尚無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，並命被告就原告等所有系爭土地辦理徵收補償，均為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年七月十日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官王茂修
法官莊金昌法官許金釵右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元)。
中華民國九十二年七月十日
法院書記官蔡逸媚